Şedinţa publică din data de 10 decembrie 2024
Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei:
I.1. Obiectul cererii deduse judecăţii:
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 19 octombrie 2020 pe rolul Tribunalului Harghita, secţia civilă, sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii U.A.T. Miercurea-Ciuc şi Consiliul Municipal Miercurea-Ciuc a solicitat instanţei:
1. obligarea pârâtului să plătească suma de 1 euro/mp/lună la cursul de schimb B.N.R. din data plăţii, reprezentând despăgubiri constând în lipsa de folosinţă a terenului în suprafaţă totală de 1931 mp identificat prin nr. cadastral x M-Ciuc octombrie 2017 - până în prezent, precum şi pe viitor până când pârâta va elabora Planul Urbanistic Zonal pentru Centrul nou şi strada x din Miercurea-Ciuc, în care se situează imobilul anterior identificat.
2. obligarea U.A.T. Miercurea-Ciuc prin Consiliul municipal Miercurea-Ciuc să elaboreze Planul Urbanistic Zonal pentru Centrul nou şi strada x din Miercurea-Ciuc.
3. obligarea U.A.T. Miercurea-Ciuc la cheltuieli de judecată.
I.2. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Harghita, în primă instanţă:
Prin sentinţa civilă nr. 1557 din 22 decembrie 2022, Tribunalul Harghita, secţia civilă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de pârâta Consiliul Local al municipiului Miercurea Ciuc şi excepţia inadmisibilităţii cererii, invocată de pârâta Municipiul Miercurea Ciuc; a admis în parte cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Miercurea Ciuc şi Consiliul Local al Municipiului Mierurea Ciuc; a obligat pârâţii să plătească reclamantului despăgubiri în sumă de 1 euro/mp/lună, la cursul de schimb din ziua plăţii, pentru lipsa de folosinţă a terenului în suprafaţă de 1.931 mp, identificat prin nr. cadastral x.203 Miercurea Ciuc, pentru perioada octombrie 2017 şi până la data pronunţării prezentei sentinţe şi în continuare în viitor, până când pârâţii vor elabora Planul Urbanistic Zonal pentru Centrul nou şi Strada x din Miercurea Ciuc, în care se situează imobilul anterior identificat; a obligat pârâta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Miercurea Ciuc prin Consiliul Local al Municipiului Mierurea Ciuc, să elaboreze Planul Urbanistic Zonal pentru Centrul Nou şi str. x din Miercurea Ciuc; a obligat pârâţii să plătească reclamantului cheltuieli de judecată astfel: 4.856 RON onorariu de avocat, 350 RON taxă judiciară de timbru şi 1.505 RON cheltuieli cu expertiza, în total 6.711 RON.
I.3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, în apel:
Prin decizia nr. 635A din 10 iunie 2024, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia I civilă a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de instanţă din oficiu; a admis apelul declarat de pârâtul Consiliul Local al Municipiului Miercurea Ciuc; a anulat în parte sentinţa civilă nr. 1557 din 29 decembrie 2022, pronunţată de Tribunalul Harghita, în privinţa petitului privind obligarea U.A.T. Miercurea Ciuc prin Consiliul municipal Miercurea Ciuc să elaboreze Planul Urbanistic Zonal pentru Centrul nou şi str. x din Miercurea Ciuc; a luat act de renunţarea reclamantului A. la petitul privind obligarea pârâtului U.A.T. Miercurea Ciuc prin Consiliul Municipal Miercurea Ciuc să elaboreze Planul Urbanistic Zonal pentru Centrul nou şi str. x din Miercurea Ciuc; a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Consiliul local al municipiului Miercurea Ciuc şi, în consecinţă, a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; a menţinut restul dispoziţiilor sentinţei civile atacate; a respins apelul declarat de pârâtul Municipiul Miercurea-Ciuc împotriva aceleiaşi sentinţe; a obligat pârâtul Municipiul Miercurea-Ciuc la plata către reclamant a sumei de 3.750 RON reprezentând cheltuieli de judecată parţiale în apel.
II. Calea de atac exercitată în cauză:
Împotriva deciziei civile nr. 635A din 10 iunie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia I civilă, a declarat recurs pârâtul Municipiul Miercurea-Ciuc, prin primar.
