Răspunderea statului pentru prejudiciile create prin încălcarea dreptului european printr-o hotărâre a instanţei naţionale. Condiţii desprinse din jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene
Cuprins pe materii: Drept civil. Obligaţii. Răspunderea civilă
Index alfabetic: acţiune în răspundere civilă delictuală
- răspunderea statului pentru încălcarea dreptului european
- omisiunea exercitării căii de atac
C.proc.civ., art. 461 alin. 2, art. 430
Răspunderea unui stat membru pentru prejudiciile cauzate de o hotărâre a unei instanțe naționale de ultim grad prin care se încalcă o normă de drept al Uniunii este reglementată în condițiile stabilite de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, prin Hotărârea din 30 septembrie 2003, pronunţată în cauza Köbler (C‑224/01), respectiv norma juridică pretins încălcată să confere drepturi persoanelor particulare, încălcarea dreptului Uniunii să fie suficient de gravă şi să existe o legătură directă de cauzalitate între încălcarea obligaţiei care revine statului şi prejudiciul suferit de persoanele vătămate.
Potrivit celor statuate de C.J.U.E. în cauzele conexate C-46/93 și C-48/93 Brasserie du Pecheur şi Factortame, criteriul decisiv în funcție de care se apreciază o încălcare a dreptului comunitar ca fiind suficient de gravă este nerespectarea manifestă și gravă de către un stat membru sau de către o instituție comunitară a limitelor impuse puterii sale de apreciere.
Când însă, situaţia naţională incompatibilă cu norma de drept al Uniunii nu este rezultatul încălcării unei obligaţii a autorităţii statului membru de a elimina consecințele ilicite ale unei încălcări a dreptului comunitar, ci este consecinţa omisiunii părţii interesate de a utiliza un mijloc pus la dispoziţia sa de lege pentru a înlătura pretinsa încălcare nu este îndeplinită nici condiţia gravei încălcări, nici aceea a existenţei unei legături directe de cauzalitate între prejudiciul suferit de persoanele vătămate şi încălcarea obligației care îi incumbă statului.
Prin urmare, atunci când partea nu îşi exercită un drept procesual conferit de norma internă, prin intermediul căruia avea posibilitatea de a înlătura pretinsa încălcare a unor dispoziţii europene printr-o hotărâre a instanţei naţionale, nu poate solicita repararea prejudiciului reclamat în cadrul procedurii întemeiate pe răspunderea statului, câtă vreme situaţia îi este imputabilă.
I.C.C.J., Secţia I civilă, decizia nr. 2780 din 9 decembrie 2024
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti – Secţia a V-a civilă, la data de 10.09.2021, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice solicitând, în temeiul răspunderii Statului Român pentru prejudiciile create particularilor prin încălcarea dreptului comunitar, conform jurisprudenţei CJUE, obligarea pârâtului la repararea prejudiciului cauzat prin încălcarea dispoziţiilor comunitare, respectiv obligarea la plata sumei de 393.629 euro, echivalent în lei la data plăţii, sumă pe care A. S.R.L. a fost obligată să o restituie în mod nelegal în temeiul proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare emise de APIA – Centrul Judeţean Tulcea aferente campaniilor agricole ale anilor 2007 - 2014, urmare a încălcării dispoziţiilor comunitare cuprinse în art. 34 alin. 2 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009, art. 2 din Regulamentul (CE) nr. 1120/2009, atât de APIA - Centrul Judeţean Tulcea, cât şi de instanţa naţională, astfel cum rezultă din Hotărârea CJUE pronunţată la data de 29.04.2021 în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19. Totodată, a solicitat restituirea tuturor sumelor cuprinse în procesele-verbale de stabilire a creanţelor bugetare rezultate din aplicarea dobânzii datorate, respectiv a sumei de 10.460 euro, echivalentul în lei la data plăţii. (48.757,77 lei echivalentul a 10.460 euro la data de 30.06.2018 – curs valutar 4,6611 lei/1 euro).
Pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice a depus întâmpinare la cererea de chemare în judecată prin care a solicitat, în principal, admiterea excepţiilor invocate şi respingerea acţiunii în consecinţă, iar în subsidiar, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Pârâtul a invocat excepţia necompetenței materiale/funcţionale a secţiei civile, excepţia necompetenței materiale procesuale a tribunalului, excepţia inadmisibilităţii acţiunii în raport de pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanțelor, prin raportare la prevederile legii contenciosului administrativ, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român. Pe fond a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată. În motivare a arătat că acţiunea este nefondată, aspect care rezultă din hotărârea pronunţată de CJUE în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19 care a reţinut la pct. 65 faptul că „revine autorităţilor naţionale competente sarcina de a stabili dacă beneficiarul a respectat cerinţele în materie de ecocondiţionalitate şi de a aplica eventualele sancţiuni administrative în cazul nerespectării acestor cerinţe, care pot consta într-o reducere sau o excludere de a cuantumul ajutorului în cauză.”. a susţinut pârâtul că tocmai acest lucru s-a întâmplat prin emiterea actelor administrative de către APIA – Centrul Judeţean Tulcea, acte care au fost menţinute în urma controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, prin hotărâri cu caracter definitiv.
La termenul din 22.12.2021, tribunalul a pus în discuţia părţilor excepţia de necompetență funcţională a Secţiei a V-a civilă, excepţia de necompetență materială a Tribunalului București şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român, invocate prin întâmpinare şi a rămas în pronunţare asupra excepţiilor invocate.
2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă
Prin sentința civilă nr. 2053 din 27.12.2021, Tribunalul Bucureşti – Secţia a V-a civilă a respins, ca neîntemeiate, excepţia de necompetență funcţională a Secţiei a V-a civilă a Tribunalului Bucureşti şi excepţia de necompetență materială a Tribunalului Bucureşti.
Tribunalul a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Statul Român.
Tribunalul a respins acţiunea formulată de reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.
3. Hotărârea pronunţată în apel
Prin decizia civilă nr. 1198A din 06.09.2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a IV-a civilă a fost admis apelul declarat de reclamanta A. S.R.L., a fost anulată sentința apelată, a fost respinsă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, ca nefondată, și s-a reținut cauza pentru evocarea fondului.
Prin decizia nr. 1023 A din 04.07.2023, Curtea de Apel București – Secţia a IV-a civilă, evocând fondul, a respins cererea de chemare în judecată formulată de apelanta – reclamantă A. S.R.L. în contradictoriu cu intimatul - pârât Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, ca neîntemeiată.
4. Calea de atac formulată în cauză
Recurenta reclamantă A. S.R.L. a declarat recurs împotriva deciziei civile nr. 1023A/2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a IV-a civilă, solicitând admiterea acestuia, casarea sentinţei recurate, iar pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată şi obligarea pârâtului Statul Român prin Ministerul Finanțelor la repararea întregului prejudiciu cauzat, respectiv la plata sumei de 404.089 euro. Totodată, recurenta reclamantă a solicitat obligarea intimatului-pârât Statul Român prin Ministerul Finanțelor la plata sumei reprezentate de dobânda legală aferentă sumei totale de bani restituite în mod nelegal de către A. S.R.L.
În motivarea recursului, recurenta reclamantă a invocat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ., arătând că instanţa de apel a încălcat principiul răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin neaplicarea dreptului european, consacrat de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, care a constituit temeiul de drept al formulării cererii de chemare în judecată.
Recurenta reclamantă a expus situaţia de fapt şi a arătat că invocarea aspectelor de neeligibilitate a suprafeţelor de terenuri exploatate de către societatea A. S.R.L. este contrară dispoziţiilor cuprinse în regulamentele Uniunii Europene, a căror interpretare se regăseşte în hotărârea CJUE din 29.04.2021 dată în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19. Potrivit hotărârii CJUE anterior menţionate, instanţa europeană a reţinut că „suprafeţele clasificate în dreptul naţional ca fiind destinate activităţii piscicole, dar care sunt sau au fost utilizate efectiv în scop agricol sunt suprafeţe agricole".
Recurenta reclamantă a considerat că hotărârea CJUE invocată face dovada încălcării evidente a dreptului european de către instanţa naţională în litigiul ce a făcut obiectul dosarului nr. x/88/2017, soluţionat în ultim grad de jurisdicţie de Curtea de Apel Constanţa prin decizia civilă nr. 816/CA din 11.06.2018.
