Şedinţa publică din data de 16 octombrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul litigiului dedus judecăţii
Prin cererea înregistrată la data de 28 iulie 2020, sub nr. x/2020 pe rolul Tribunalul Alba, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate, anularea actului administrativ reprezentat de Raportul de Evaluare nr. x/14.07.2020 emis de pârâtă şi să se constate inexistenţa stării de incompatibilitate a reclamantei reţinută în mod greşit şi netemeinic de pârâtă.
Prin sentinţa nr. 487/CAF/2020 Tribunalul Alba a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii în contencios administrativ formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, în favoarea Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa nr. 6/2021 pronunţată la 18 ianuarie 2021, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, privind Raportul de evaluare nr. x/14.07.2020.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei nr. 6/2021 pronunţate la 18 ianuarie 2021 de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare.
În susţinerea căii de atac, reclamanta a adus următoarele argumente:
- prima instanţă a interpretat în mod greşit situaţia de fapt şi de drept, pronunţând o hotărâre ce necesită a fi îndreptată pe calea recursului. Mai mult, judecătorul fondului a omis să se pronunţe pe toate motivele de anulare invocate prin acţiune.
Sub acest aspect a susţinut că remuneraţia primită pentru prestarea activităţii de asistent personal al unei persoane cu handicap grav era achitată din fondurile DGASPS Alba, entitate care nu are legătură cu Consiliul local sau primăria comunei Ciuruleasa, context în care nu sunt întrunite dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.
- instanţa de judecată a făcut o motivare străină de pricină, întrucât reclamanta nu era angajată cu contract de muncă în cadrul aparatului propriu al Consiliului Local Ciuruleasa, nu era funcţionar public, ci ocupa funcţia contractuală de asistent personal.
Mai mult, funcţia de consilier local deţinută nu era o funcţie de demnitate publică, pentru a atrage aplicabilitatea art. 94 alin. (1) din legea nr. 161/2003.
- activitatea de evaluare şi raportul final au fost realizate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 176/2010 în sensul că lucrarea nu a fost repartizată în mod aleatoriu, prin sistem electronic omologat aspect care a condus la desfăşurarea întregii proceduri cu nerespectarea principilor prevăzute de art. 8 din aceeaşi lege.
- instanţa de fond nu a analizat posibila intervenţie în cauză a prescripţiei răspunderii administrative, civile şi disciplinare pentru faptele reţinute în sarcina sa în Raportul ANI de evaluare nr. x/14.07.2020, prin care s-a constatat că în perioada 24.06.2016-09.10.2017, când s-a aflat în stare de incompatibilitate. Pentru soluţionarea acestei critici a solicitat a se avea în vedere Decizia nr. 74/16.11.2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Complet pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pe care nu a avut posibilitatea de a formula această solicitare în faţa instanţei de fond, deoarece nu a fost publicată în Monitorul Oficial până la momentul declarării recursului.
Potrivit art. 2517 din C. civ., termenul prescripţiei generale este de 3 ani, iar presupusa faptă de incompatibilitate se afirmă că a fost săvârşită la data de 09.10.2017 (data la care se afirmă în Raportul de evaluare că a încetat starea de incompatibilitate).
Raportând termenul general de prescripţie la debutul perioadei de incompatibilitate care este momentul săvârşirii acesteia, respectiv data de 24.06.2016, moment de la care curge termenul general de prescripţie, rezultă la data de 24.06.2019 cursul acesteia a fost împlinit, iar răspunderea administrativă, civilă, delictuală pentru fapta proprie nu mai poate fi angajată. În perioada curgerii şi împlinirii termenului de prescripţie a răspunderii civile aceasta nu a fost nici suspendată potrivit art. 2532 din C. civ., şi nici întreruptă potrivit art. 2537 din C. civ.
- invocă faptul că mandatul în care s-a constatat existenţa faptei a încetat (2016-2020), iar acum este într-un nou mandat, context în care devin incidente dispoziţiile art. 91 alin. (1)1 din Legea nr. 161/2003.
- instanţa de fond nu a constatat că raportul de evaluare încalcă dispoziţiile art. 91 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, având în vedere interpretarea dată prin Decizia CCR nr. 418/2014.
- recurenta susţine că prima instanţă nu s-a pronunţat pe toate capetele de cerere şi nu a analizat toate motivele invocate prin acţiune.