Calea de atac a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă, la data de 23 septembrie 2024, sub nr. x/2020, fiind repartizat computerizat aleatoriu, spre soluţionare, completului filtru nr. 2, care, prin rezoluţia din 26 septembrie 2024, a constatat că cererea de recurs îndeplineşte cerinţele prevăzute de art. 486 alin. (1) lit. a), c) şi e) C. proc. civ. în ceea ce priveşte cerinţa impusă de lit. d) a aceluiaşi articol, a reţinut că recurentul-pârât a procedat la încadrarea criticilor formulate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. în raport de dispoziţiile art. 30 alin. (1) din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, a menţionat că recursul este scutit de la plata taxei judiciare de timbru.
II.1. Motivele de recurs:
Recurentul-pârât Municipiul Miercurea-Ciuc, prin primar a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate, în sensul admiterii excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, admiterii apelului, cu consecinţa anulării sentinţei civile nr. 1557 din 29 decembrie 2022 a Tribunalului Harghita, invocând incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În dezvoltarea motivelor de recurs, în referire la soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, invocată din oficiu de instanţa de apel, în raport cu art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi ale deciziei nr. 25/2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin raportare la renunţarea făcută de intimatul-reclamant la petitul 2 al acţiunii, şi anume obligarea U.A.T. Miercurea-Ciuc prin Consiliul Local municipal Miercurea-Ciuc să elaboreze PUZ pentru Centru nou şi str. x din Miercurea-Ciuc, recurentul-pârât a susţinut că respingerea excepţiei nu poate fi raportată la renunţarea făcută de intimatul-reclamant, întrucât excepţia invocată, în lumina deciziei nr. 25/2017, se referă la certificatele de urbanism, la posibilitatea exercitării controlului de legalitate, pe cale separată a acestora, iar renunţarea intimatului reclamant la capătul 2 din cerere referitor la obligarea recurentei la elaborarea PUZCP nu are nicio legătură de cauzalitate care să determine instanţa de apel la adoptarea unei astfel de hotărâri.
Este de menţionat, sub un prim aspect, că Regulamentul Local de Urbanism, reglementată situaţia în care în lipsa PUZCP pot fi emise autorizaţii de construire pentru zone centrale protejate, iar intimatul-reclamant nu a contestat şi nu a semnalat nicio neregularitate în privinţa PUG din 2012, respectiv PUG din 2018, acceptând astfel în mod tacit cele cuprinse în acestea, ceea ce denotă că Regulamentul Local de Urbanism (RLU) se bucură de prezumţia de legalitate, oferând soluţia legală intermediară, până la realizarea PUZCP, în sensul că se pot realiza investiţii cu avizul Comisiei Zonale a Monumentelor Istorice.
Analizând perioadele în care municipiul nu avea PUG aprobat (01.2017-12.2018) şi au fost emise cele 5 certificate de urbanism favorabile intimatului-reclamant de a realiza investiţiile propuse, precum şi perioada după reaprobarea PUG (12.2018-prezent), cu condiţia obţinerii avizului Comisiei Zonale a Monumentelor Istorice, rezultă că intimatul-reclamant nu a fost împiedicat în exercitarea dreptului de proprietate asupra imobilului său, în condiţiile în care nu a solicitat autorizaţii de construire după certificatele de urbanism emise sau după anul 2018 nu a solicitat alte certificate de urbanism, apoi autorizaţii de construire, pasivitatea acestuia fiind evidentă.
Dacă nu ar exista astfel de derogări, fiecare unitate administrativ-teritorială din ţară unde nu există elaborat PUZCP s-ar afla în imposibilitatea de a mai emite autorizaţii de construire pentru aceste zone, spiritul legii în domeniul urbanismului nu este acela de a împiedica dezvoltarea urbană, ci ca aceasta să se desfăşoare în mod controlat, cu respectarea prevederilor legale în domeniu, iar excepţia evocată este în concordanţă cu aceste prevederi.
A menţionat că instanţa nu a aplicat în mod corect normele de drept în sensul că nu a făcut distincţia între plan urbanistic zonal (PUZ) şi plan urbanistic zonal pentru centru protejat (PUZCP),deşi sunt 2 tipuri diferite de documentaţii de urbanism, primul (PUZ) putând fi iniţiat şi finanţat de orice persoană interesată, pe când cel de-al 2-lea poate fi iniţiat doar de autoritatea publică locală.