În cadrul dosarului nr. x/88/2017, apărarea principală a societăţii A. S.R.L. a fost în sensul reţinerii de către instanţă a eligibilităţii suprafeţelor de teren utilizate în agricultură în considerarea dispoziţiilor art. 34 alin. 2 din Regulamentul CE nr. 73/2009 şi art. 2 din Regulamentul CE nr. 1120/2009, apărări pe care instanţa naţională le-a înlăturat în mod nejustificat, modalitatea de interpretare dată de CJUE la 29.04.2021 făcând dovada certă a încălcării de către instanţa naţională a dispoziţiilor europene.
Hotărârea CJUE dată în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19 a avut în vedere întreaga legislaţie naţională, inclusiv aspectul referitor la situarea terenurilor pe teritoriul Rezervaţiei Biosferei Delta Dunării, acestea aflându-se în zona economică, unde sunt permise activităţi agricole şi piscicole, terenurile piscicole făcând parte din categoria terenurilor cu destinaţie agricolă în conformitate cu dispoziţiile din Legea nr. 18/1991.
Reţinerea de către instanţa de recurs a unei pretinse încălcări în sarcina societăţii A. S.R.L. a „interdicţiilor prevăzute de Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei Delta Dunării", cu trimitere la art. 6 lit. c) din Legea nr. 82/1993 este, pe de o parte, vădit nelegală, fiind întru totul în contradicţie cu ceea ce reprezintă „zona funcţională" în cadrul Rezervaţiei Biosferei Delta Dunării, societatea neexercitând vreodată acte sau fapte care să genereze modificarea zonelor funcţionale, iar pe de altă parte, aceasta este în contradicţie vădită cu dispoziţiile europene cuprinse în Regulamentul nr. 73/2009.
Recurenta reclamantă a arătat că, din decizia civilă nr. 816 din 11.06.2018 a Curţii de Apel Constanţa rezultă vădita încălcare a normelor europene care au generat prejudiciul substanţial cauzat societăţii, Hotărârea CJUE din 29.04.2021 fiind dovada certă a încălcării dreptului european, întrucât plăţile acordate societăţii în perioada 2007 - 2014 au fost plăţi cuvenite, aspect reţinut de însăşi instanţa de apel în prezenta cauză.
Principiul răspunderii statului pentru prejudicii cauzate particularilor prin hotărârea instanţei de ultim grad de jurisdicţie care încalcă o normă de drept european comunitară este rezultatul jurisprudenţei consacrate de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza C-224/01 Kobler, în cuprinsul căreia sunt regăsite condiţiile ce trebuie avute în vedere pentru a antrena răspunderea statului.
Recurenta reclamantă a expus condiţiile care trebuie îndeplinite pentru angajarea răspunderii statului, astfel cum rezultă din Hotărârea pronunţată în cauza Kobler C-224/01, şi a arătat că decizia recurată încălcă principiul răspunderii statului pentru prejudicii create particularilor prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti de către o instanţă de ultim grad de jurisdicţie cu încălcarea dispoziţiilor de drept material european, interpretând condiţia caracterului grav al încălcării în contradicţie cu cele statornicite de jurisprudenţa CJUE în vederea atragerii răspunderii statului, aceasta fiind parte a dreptului european, alături de principiile generale ale dreptului UE, tratatele şi regulamentele.
Instanţa de apel a apreciat că este îndeplinită prima condiţie, a încălcării unei norme care conferă dreptul persoanelor particulare.
Recurenta reclamantă a arătat că nesocotirea dreptului european s-a realizat în dosarul nr. x/88/2017 de către o instanţă de ultim grad de jurisdicţie, respectiv de Curtea de Apel Constanţa, prin decizia civilă nr. 816 din 11.06.2018, prin care s-a dispus admiterea recursului declarat de pârâta APIA, Centrul Judeţean Tulcea, casarea sentinţei civile nr. 1696 din 10.10.2017 a Tribunalului Tulcea şi, rejudecând, instanţa de recurs a respins în totalitate cererea reclamantei A. S.R.L. ca nefondată, în contextul în care erau invocate, în principal, aspecte de eligibilitate a suprafeţelor de teren utilizate în agricultură.
Normele de drept european încălcate de către Curtea de Apel Constanţa în dosarul nr. x/88/2017 sunt dispoziţiile art. 34 alin. 2 din Regulamentul CE nr. 73/2009 şi art. 2 din Regulamentul CE nr. 1120/2009, care se referă la caracterul eligibil al hectarului de teren utilizat de către aceasta în activitatea de agricultură şi care dă dreptul la plată în cadrul schemelor de plată unică pe suprafaţă, rezultând că plăţile acordate societăţii A. S.R.L. în perioada 2007-2014 sunt cuvenite şi nu puteau face obiectul restituirii.
În ceea ce priveşte această condiţie, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut în mod legal, în prezentul litigiu, împrejurarea că textele de lege europene dau naştere în patrimoniul persoanelor particulare a unui drept în conformitate cu dispoziţiile cuprinse în regulamentul european incident, care sunt de imediată aplicare, acestea fiind aşadar de natură a conferi particularilor drepturi.
În ceea ce priveşte existenţa condiţiei caracterului grav al încălcării, instanţa de apel a realizat o interpretare greşită a acesteia, ceea ce a condus la încălcarea principiului răspunderii statului pentru prejudicii create particularilor prin neaplicarea dreptului european.
Elementele care conduc la concluzia îndeplinirii condiţiei sunt cele referitoare la nivelul de claritate şi precizie a normei încălcate, caracterul intenţionat al încălcării, caracterul scuzabil sau nescuzabil al erorii de drept, poziţia luată, după caz, de o instituţie comunitară, precum şi neîndeplinirea de către instanţa în cauză, a obligaţiei sale de acţiune pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare în temeiul art. 267 din TFUE (astfel cum se arată în paragraful 55 din Hotărârea C-224/01 Kobler).
Totodată, în Hotărârea Kobler se reţine şi faptul că o încălcare a dreptului comunitar este suficient de gravă când hotărârea a fost luată cu încălcarea evidentă a jurisprudenţei Curţii în materie.
Astfel, condiţia existenţei unei „grave încălcări" a normelor europene, în contrast cu condiţia analizată de către instanţa de apel, respectiv „existenţa unei fapte ilicite săvârşită de instanţa de ultim grad, respectiv Curtea de Apel Constanţa, constând în încălcarea normelor comunitare expuse mai sus şi, în caz afirmativ, la stabilirea împrejurării dacă această încălcare are un caracter evident în sensul conturat de CJUE în jurisprudenţa în materie", este îndeplinită.
În ceea ce priveşte încălcarea normelor europene de către Curtea de Apel Constanţa în dosarul nr. x/88/2017, se observă că instanţa de apel arată iniţial că „se poate vorbi despre o încălcare a art. 34 din Regulamentul CE nr. 73/2009 şi art. 2 din Regulamentul nr. 1120/2009, întrucât reclamanta avea dreptul să beneficieze de subvenţii pentru campaniile agricole din perioada 2007 - 2014", astfel cum rezultă din interpretarea dată de CJUE la 29.04.2021 în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19, reţinând implicit că reclamanta avea dreptul să beneficieze de plăţile directe în agricultură pentru perioada 2007 - 2014.
În raport de aceste argumente, fără nicio logică juridică, Curtea de Apel Bucureşti reţine concomitent şi contradictoriu cu propriile sale argumente, că nu s-a realizat o încălcare de către Curtea de Apel Constanţa a art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1120/2009, întrucât reclamanta nu s-ar regăsi în situaţia de excepţie reglementată de textul anterior menţionat, pentru că nu ar fi în situaţia de a fi primit plăţi „necuvenite", fără a avea în vedere că instanţa de recurs în dosarul nr. x/88/2017 a reţinut lipsa de incidenţă a acestui text de lege în raport de teza alin. 3, care reglementează în sensul că „eroarea nu ar fi putut fi depistată de agricultor".
Pe de o parte, deşi textul european încălcat cu evidenţă şi invocat de către recurenta-reclamantă este reprezentat de art. 34 alin. 2 lit. a) din Regulamentul CE nr. 73/2009 coroborat cu art. 2 din Regulamentul CE nr. 1120/2009, instanţa naţională nereţinând niciun moment incidenţa acestor dispoziţii legale, Curtea de Apel București, în analiza îndeplinirii caracterului grav al încălcării, face trimitere la dispoziţiile art. 80 alin. 3 din Regulamentul nr. 1122/2009, invocând legalitatea nereţinerii incidenţei acestor dispoziţii legale de către Curtea de Apel Constanţa, ca instanţă de ultim grad de jurisdicţie.