4. Apărări formulate în cauză
Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată, în raport de actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
Cu titlul preliminar, reţine Înalta Curte că motivele de recurs ce vor fi analizate sunt cel cuprinse în petiţia de recurs care au fost inserate în contestaţia administrativă şi în cererea de chemare în judecată, nu şi motivele noi, invocate pentru prima dată în recurs.
Concret, recurenta-reclamantă a invocat nerespectarea dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 176/2010, în sensul că lucrarea nu ar fi fost repartizată aleatoriu, a menţionat aspectele legate de prescripţia răspunderii administrative şi incidenţa Deciziei pronunţată de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nr. 74/16.11.2020, publicată in MO din 24.02.2021, ulterior pronunţării primei instanţe la 18.01.2021, în legătură cu prescripţia răspunderii administrative.
Astfel de motive, invocate pentru prima dată în recurs, fără să fi fost anterior inserate în contestaţia administrativă şi în cererea de chemare în judecată, nu pot fi analizate direct în calea controlului judiciar, prin raportare la dispoziţiile art. 494 coroborate cu 478 din C. proc. civ.
Criticile de nelegalitate asupra unui act administrativ fiscal trebuie să fie formulate de la momentul exercitării contestaţiei administrative, pentru a da posibilitatea efectivă de control asupra legalităţii acelui act în toate gradele de jurisdicţie.
Or, solicitarea de a fi examinată o hotărâre de primă instanţă sub aspectul legalităţii şi temeiniciei acesteia, prin raportare la analiza unor motive ce nu au fost avute în vedere de instanţa de fond la momentul pronunţării, nefiind arătate prin acţiunea judiciară dedusă soluţionării, duce la o imposibilitate de examinare în calea de atac a respectivelor motive formulate pentru prima dată în recurs.
Pe fondul căii de atac, deşi a reţinut corect, amplu şi detaliat circumstanţele de fapt, instanţa de fond nu a procedat la o analiză reală a implicaţiilor şi gravităţii faptei imputate reclamantei, a eventualului prejudiciu produs, precum şi la o justă punere în balanţă a intereselor potenţial afectate în cauză.
Înalta Curte subliniază rolul fundamental al garanţiilor procedurale în litigiile care, precum cel de faţă, produc consecinţe ireversibile de o gravitate deosebită asupra carierei profesionale a recurentei printr-o eventuală constatare a stării de incompatibilitate.
Instanţa de fond nu a avut în vedere toate împrejurările relevante ale cauzei inclusiv din perspectiva criteriul proporţionalităţii, o cerinţă pe care Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că instanţa trebuie să o aibă în vedere în analiza legalităţii raportului de evaluare, de vreme ce o eventuală constatare a legalităţii acestuia este urmată automat, prin efectul legii, de aplicarea unor sancţiuni de o gravitate deosebită.
În acest sens, instanţa europeană a subliniat că aplicarea legislaţiei în materie de incompatibilităţi trebuie să conducă la aplicarea unei sancţiuni adecvate gravităţii încălcării pe care o reprimă, ţinând seama de obiectivul de a asigura integritatea şi transparenţa în exercitarea funcţiilor şi a demnităţilor publice, precum şi de a preveni corupţia instituţională. Această situaţie nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepţional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situaţiei personale, profesionale şi economice a acestei persoane se dovedeşte deosebit de grav.
Dreptul la o cale de atac efectivă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanţă competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii şi, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept şi de fapt pertinente pentru soluţionarea litigiului cu care este sesizată. În speţă, acest drept presupune ca instanţa să poată controla legalitatea raportului de evaluare care o priveşte pe reclamantă şi, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum şi sancţiunile aplicate în temeiul acestuia, inclusiv sub aspectul criteriului proporţionalităţii.
Prin raportare la natura faptei de incompatibilitate, faptă ilicită care impune cu necesitate reţinerea atât a existenţei unei acţiuni contrare normelor de drept apărate de legiuitor cu prilejul incriminării, dar şi a vinovăţiei persoanei în cauză, rezultă că instanţa de fond nu a avut în vedere şi nu a motivat corespunzător modalitatea concretă în care aceste două elemente au fost reţinute în cauză în ceea ce o priveşte pe recurenta-reclamantă.
Plecând de la natura juridică ilicită a stării de incompatibilitate, aceasta presupune în mod obligatoriu acţiuni materiale concrete ale persoanei în cauză şi aspecte de imputabilitate, nefiind admis ca aceasta să subziste doar în contextul unor acţiuni ce nu îi pot fi imputate.
Prin urmare, cercetarea judecătorească este incompletă, inclusiv din perspectiva analizării acestor elemente.