Pe de altă parte, este necesar a avea în vedere că dispoziţiile art. 80 din Regulamentul CE nr. 1122/2009 reglementează situaţia plăţilor necuvenite, fiind incidente în mod evident, în situaţia nereţinerii caracterului eligibil a suprafeţelor de teren. Or, din cuprinsul deciziei civile date în dosarul nr. x/88/2017 rezultă interpretarea greşită dată de Curtea de Apel Bucureşti prin decizia recurată în ceea ce priveşte neincidenţa art. 80 alin. 3 din Regulamentul nr. 1122/2009.
Astfel, instanţa de apel, respectiv Curtea de Apel Bucureşti, reţine în mod diferit de Curtea de Apel Constanţa neincidenţa art. 80 alin. 3 din Regulamentul nr. 1122/2009, arătând că aceste dispoziţii nu sunt incidente prin prisma faptului că „reclamanta nu se afla în situaţia de excepţie prevăzută de art. 80 alin. 3" întrucât „nu a primit plăti necuvenite".
Însă, în contrast cu cele arătate de Curtea de Apel Bucureşti, recursul în dosarul nr. x/88/2017 a fost admis de Curtea de Apel Constanţa în considerarea caracterului „necuvenit" al plăţilor, coroborat cu pretinsa cunoaștere de către A. SRL a erorii în acordarea plăţilor directe pentru anii 2007 - 2014.
Recurenta reclamantă a apreciat că analiza realizată de instanţa de apel în ceea ce priveşte norma încălcată de către Curtea de Apel Constanţa redă concluzii contradictorii întrucât, pe de o parte, reţine încălcarea în dosarul nr. x/88/2017 a art. 34 din Regulamentul CE nr. 73/2009 şi art. 2 din Regulamentul nr. 1120/2009, care reglementează eligibilitatea suprafeţelor de teren şi, implicit, acordarea dreptului la plată, iar pe de altă parte, apreciază că analiza instanţei de recurs a fost corect efectuată raportat la textul de lege al art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1122/2009, care reglementează exonerarea fermierului la restituirea plăţilor acordate necuvenit, ca urmare a unei erori a autorităţii competente, atunci când „eroarea nu ar fi putut fi depistată de agricultor".
Mai mult decât atât, dispoziţiile legale arătate în cererea de chemare în judecată că au fost încălcate de către instanţa de ultim grad de jurisdicţie sunt art. 34 alin. 2 lit. a) din Regulamentul CE nr. 73/2009 coroborat cu art. 2 din Regulamentul nr. 1120/2009, care definesc hectarul eligibil ce generează drepturi la plată, şi nicidecum art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1122/2009, astfel cum a reţinut instanţa de apel.
Sub aspectul analizelor pe care le-a efectuat instanţa de recurs în dosarul nr. x/88/2017, chiar dacă criticile se refereau la considerentele avute în vedere de instanţa de fond la admiterea cererii cu trimitere la art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1122/2009, în raport de interpretarea dată de CJUE prin hotărârea din 29.04.2021 rezultă că, în soluţionarea recursului, Curtea de Apel Constanţa avea obligaţia să analizeze implicit eligibilitatea suprafeţelor de teren, aceasta cu atât mai mult cu cât a apreciat inaplicabilitatea art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1122/2009.
În contextul situaţiei date, prin aplicarea dispoziţiilor europene privitoare la eligibilitate, soluţia legală în dosarul nr. x/88/2017 în recurs ar fi fost de respingere a recursului şi reținere în considerentele deciziei a aspectelor de eligibilitate a suprafeţelor de terenuri exploatate de A. SRL, întrucât dispozitivul soluţiei instanţei de fond era în sensul admiterii cererii şi anulării proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.
Soluţia instanţei de recurs în dosarul nr. x/88/2017 a fost aceea de casare a sentinţei atacate de APIA - Centrul Judeţean Tulcea iar rejudecarea cererii de chemare în judecată impunea analiza tuturor aspectelor învederate în cuprinsul acesteia, printre care, în principal, se regăsea aspectul caracterului eligibil al suprafeţelor de teren exploatate.
Din perspectiva condiţiei caracterului grav al încălcării normelor europene, instanţa de apel interpretează în mod greşit condiţia statuată în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, arătând şi de această dată în mod contrar că, deşi norma în discuţie are un conţinut clar, eroarea nu poate fi nescuzabilă într-o situaţie în care judecătorul nu are capacitatea de a conferi o interpretare conformă unei dispoziţii de drept a Uniunii Europene.
Aşadar, instanţa de apel, în pofida faptului că reţine existenţa unei norme cu un conţinut clar, apreciază că situaţia existentă generează o imposibilitate a judecătorului de a conferi o interpretare conformă a unei norme de drept europene şi, mai mult decât atât, într-o astfel de situaţie, invocă rolul important al jurisprudenţei relevante a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, întrucât hotărârea dată de CJUE la 29.04.2021 este ulterioară soluţionării litigiului din dosarul nr. x/88/2017, jurisprudenţă pe care, însă, Curtea de Apel Constanta nu o are în vedere, nu o invocă, nu o aduce în discuţie, deşi aceasta există, fiind reprezentată de hotărârile date în C-422/13, C-684/13 şi C-61/09, cauze la care CJUE face trimitere în Hotărârea dată la 29.04.2021 în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19.
În situaţia dificultăţii de interpretare a unei norme europene de către instanţa naţională, aceasta urmează, în principal, a verifica jurisprudenţa existentă la acel moment a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene dată în decizii preliminare pentru alte state membre. Dacă instanţa naţională consideră jurisprudenţa CJUE insuficientă în vederea soluţionării cauzei pendinte şi, totodată, se află în faţa interpretării diferite de a sa a normelor europene, dată de una dintre părţi, aceasta generează implicit obligativitatea sesizării de către instanţa naţională a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu întrebare preliminară în temeiul art. 267 din TFUE.
În contextul situaţiei din litigiul ce a format obiectul dosarului nr. x/88/2017, rezultă că instanţa naţională nu a procedat nici la verificarea jurisprudenţei existente la acel moment şi nici nu a formulat cerere de sesizare CJUE cu întrebare preliminară, în pofida faptului că interpretarea dată de instanţa naţională textului european în ceea ce priveşte caracterul eligibil al suprafeţelor de teren era diferită de cea invocată de reclamantă, toate acestea îmbrăcând forma evidentă a caracterului nescuzabil al încălcării normelor europene şi, implicit, existenţa caracterului grav al încălcării.
Chiar dacă hotărârea instanţei de fond a fost dată în temeiul art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1122/2009, recurenta reclamantă a apreciat că incidenţa sau nu a acestor dispoziţii legale era în strânsă legătură cu aceea a art. 34 alin. 2 lit. a) din Regulamentul CE nr. 73/2009, întrucât aplicarea art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1122/2009 era posibilă, în principal, în situaţia nereţinerii caracterului eligibil al suprafeţelor de teren, pentru ca ulterior să fie analizată şi teza privitoare la cunoaşterea sau necunoaşterea de către agricultor a erorii de acordare a plăţilor directe.
Pretinsa încălcare a interdicţiilor prevăzute de Legea nr. 182/1993 este, de asemenea, o eroare gravă a instanţei de recurs în dosarul nr. x/88/2017 întrucât, pe de o parte, dispoziţiile art. 6 lit. c) din actul normativ anterior menţionat vizează „modificarea zonelor funcţionale ale Rezervaţiei", atribut exclusiv al administraţiei rezervaţiei, iar pe de altă parte reclamanta nu a exercitat vreodată acte sau fapte care să constituie/să genereze modificarea zonelor funcţionale, aceasta desfăşurându-şi activitatea în zona economică identificată cu zona de dezvoltare durabilă, fiind una dintre zonele funcţionale ale Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării", potrivit planului de management şi Regulamentului acesteia.
În ceea ce priveşte sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu întrebare preliminară, rezultă cu evidenţă că instanţa de ultim grad de jurisdicţie a încălcat în mod vădit dispoziţiile europene prin faptul că a înlăturat aspectul esenţial, acela al utilizării/desfăşurării activităţii de agricultură pe suprafaţa de teren exploatată de reclamantă, astfel cum se arată în art. 34 alin. 2 lit. a) din Regulamentul CE nr. 73/2009.
În contextul dat, instanţa naţională, în speţă Curtea de Apel Constanţa, nu a procedat nici la verificarea jurisprudenţei CJUE, sens în care urmau a fi verificate hotărârile date în C-684/13, C-422/13 şi C-61/09, şi nici nu a urmat procedura sesizării CJUE cu întrebare preliminară, instanţa fiind obligată în acest sens potrivit art. 267 din TFUE, aspecte care conturează caracterul nescuzabil şi, implicit, caracterul grav al încălcării.
Contrar celor reţinute de către instanţa de apel, gravitatea încălcării normelor europene este dată atât de nivelul de claritate a normelor încălcate (reclamanta invocând caracterul eligibil al suprafeţelor de terenuri exploatate în conformitate cu art. 34 alin. 2 lit. a) din Regulamentul CE nr. 73/2009, rezultând existenţa unui nivel de claritate a normelor fără a crea dificultăţi de interpretare, termenii utilizaţi nefiind necunoscuți sau greu de interpretat) cât şi de încălcarea de către instanţa naţională a obligaţiei cuprinsă în art. 267 din TFUE privind sesizarea CJUE cu întrebare preliminară, coroborat cu art. 2 alin. 2 din Legea nr. 340/2009.
Astfel, obligaţia instanţei de ultim grad de jurisdicţie de a sesiza CJUE cu întrebare preliminară subzistă independent de existenţa unei sesizări din partea părţilor implicate în proces, aceasta cu atât mai mult cu cât există o contradicţie în ceea ce priveşte modul de interpretare a normelor europene incidente în speţă dată de una dintre părţi, cu aceea a instanţei naţionale.
Instanţa de apel a nesocotit, totodată, în aprecierea caracterului grav al încălcării, dispoziţiile legale cuprinse în art. 22 C.proc.civ., care reglementează rolul activ al judecătorului.
De asemenea, instanţa de apel nu a avut în vedere că în litigiul ce a făcut obiectul dosarului nr. x/88/2017 nu a fost formulată nicio cerere de întrebare preliminară adresată CJUE, care să fi fost retrasă, astfel încât să se considere că încălcarea nu ar fi evidentă şi nici suficient de gravă pentru a atrage răspunderea statului, astfel cum se face trimitere la anumite aspecte din cauza Kobler, în considerentele hotărârii atacate.
În susţinerea evidentei încălcări a dispoziţiilor art. 34 alin. 2 lit. a) din Regulamentul CE nr. 73/2009 coroborat cu art. 2 din Regulamentul nr. 1120/2009 de către instanţa naţională în dosarul nr. x/88/2017, pe lângă hotărârea CJUE dată în 29.04.2021 în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19, vin şi hotărârile judecătoreşti naţionale pronunţate în următoarele dosare: dosarul nr. z/88/2017 privind societatea X S.R.L. (litigiu identic cu cel al reclamantei A. S.R.L. în dosarul nr. x/88/2017); dosarul nr. y/88/2017 privind societatea Y. S.A. (în cadrul căruia a fost încuviinţată cererea de sesizare CJUE cu întrebare preliminară, prin care recursul formulat de APIA Tulcea a fost respins ca nefondat, reţinându-se aspectele stabilite în Hotărârea dată la 29.04.2021 în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19) în pofida faptului că şi în acest litigiu, instanţa de fond a reţinut incidenţa aceluiaşi art. 80 alin. 3 din Regulamentul nr. 1122/2009; dosarul nr. w/88/2017 privind societatea Z. S.R.L.
5. Apărările formulate în cauză
În cauză nu a fost formulată întâmpinare.
La data de 25.10.2024, recurenta A. SRL a formulat o cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene formându-se dosarul asociat x/3/2021/a1.
La data de 6.11.2024, au fost depuse note scrise formulate de Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, ca răspuns la recursul declarat de A. SRL împotriva deciziei civile nr. 1023 A/2023 pronunțate de Curtea de Apel București. Prin aceste note scrise, s-a precizat că instanța de apel a aplicat corect jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), inclusiv deciziile din cauzele Köbler și Traghetti del Mediteraneo SPA.
De asemenea, s-a arătat că răspunderea statului este condiționată de încălcarea vădită a dreptului european de către o instanță de ultim grad. Nu s-a demonstrat că instanța națională ar fi ignorat flagrant normele europene sau jurisprudența CJUE aplicabilă.
Statul Român, prin Ministerul Finanțelor a mai precizat că A. S.R.L. a utilizat terenuri piscicole în scop agricol, încălcând legislația națională privind Delta Dunării și fără a respecta condițiile de eligibilitate pentru subvenții.
Totodată, Curtea de Apel Constanța nu era obligată să formuleze o cerere de sesizare a CJUE, având în vedere că problema juridică dedusă judecății nu era relevantă pentru interpretarea dreptului comunitar. În concluzie, Ministerul Finanțelor a solicitat respingerea recursului ca nefondat, considerând decizia atacată ca fiind temeinică și legală.
II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.
Motivele de recurs prin care recurenta reclamantă a susţinut incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. l pct. 8 C.proc.civ., considerând că instanţa de apel a încălcat principiul răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin neaplicarea dreptului european consacrat în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene care, aşa cum a arătat recurenta, reprezintă temeiul de drept al formulării cererii de chemare în judecată, nu sunt întemeiate.
Principiul răspunderii unui stat membru pentru prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin încălcări ale dreptului comunitar care sunt imputabile acestuia este inerent sistemului instituit de tratat. De asemenea, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a hotărât că acest principiu este valabil în orice ipoteză de încălcare a dreptului comunitar de către un stat membru şi oricare ar fi organul din statul membru a cărui acţiune sau omisiune a determinat încălcarea (hotărârea Curţii din 30 septembrie 2003 în cauza C-224/01 şi hotărârile citate în cadrul acesteia).
În temeiul principiului arătat, persoanele particulare pot, în anumite condiţii, să obţină despăgubiri atunci când drepturile lor sunt afectate printr-o încălcare a dreptului comunitar imputabilă unei hotărâri a unei instanţe de ultim grad de jurisdicţie dintr-un stat membru.
Prealabil, se observă că instanţa de apel a constatat că „reclamanta a invocat prin cerere faptul că instanţa de recurs învestită cu soluţionarea dosarului nr. x/88/2017, Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal nu ar fi făcut aplicarea prevederilor art. 34 alin. 2 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009, art. 2 din Regulamentul (CE) nr. 1120/2009 şi art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1122/2009”.
În recurs, recurenta reclamantă a criticat această constatare, arătând că „dispoziţiile legale arătate în cererea de chemare în judecată că au fost încălcate de către instanţa de ultim grad de jurisdicţie sunt art. 34 alin. 2 lit. a din Regulamentul CE nr. 73/2009 coroborat cu art. 2 din Regulamentul nr. 1120/2009, care definesc hectarul eligibil ce generează drepturi la plată, şi nicidecum art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1122/2009, astfel cum a reţinut instanţa de apel”.
Examinând această susţinere, se constată că ea este întemeiată, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta solicitând angajarea răspunderii Statului Român pentru prejudiciile create particularilor prin încălcarea dreptului comunitar, conform jurisprudenţei CJUE, şi indicând expres că dispoziţiile comunitare încălcate sunt cele cuprinse în art. 34 alin. 2 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009, art. 2 din Regulamentul (CE) nr. 1120/2009.
Potrivit art. 34 din Regulamentul CE nr. 73/2009 de stabilire a unor norme comune pentru sistemele de ajutor direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune și de instituire a anumitor sisteme de ajutor pentru agricultori, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1290/2005, (CE) nr. 247/2006, (CE) nr. 378/2007 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1782/2003, „(1) Ajutorul din cadrul schemei de plată unică se acordă agricultorilor la activarea drepturilor de plată pe hectar eligibil. Drepturile de plată activate vor acorda dreptul la plata sumei stabilite în cadrul schemei.