Înalta Curte reiterează, în considerentele ce urmează, circumstanţele pe care reclamanta le-a invocat prin cererea de chemare în judecată, analizate de instanţă, care însă a lăsat neantamate eventualele consecinţe pe care acestea le-ar avea din perspectiva criteriul proporţionalităţii, o analiză care se impunea a fi făcută în lumina jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din cauza C-40/21.
Astfel, se impunea ca instanţa de fond să analizeze din perspectiva criteriului proporţionalităţii următoarele aspecte invocate de reclamantă ca situaţie de fapt: reprezentarea reclamantei cu referire la funcţia de asistent social, şi a consecinţelor ce decurg din exercitarea acesteia, în condiţiile în care a arătat că a deţinut funcţia de asistent personal pentru o persoană cu handicap grav, că şi-a desfăşurat activitatea la domiciliul acestei persoane, nu la sediul primăriei, precum şi sursa veniturilor pentru această activitate;
Instanţa de recurs observă că aspectul proporţionalităţii sancţiunii nu a fost analizat de instanţa de fond, lăsând neantamate eventualele consecinţe pe care acestea le-ar avea din perspectiva criteriul proporţionalităţii, o analiză care se impunea a fi făcută în lumina jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din cauza C-40/21.
Trebuie precizat că instanţa europeană s-a pronunţat în cauza C-40/21 la data de 4 mai 2023, în timpul soluţionării cererii de recurs aflată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, astfel că nu putea fi aplicată la momentul pronunţării sentinţei recurate.
În mod corect a reţinut prima instanţă că reclamanta a îndeplinit concomitent funcţia de consilier local şi de asistent personal al unei persoane cu handicap în perioada reţinută în raport, context în care au devenit incidente dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora " (1) Funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii sau calităţi:c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv;"
Înalta Curte observă că prima instanţă a constatat în mod legal că există fapta de incompatibilitate [pentru perioada când recurenta reclamanta avea calitatea de consilier local, era şi asistent personal având încheiat un contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local], dar nu a efectuat o analiză motivată în raport cu art. 22 alin. 2 C. proc. civ. şi art. 6 (1) din CEDO asupra proporţionalităţii sancţiunii aplicate prin raportul contestat.
Reţinând incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte concluzionează în sensul admiterii recursului şi casării sentinţei atacate.
Cu ocazia rejudecării cauzei după casarea cu trimitere, instanţa de fond va fi ţinută, prin raportare la decizia CJUE C-40/21, să facă o analiză a raportului de evaluare atacat inclusiv din perspectiva principiului proporţionalităţii între abaterea de la regimul incompatibilităţilor şi consecinţele pe care reclamanta-recurentă ar urma să le suporte, ţinându-se seama de gradul de vinovăţie al acesteia raportat la circumstanţele concrete ale cauzei, astfel cum acestea au fost expuse de reclamantă prin cererea introductivă, precum şi durata incidentului de integritate. În acest sens, instanţa de fond va analiza cauza din perspectiva tuturor aspectelor mai sus reliefate ca fiind relevante pentru analiza criteriului proporţionalităţii, urmând, de asemenea, să stabilească nu doar latura obiectivă a incompatibilităţii, ci şi vinovăţia, ca element subiectiv al acesteia.
În raport de decizia CJUE 40/21 urmează ca instanţa de fond, în rejudecare având în vedere cererea reclamantei (la care se adaugă motivele cuprinse în memoriul de recurs care respectă contestaţia administrativă şi cererea de chemare în judecată avute în vedere la pronunţarea primei sentinţe fără criticile noi din recurs), şi susţinerile pârâtei, să verifice legalitatea raportului de evaluare sub aspectul proporţionalităţii sancţiunii ce se aplică prin efectul legii recurentei (prevăzute de art. 25 din Legea nr. 176/2010), reţinând spre analizare apărările recurentei reclamante cu privire la consecinţele legate de încetarea unui mandat anterior, astfel cum acestea au fost dezlegate prin decizia nr. 1/2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, precum şi Decizia nr. 418/2014 a Curţii Constituţionale.
Faţă de cele expuse mai sus, în baza art. 496 C. proc. civ., Curtea va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe în vederea analizării cauzei din perspectiva principiilor dezvoltate în jurisprudenţa CEDO şi CJUE.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 6/2021 pronunţate la 18 ianuarie 2021 de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Definitivă.
Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.
Pronunţată astăzi, 16 octombrie 2024.