(2) În sensul prezentului titlu, «hectar eligibil» înseamnă:
(a) orice suprafață agricolă a exploatației și orice suprafață plantată cu specii forestiere cu ciclu scurt de producție (cod NC ex 0602 90 41), care este utilizată pentru o activitate agricolă sau, în cazul în care suprafața este utilizată și în activități neagricole, activitatea agricolă să predomine.”
Art. 2 din Regulamentul nr. 1120/2009, abrogat prin Regulamentul delegat (UE) nr. 639/2014 al Comisiei din 11 martie 2014 de completare a Regulamentului nr. 1307/2013 și de modificare a anexei X la regulamentul menționat (JO 2014, L 181, p. 1), aplicabil în cauză, avea următorul cuprins:
„În sensul titlului III din Regulamentul […] nr. 73/2009 și în sensul prezentului regulament, se aplică următoarele definiții:
(a) «terenuri arabile» înseamnă terenurile cultivate în scopul producției de culturi sau menținute în bune condiții agricole și de mediu în conformitate cu articolul 6 din Regulamentul […] nr. 73/2009, indiferent dacă terenurile respective sunt sau nu acoperite de sere sau de un mijloc de protecție fix sau mobil; […]”
În cauză, s-a reclamat încălcarea acestor reglementări prin decizia nr. 816/CA din 11.06.2018 pronunţată în dosarul nr. x/88/2017 de Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal. Prin această decizie, Curtea de Apel Constanţa a admis recursul declarat de recurenta pârâtă Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Tulcea împotriva sentinţei civile nr. 1696/2017 pronunţate de Tribunalul Tulcea în dosarul nr. x/88/2017, în contradictoriu cu intimata reclamantă A. S.R.L., a casat în tot sentinţa recurată şi rejudecând, a respins acţiunea reclamantei ca nefondată.
Această decizie reprezintă o hotărâre a unei instanțe naționale de ultim grad, ea fiind pronunţată în recursul declarat în temeiul art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 şi definitivă conform art. 634 alin. 1 pct. 5 C.proc.civ. În materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunţate în primă instanţă nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului.
Răspunderea unui stat membru pentru prejudiciile cauzate de o hotărâre a unei instanțe naționale de ultim grad prin care se încalcă o normă de drept al Uniunii este reglementată în condițiile stabilite de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în special la pct. 51 din Hotărârea din 30 septembrie 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513):
„În ceea ce priveşte condiţiile în care un stat membru este obligat să repare prejudiciul cauzat persoanelor particulare prin încălcări ale dreptului comunitar care îi sunt imputabile, din jurisprudenţa Curţii rezultă că acestea sunt în număr de trei, respectiv că norma juridică încălcată are ca obiect să confere drepturi persoanelor particulare, că încălcarea este suficient de gravă şi că există o legătură directă de cauzalitate între încălcarea obligaţiei care revine statului şi prejudiciul suferit de persoanele vătămate (hotărârea Haim, citată anterior, considerentul 36).”
În cauză, nu se contestă că prima condiţie enunţată este îndeplinită. Normele de drept comunitar, la a căror încălcare se referă acţiunea principală, sunt cele cuprinse în art. 34 alin. 2 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009 şi art. 2 din Regulamentul (CE) nr. 1120/2009, acestea stabilind norme comune pentru sistemele de ajutor direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune și de instituire a anumitor sisteme de ajutor pentru agricultori, respectiv a norme de aplicare a schemei de plată unică prevăzute în titlul III din Regulamentul (CE) nr. 73/2009.
Astfel cum a constatat instanţa de apel, reglementările pretins încălcate, expuse mai sus, conferă drepturi persoanelor particulare, Regulamentele în discuţie fiind de imediată aplicare şi conferind particularilor drepturi, în materia plăților acordate direct fermierilor în cadrul schemelor de sprijin. Nu se poate contesta că aceste dispoziţii au ca scop să confere drepturi persoanelor particulare.
Analiza celei de-a doua condiţii, a cărei neîndeplinire a fost constatată de instanţa de apel, presupune a se stabili dacă există o încălcare a normelor comunitare şi dacă ea este suficient de gravă, respectiv dacă soluţionarea chestiunii de drept invocate în cauză ar rezulta din jurisprudenţa stabilită a Curţii sau nu ar permite nicio îndoială rezonabilă.
Revine instanței naționale sesizate cu cererea de despăgubire să aprecieze, ținând seama de toate elementele care caracterizează situația în cauză, dacă instanța națională de ultim grad a săvârșit o încălcare suficient de gravă a dreptului Uniunii, prin nerespectarea în mod evident a dispozițiilor aplicabile din dreptul Uniunii, inclusiv a jurisprudenței relevante.
În ceea ce priveşte această condiţie, astfel cum s-a statuat, în hotărârea Curţii din 30 septembrie 2003 în cauza C-224/01, paragraful 53, este necesar să se ia în considerare specificitatea funcţiei juridice, precum şi cerinţele legitime de certitudine juridică. Răspunderea statului în urma unei încălcări a dreptului comunitar printr-o astfel de hotărâre nu poate fi angajată decât în cazul excepţional în care judecătorul a nerespectat în mod evident dispoziţiile legale aplicabile. (Hotărârea din 30 septembrie 2003, Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, punctul 53, precum și Hotărârea din 13 iunie 2006, Traghetti del Mediterraneo, C‑173/03, EU:C:2006:391, punctele 32 și 42).
Pentru a stabili dacă această condiţie este îndeplinită, instanţa naţională sesizată printr-o cerere de reparare trebuie să ia în considerare toate elementele care caracterizează situaţia care îi este prezentată. Aceste elemente includ, în special, nivelul de claritate şi precizie a normei încălcate, caracterul intenţionat al încălcării, caracterul scuzabil sau nescuzabil al erorii de drept, poziţia luată, după caz, de o instituţie comunitară, precum şi neîndeplinirea, de către instanţa în cauză, a obligaţiei sale de acţiune pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare în temeiul celui de-al treilea paragraf din articolul 234 CE, astfel cum a statuat Curtea în par. 54 şi 55 ale hotărârii pronunţate în cauza C-224/01.
În orice caz, o încălcare a dreptului comunitar este suficient de gravă atunci când hotărârea în cauză a fost luată cu ignorarea evidentă a jurisprudenţei Curţii în materie (a se vedea, în acest sens, hotărârea Brasserie du pêcheur şi Factortame, par. 56 din Hotărârea din 30 septembrie 2003, Köbler, C‑224/01). Sub acest aspect, se remarcă faptul că Hotărârea pronunţată de CJUE la data de 29.04.2021 în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19, reprezentând jurisprudenţa Curţii cu incidenţă în problema aspectelor de neeligibilitate a suprafeţelor de terenuri exploatate de către societatea A. S.R.L., este ulterioară soluţionării litigiului din dosarul nr. x/88/2017.
În ceea ce priveşte nerespectarea de către Curtea de Apel a obligaţiei de a sesiza CJUE pentru interpretarea prevederilor art. 34 alin. 2 din Regulamentul (CE) 73/2009 şi a art. 2 din Regulamentul (CE) nr. 1120/2009, instanţa de apel a reținut în mod corect că aceasta nu poate atrage prin ea însăși răspunderea statului, întrucât dispoziţia pretins încălcată nu reprezintă o normă comunitară care să confere drepturi particularilor. Pe de altă parte, situaţia invocată a fost apreciată de către instanță în contextul analizei condiţiei caracterului vădit al încălcării dreptului comunitar, astfel cum a stabilit CJUE în paragraful 55 din hotărârea pronunțată în cauza Köbler.
În analiza efectuată, este necesar a se observa elementele relevante care rezultă din litigiul finalizat prin hotărârea despre care se pretinde că a încălcat vădit dreptul comunitar, în raport cu acestea putându-se aprecia în ce măsură instanţa nu şi-a respectat obligaţia sa de acţiune pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare în temeiul celui de-al treilea paragraf din articolul 267 din Tratat.
Obiectul cererii de chemare în judecată în dosarul nr. x/88/2017, este reprezentat de contestaţia reclamantei A. S.R.L. împotriva deciziilor emise de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul judeţean Tulcea.
Această contestaţie a fost soluţionată în primă instanţă prin sentinţa civilă nr. 1696 din 10.10.2017 pronunţată de Tribunalul Tulcea, prin care a fost admisă acţiunea reclamantei şi au fost anulate deciziile emise de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Tulcea şi procesele verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.
Stabilind situaţia de fapt, prima instanţă a reţinut că, în perioada 2007-2014, reclamanta a beneficiat de plăţi directe acordate de către APIA – Centrul Judeţean Tulcea însă, ca urmare a verificărilor efectuate de către Direcţia Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol – Serviciul Antifraudă cu privire la acordarea sprijinului financiar pentru perioada 2007 - 2014 către societatea reclamantă, s-a încheiat procesul verbal de constatare nr. 7314/2016 în cuprinsul căruia s-a concluzionat faptul că aceasta nu putea beneficia de plăţi directe întrucât terenurile folosite sunt amenajări piscicole şi nu se regăsesc în lista suprafeţelor agricole eligibile. În baza procesului verbal anterior menţionat, pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul Judeţean Tulcea a dispus recuperarea sumelor plătite reclamantei necuvenit, prin retragerea întregului sprijin acordat acesteia în perioada 2007 - 2014.
Contestaţiile administrative formulate de către reclamantă împotriva proceselor verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare au fost respinse de către pârâtă.
Instanţa a avut în vedere art. 80 din Regulamentul CE nr. 1122 din 2009 care reglementează situaţia plăţilor necuvenite, obligaţia agricultorului de returnare a sumelor precum şi excepţia de la obligaţia de rambursare reglementată de alin. 3 al articolului menţionat.
În motivarea sentinţei, prima instanţă a consemnat următoarele:
„În acord cu opinia pârâtei, instanţa consideră că în cauza de faţă sunt incidente normele comunitare mai sus arătate care exclud de la rambursare plăţile efectuate din culpa autorităţii.
Astfel, este de necontestat faptul că toate cererile de plată formulate de către reclamantă au fost însoţite de contractul de concesiune nr. 35/2001 încheiat de aceasta cu Consiliul Judeţean Tulcea, în cuprinsul căruia se arată în mod expres că terenul concesionat (pentru care se solicită sprijin) este ocupat de o amenajare piscicolă şi că reclamanta avea obligaţia să-l folosească în scop piscicol.
În aceste condiţii, cazul de neconformitate pentru care s-a dispus rambursarea sumelor acordate reclamantei nu se datorează neglijenţei acesteia sau unei acţiuni deliberate. Dimpotrivă, reclamanta prin documentele anexate cererilor de plată a prezentat date faptice concrete şi suficiente pentru verificarea de către funcţionarii din cadrul APIA a condiţiilor de eligibilitate pentru acordarea ajutorului.
Mai mult decât atât, pentru campaniile 2008 şi 2009, controalele administrative realizate de către funcţionarii din cadrul APIA Tulcea au fost urmate şi de controale la faţa locului, aceştia concluzionând în sensul îndeplinirii condiţiilor de eligibilitate în vederea acordării ajutorului solicitat de către reclamantă pentru activităţile agricole desfăşurate pe terenul concesionat, aspecte menţionate în cuprinsul procesului verbal încheiat de Direcţia Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol.
În acest context, dacă s-ar accepta ideea că o amenajare piscicolă nu poate fi încadrată în categoria de folosinţă arabil aşa cum susţine pârâta, fără dubiu că plăţile acordate reclamantei sunt rezultatul unei erori comise de către angajaţii pârâtei care au interpretat si aplicat greşit normele legale incidente la situaţia de fapt concret şi complet prezentată de către societatea comercială.
Nu se poate reţine că reclamanta trebuia să cunoască că nu poate beneficia de plăţi directe pentru terenul în discuţie, câtă vreme însăşi pârâta, autoritatea responsabilă cu efectuarea controalelor referitoare la îndeplinirea cerinţelor de eligibilitate, a considerat vreme de 7 ani că reclamanta este îndreptăţită la acordarea de plăţi directe pentru suprafaţa de teren concesionată.
Pe de altă parte, aşa cum susţine şi reclamanta, instanţa constată că deciziile supuse analizei sunt nelegale şi pentru faptul că măsura restituirii sumelor acordate reclamantei a fost dispusă de către pârâtă după împlinirea termenului de 1 an de la data efectuării plăţii, termen stabilit de art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1122 din 2009.”
Din cele expuse, rezultă că, prin argumentele decizorii ale instanţei, a fost reţinută incidenţa normelor comunitare care exclud de la rambursare. Astfel, instanţa a făcut referire expresă la „cazul de neconformitate pentru care s-a dispus rambursarea sumelor acordate reclamantei” şi nu a statuat în sensul eligibilităţii suprafeţelor de terenuri exploatate de către societatea A. S.R.L. Dimpotrivă, instanţa a arătat expres că „în cauza de faţă sunt incidente normele comunitare mai sus arătate care exclud de la rambursare plăţile efectuate din culpa autorităţii” şi a mai precizat ulterior şi că „dacă s-ar accepta ideea că o amenajare piscicolă nu poate fi încadrată în categoria de folosinţă arabil aşa cum susţine pârâta, fără dubiu că plăţile acordate reclamantei sunt rezultatul unei erori comise de către angajaţii pârâtei”.
Întrucât instanţa a stabilit că sunt incidente normele care exclud de la rambursare plăţile efectuate din culpa autorităţii, această împrejurare presupune că, în cadrul raţionamentului logico-juridic care a condus la pronunţarea soluţiei, instanţa nu a înlăturat premisa aplicării acestor norme, aceea că plăţile erau necuvenite.
Astfel, articolul 80 din Regulamentul CE nr. 1122 din 2009 poartă denumirea „Recuperarea plăţilor necuvenite” iar aplicarea sa este condiţionată de existenţa premisei arătate în pct. 1 al articolului, care arată că dispoziţia legală este aplicabilă „în cazul în care a primit plăți necuvenite”.
Or, sub acest aspect, din considerentele expuse de prima instanţă în motivarea hotărârii sale nu rezultă că ar fi fost validată susţinerea reclamantei în sensul că suprafeţele ar fi fost eligibile iar plăţile au fost, în consecinţă, cuvenite.
În acest sens, este de observat că poziţia procesuală a reclamantei a fost construită atât din susţineri vizând caracterul eligibil al terenurilor cât şi din susţineri vizând excluderea de la rambursare a plăţilor, însă tribunalul a înlăturat implicit prima teză, reţinând-o pe cea subsidiară, aceea a situaţiei de excludere.
Cu toate acestea, reclamanta nu a formulat calea legală de atac împotriva sentinţei.
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs doar pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Tulcea, care a susţinut motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ.
În soluţionarea acestui recurs, Curtea de Apel Constanţa a pronunţat decizia prin care a admis recursul, a casat hotărârea recurată şi, rejudecând, a respins acţiunea ca nefondată.
În ceea ce priveşte limitele în care putea fi realizată judecata de către Curtea de Apel Constanţa, este de observat că judecata în căile de atac urmează reguli specifice exercitării controlului judiciar. Pentru că în Legea contenciosului administrativ nu există nicio dispoziţie expresă, în litigiile de contencios administrativ şi fiscal sunt aplicabile prevederile art. 488 alin. (1) C.proc.civ., care stabilesc motivele de nelegalitate pentru care se poate dispune casarea unei hotărâri. De asemenea, faţă de dispoziţiile art. 477 şi 494 C.proc.civ., instanţa de recurs este ţinută să judece în limitele criticilor formulate prin cererea de recurs, ceea ce presupune că nu statuează asupra tuturor problemelor de drept invocate în faţa primei instanţe, ci doar cu privire la acelea criticate de recurent.
Totodată, pentru a se determina limitele apărărilor intimatului ce vor trebui analizate în calea de atac cu care instanţa este învestită, este necesar a se verifica dacă acesta, pentru a evita definitivarea autorităţii de lucru judecat ataşate considerentelor care rezolvă probleme litigioase, nu se afla în situaţia de a formula recurs incident sau provocat ori chiar recurs principal împotriva considerentelor.
În considerentele deciziei Curţii de Apel Constanţa au fost subliniate aceste repere, instanţa consemnând în decizia sa că „sub un prim aspect, semnalat şi de intimata reclamantă, recurenta a preluat în cererea de recurs toate apărările formulate la fondul cauzei împotriva cererii reclamantei, fără a se rezuma la considerentele reţinute de instanţa de fond şi care, în opinia sa, se circumscriu cauzei de casare prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ.
În raport de motivul de casare invocat, instanţa va analiza doar criticile care se referă la considerentele avute în vedere de instanţa de fond la admiterea cererii.”
În acest sens, instanţa de recurs a avut în vedere art. 80 din Regulamentul CE nr. 1122/2009 şi a considerat că „în raport de aceste dispoziţii legale aplicabile în cauză, problema esenţială în cauza de faţă constă în a determina dacă suntem în prezenţa unei erori exclusive a autorităţii competente, aşa cum a susţinut intimata reclamantă, sau dacă această eroare putea fi depistată de agricultor astfel încât el să nu mai fie exclus de obligaţia de rambursare.”
Astfel, din contextul litigiului, rezultă că problema eligibilităţii suprafeţei de teren în discuţie nu a fost tranşată de prima instanţă în sensul dorit de reclamantă.
Dimpotrivă, din motivarea primei instanţe, rezultă că argumentul decizoriu pentru admiterea acţiunii este acela al încadrării în situaţia de excepţie prevăzută de art. 80 din Regulamentul CE nr. 1122 din 2009. Or, aplicarea acestei prevederi legale presupunea, ca ipoteză, efectuarea unor plăţi necuvenite.
Un asemenea considerent este contrar celor susţinute în cauză de reclamantă, caz în care, deşi acţiunea sa a fost admisă, situaţie în care nu avea interesul de a promova calea de atac împotriva dispozitivului, ea justifica acest interes în privinţa considerentelor, mai ales în situaţia în care calea de atac principală a fost declarată de partea adversă. Astfel, în ipoteza în care intimatul din apelul principal nu are un interes pregnant de a formula el însuşi apel principal, dar, constatând că partea adversă a procedat la declararea căii de atac şi, eventual, luând cunoştinţă de motivele apelului şi de limitele devoluţiunii fixate prin acestea, poate considera că apărarea poziţiei sale (eventual, de parte câştigătoare în proces) necesită formularea unui apel, printr-o cerere proprie, prin intermediul căruia să repună în discuţie soluţiile primei instanţe cuprinse în sentinţă, în considerente sau în încheierile premergătoare şi pe care nu le-ar putea supune dezbaterii doar pe calea apărărilor pe care le poate formula în calitate de intimat în apelul făcut de partea potrivnică, întrucât, prin neatacare, acestea ar intra sub autoritatea lucrului judecat.
În consecinţă, pentru a evita această autoritate de lucru judecat, mijlocul procesual pus la dispoziţia reclamantei de lege pentru a înlătura considerentele hotărârii prin care s-au dat dezlegări greşite unor probleme de drept sau care cuprind constatări de fapt ce prejudiciază partea este cel reglementat de art. 461 alin. 2 C.proc.civ.
Sub acest aspect, sunt de observat dispoziţiile art. 430 alin. (2) C.proc.civ., care statuează în sensul că nu numai dispozitivul hotărârii judecătoreşti dobândeşte autoritatea de lucru judecat, ci şi considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă.
Art. 430 alin. (4) C.proc.civ. reglementează situaţia în care hotărârea este supusă apelului sau recursului, stabilind că în acest caz autoritatea de lucru judecat este una provizorie, fără a face distincţie între căi de atac principale sau incidentale.
În acest sens, este de observat că art. 472 alin. (1) C.proc.civ. impune cerinţa ca apelantul (intimatul din apelul principal) să tindă la schimbarea hotărârii primei instanţe; această premisă a apelului incident nu vine în contradicţie cu dispoziţiile art. 461 alin. (2) C.proc.civ., potrivit cărora apelul exercitat împotriva considerentelor poate atrage soluţia admiterii apelului, a înlăturării considerentelor excesive, a considerentelor greşite în drept ori care cuprind constatări de fapt ce prejudiciază partea şi, eventual, a înlocuirii lor, cu menţinerea soluţiei cuprinse în dispozitivul hotărârii atacate. Astfel, soluţia presupusă de acest text reprezintă o reformare a hotărârii primei instanţe, chiar dacă nu a soluţiei cuprinse în dispozitiv, întrucât înlăturarea sau înlocuirea unor considerente atrag o schimbare a hotărârii iar respectivele considerente nu vor dobândi autoritate de lucru judecat.
În situaţia arătată, argumentelor instanţei de recurs referitoare la folosirea fără temei legal a terenului în scop agricol nu li se poate acorda altă valenţă decât aceea a evaluării existenţei prejudiciului, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. 1 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, astfel cum expres a menţionat instanţa de recurs în debutul respectivei analize, dispoziţie legală care se referă şi ea la premisa unei sume plătite necuvenit.
Astfel cum s-a arătat mai sus însă, această premisă a fost acceptată de prima instanţă în raţionamentul său juridic şi nu a fost contestată în recursul pârâtei, care, de altfel, nu avea un interes în acest sens, respectiva constatare fiind conformă apărărilor sale.
În recursul declarat, pârâta a reluat pe larg aceste apărări, însă ele nu formau obiect de analiză în recurs, aspect subliniat în decizia pronunţată în calea de atac, în care s-a precizat că recurenta a preluat în cererea de recurs toate apărările formulate la fondul cauzei împotriva cererii reclamantei şi că ”în raport de motivul de casare invocat, instanţa va analiza doar criticile care se referă la considerentele avute în vedere de instanţa de fond la admiterea cererii.”
În situaţia expusă, atacarea de către reclamantă a considerentelor se fundamenta pe un interes dedus din consecinţele negative ce s-ar putea răsfrânge asupra părţii în cazul menţinerii respectivelor considerente. În speţă, exercitarea recursului de către pârâtă împotriva sentinţei prin care s-a reţinut situaţia de excludere de la rambursare avea aptitudinea de a determina, cum s-a şi întâmplat, o soluţie contrară în urma reaprecierii condiţiilor care trebuie îndeplinite pentru a exclude sumele respective de la rambursare. În acest context, exercitarea recursului incident împotriva considerentelor era mijlocul procesual prin care reclamanta putea evita o astfel de situaţie, prin repunerea în discuţie a caracterului eligibil al terenurilor.
Or, astfel cum s-a arătat, susţinerile reclamantei vizând caracterul eligibil al terenurilor şi existenţa unor plăţi cuvenite nu au fost reţinute în considerentele expuse de prima instanţă în motivarea hotărârii sale, care a înlăturat implicit această teză, reţinând excluderea de la rambursare plăţilor necuvenite, însă reclamanta nu a utilizat mijlocul procesual prin care putea repune în discuţie caracterul cuvenit al plăţilor.
În contextul procesual expus, este de observat statuarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în sensul că „dreptul Uniunii nu impune instanței naționale să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei decizii judecătorești, chiar dacă aceasta ar permite îndreptarea unei situații naționale incompatibile cu acest drept (Hotărârea din 10 iulie 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, punctul 59, și Hotărârea din 6 octombrie 2015, Târșia, C‑69/14, EU:C:2015:662, punctul 29).”
În cauză, situaţia naţională incompatibilă cu norma de drept al Uniunii, astfel cum a fost invocată de reclamantă, constă în obligarea sa la restituirea sumei de care a beneficiat în cadrul sistemului de ajutor direct pentru agricultori, însă această incompatibilitate nu este rezultatul încălcării unei obligaţii a autorităţii statului membru de a elimina consecințele ilicite ale unei încălcări a dreptului comunitar.
Relevante sub acest aspect sunt par. 36 – 38 din hotărârea pronunţată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, la data de 19.11.1991, în cauzele conexate C-6/90 și C-9/90 Francovich şi Bonifaci în care s-a arătat că „obligația statelor membre de a repara aceste prejudicii își are fundamentul în articolul 5 din Tratat, în temeiul căruia statele membre au obligația de a lua toate măsurile generale sau speciale necesare pentru a asigura îndeplinirea obligațiilor care le incumbă în temeiul dreptului comunitar. Or, printre aceste obligații se află și aceea de a elimina consecințele ilicite ale unei încălcări a dreptului comunitar (a se vedea, hotărârea din 16 decembrie 1960, Humblet, 6/60).
37. Rezultă că dreptul comunitar impune principiul potrivit căruia statele sunt obligate să repare prejudiciile cauzate particularilor prin încălcările dreptului comunitar care le sunt imputabile.
38. Deși răspunderea statului este astfel impusă de dreptul comunitar, condițiile în care aceasta dă naștere unui drept la despăgubire depind de natura încălcării dreptului comunitar care se află la originea prejudiciului cauzat.”
Atunci când, astfel cum este cazul în speță, reclamantul nu îşi exercită un drept procesual conferit de norma internă, prin intermediul căruia avea posibilitatea de a înlătura pretinsa încălcare, se constată neîndeplinirea a două dintre condiţiile angajării răspunderii statului, şi anume, cea referitoare la existenţa unei încălcări care să aibă un caracter suficient de grav precum şi cea referitoare la existenţa unei legături directe de cauzalitate între încălcarea obligației care îi incumbă statului și prejudiciul suferit de persoanele vătămate.
Criteriul decisiv în funcție de care se apreciază o încălcare a dreptului comunitar ca fiind suficient de gravă este nerespectarea manifestă și gravă de către un stat membru sau de către o instituție comunitară a limitelor impuse puterii sale de apreciere, astfel cum s-a statuat în par. 55 din hotărârea pronunţată la data de 05.03.1996, în cauzele conexate C-46/93 și C-48/93 Brasserie du Pecheur şi Factortame, C.J.U.E.
Relevante sub acest aspect sunt şi par. 84 şi 85 din aceeaşi hotărâre „Trebuie precizat, în special, că, în vederea determinării prejudiciului pentru care se poate acorda despăgubirea, instanța națională poate verifica dacă persoana vătămată a făcut dovada unei diligențe rezonabile pentru a evita prejudiciul sau pentru a-i limita întinderea și, mai ales, dacă a utilizat în timp util toate căile legale de care dispunea.
85. Astfel, potrivit unui principiu general comun sistemelor juridice ale statelor membre, persoana vătămată trebuie să dea dovadă de o diligență rezonabilă pentru a limita întinderea prejudiciului, în caz contrar suportând ea însăși prejudiciul respectiv (hotărârea din 19 mai 1992, Mulder și alții/Consiliul și Comisia, C-104/89 și C-37/90, punctul 33). (...)”
Astfel cum a precizat în cererea de recurs, argumentul principal al recurentei reclamante consta în faptul că invocarea aspectelor de neeligibilitate a suprafeţelor de terenuri exploatate de către societatea A. S.R.L. este contrară dispoziţiilor cuprinse în regulamentele Uniunii Europene, a căror interpretare se regăseşte în hotărârea CJUE din 29.04.2021 dată în cauzele conexate C-294/19 şi C-304/19. În acelaşi sens, recurenta reclamantă a precizat în cererea sa că, în cadrul dosarului nr. x/88/2017, apărarea principală a societăţii a fost în sensul reţinerii de către instanţă a eligibilităţii suprafeţelor de terenuri utilizate în agricultură în considerarea dispoziţiilor art. 34 alin. 2 din Regulamentul CE nr. 73/2009 şi art. 2 din Regulamentul CE nr. 1120/2009. Or, astfel cum s-a detaliat mai sus şi cum chiar recurenta a arătat, hotărârea primei instanţe din procesul respectiv a reţinut aplicabilitatea art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1122/2009, care presupunea existenţa unor plăţi necuvenite, iar dezlegarea dată în această chestiune nu a fost atacată de partea interesată, în speţă, recurenta, singura care a declarat recurs fiind pârâta care tindea la înlăturarea situaţiei de excepţie instituite prin alin. 3 al articolului menţionat.
În consecinţă, împrejurarea că reclamanta nu a utilizat un mijloc pus la dispoziţia sa de lege pentru a înlătura pretinsa încălcare nu poate determina repararea prejudiciului în cadrul procedurii întemeiate pe răspunderea statului, câtă vreme situaţia îi este imputabilă, ceea ce presupune, astfel cum s-a arătat mai sus, că nu este îndeplinită nici condiţia gravei încălcări, nici aceea a existenţei unei legături directe de cauzalitate între prejudiciul suferit de persoanele vătămate şi încălcarea obligației care îi incumbă statului, aceasta din urmă situaţie neputând fi reţinută, în contextul judecării dosarului nr. x/88/2017.
De asemenea, nu poate fi reţinută nici încălcarea obligaţiei instanţei de recurs de a sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în temeiul art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene. Recurenta reclamantă a considerat că, pentru a evita ca drepturile conferite persoanelor particulare de dreptul comunitar să fie ignorate, o instanţă ale cărei hotărâri nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern este obligată să sesizeze Curtea, în temeiul articolului 234 CE paragraful al treilea.
În privinţa acestei susţineri, în decizia recurată s-a consemnat că „în ceea ce priveşte obligaţia instanţei de recurs de a sesiza din oficiu CJUE cu o întrebare preliminară, Curtea arată că instanţa de recurs analizând dacă sunt îndeplinite condiţiile prev. de art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1122/2009 nu a mai examinat dacă suprafaţa de teren exploatată de către reclamantă, clasificată în dreptul național ca fiind destinată activității piscicole, însă utilizată efectiv în scop agricol, este suprafaţă agricolă în sensul art. 34 din Regulamentul CE nr. 73/2009.”
Conform dispoziţiilor art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene:
"Art. 267. - Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la:
(a) interpretarea tratatelor;
(b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.
În cazul în care o asemenea chestiune se invocă în faţa unei instanţe dintr-un stat membru, această instanţă poate, în cazul în care apreciază că o decizie în această privinţă îi este necesară pentru a pronunţa o hotărâre, să ceară Curţii să se pronunţe cu privire la această chestiune.
În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea.”
În ceea ce priveşte acest al treilea paragraf, Curtea a stabilit că instanțele vizate se bucură de aceeași putere de apreciere ca toate celelalte instanțe naționale pentru a evalua dacă, pentru a pronunța o hotărâre, este necesară o decizie asupra unui aspect de drept comunitar. Prin urmare, aceste instanțe naționale nu sunt obligate să trimită o întrebare referitoare la interpretarea dreptului comunitar formulată în cauza dedusă judecății lor în cazul în care respectiva întrebare nu este pertinentă, în alți termeni, în cazul în care, indiferent care ar fi răspunsul la această întrebare, acesta nu ar putea avea nicio influență asupra soluționării litigiului (par. 10 din hotărârea pronunţată de Curte la data de 6 octombrie 1982 în cauza C-283/81 Cilfit).
În concluzie, în situaţia în care o hotărâre asupra problemei respective nu este necesară pentru soluţionarea litigiului dedus judecăţii, instanţa nu are obligaţia de a sesiza Curtea. Aceasta este situaţia din speţă, în care litigiul pe care instanţa de recurs urma să-l soluţioneze nu implica, după cum s-a arătat mai sus, interpretarea normelor europene cuprinse în art. 34 alin. 2 din Regulamentul CE nr. 73/2009 şi art. 2 din Regulamentul CE nr. 1120/2009, date fiind limitele învestirii acestei instanţe prin recursul pârâtei.
În această situaţie, nu poate fi primit argumentul recurentei reclamante în sensul că, deşi hotărârea instanţei de fond a fost dată în temeiul art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1122/2009, incidenţa sau nu a acestor dispoziţii legale era în strânsă legătură cu aceea a art. 34 alin. 2 lit. a) din Regulamentul CE nr. 73/2009, întrucât aplicarea art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1122/2009 era posibilă, în principal, în situaţia nereţinerii caracterului eligibil al suprafeţelor de teren, ceea ce implica obligaţia instanţei de recurs de a cerceta acest aspect. Astfel cum s-a detaliat mai sus, situaţia premisă pentru aplicarea art. 80 alin. 3 din Regulamentul CE nr. 1122/2009 era aceea prevăzută de alin. 1 al acestui articol, aceea a existenţei unor plăţi necuvenite, iar câtă vreme această situaţie a fost reţinută de prima instanţă şi necontestată de partea care a declarat calea de atac, instanţa de recurs nu avea un temei legal pentru a proceda la o astfel de analiză, dimpotrivă, ea fiind obligată să cerceteze doar chestiunile litigioase deduse judecăţii prin recursul pârâtei.
Pentru ansamblul acestor considerente, reţinând că motivele de recurs întemeiate de recurenta reclamantă pe dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ. nu sunt întemeiate, văzând prevederile art. 496 alin. 1 C.proc.civ., Înalta Curte a respins ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă A. SRL împotriva deciziei nr. 1023 A din 04.07.2023 a Curţii de Apel București – Secţia a IV-a civilă.