Cu toate acestea, instanţa de apel a făcut trimitere la mai multe articole din Legea nr. 350/2001, şi anume art. 47 alin. (1) (3) lit. a) şi b) (definiţia planului urbanistic zonal, cazurile în care elaborarea acestuia este obligatoriu), art. 271 (obligaţiile ce-i revin primarului), art. 50 (cui aparţine iniţiativa elaborării documentaţilor de amenajare a teritoriului), fără a avea în vedere art. 54 alin. (1) şi (2) în raport de care doar PUG, PUZCP şi PUZ sau PUD pentru realizarea unor obiective de interes public se iniţiază şi se finanţează exclusiv din bugetul local, restul documentaţiilor putând fi iniţiat de orice persoană fizică şi juridică.
A precizat că în perioada în care pentru imobilul intimatului-reclamant au fost emise cele 5 certificate de urbanism (anul 2017) şi anume: certificatul de urbanism nr. x/16.02.2017, certificatul de urbanism nr. x/20.03.2017, certificatul de urbanism nr. x/08.05.2017, certificatul de urbanism nr. x/08.05.2017, certificatul de urbanism nr. x/11.05.2017, toate favorabile pentru scopul solicitat, la nivelul municipiului Miercurea-Ciuc nu a existat PUG aprobat valabil (HCL nr. 200/2012 pentru aprobarea PUG fiind anulat la începutul anului 2017) astfel că în lipsa PUG nu a existat stabilit nicio zonă centrală protejată, aşa încât prin elaborarea unui PUZ, intimatul-reclamant putea valorifica planurile sale în legătură cu imobilul în cauză.
Ca urmare, contrar realităţii şi prevederilor legale evocate, în mod eronat, instanţa de apel a reţinut că aceste certificate instituiau în sarcina beneficiarului obligaţii proprii, în afara cadrului legal, întrucât nu a fost solicitat elaborarea PUZCP, ci doar PUZ şi asta numai în perioada când municipiul Miercurea-Ciuc nu avea PUG valabil aprobat (perioada 01.2017 - 12.2018) până la reaprobarea PUG prin HCL nr. 376/2018.
Or, fără a efectua o analiză a apărărilor formulate în apelul declarat, respectiv întâmpinarea formulată de Municipiul Miercurea-Ciuc, instanţa de apel şi-a însuşit opinia instanţei de fond, inclusiv susţinerile reclamantului reţinând că omiterea elaborării "planului urbanistic zonal" reprezintă o încălcare a dreptului de proprietate, de natură a aduce prejudicii, deşi prejudiciul suferit de intimatul-reclamant nu a fost dovedit, în condiţiile în care certificatele de urbanism au fost emise în mod legal în perioada de referinţă (anul 2017 când nu exista PUG), iar intimatul-reclamant nu a făcut nici un demers în vederea realizării investiţiilor propuse.
Potrivit acestei reţineri, instanţa de apel nu a făcut distincţia dintre PUZ şi PUZCP, cu toate că acestea sunt arătate atât în faţa instanţei de fond, cât şi în apel, respectiv faptul că procedura de elaborare a PUZCP este una vastă (cca. 88 ha) şi complexă, iar până la elaborarea acestuia există soluţii legale prin excepţie, datorită cărora intimatul-reclamant nu a fost împiedicat în folosinţa imobilului său şi nu a suferit niciun prejudiciu, motiv pentru care a considerat că este nelegal să fie obligat la plata unor despăgubiri din banii publici, despăgubiri al căror cuantum pentru perioada stabilită şi pentru viitor, ajunge la preţul de piaţă a imobilului în cauză, cauzând astfel prejudicii majore bugetului local.
II.2. Apărările formulate în cauză:
La data de 29 octombrie 2024, în termen legal, intimatul-pârât A. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, a recursului şi obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată reprezentând onorariu avocaţial.
În susţinerea poziţiei sale procesuale, a arătat că instanţa de apel în mod corect a reţinut că acţiunea ce face obiectul prezentei judecăţi pleacă de la situaţia de fapt potrivit căreia reclamantul este proprietarul unei suprafeţe de teren pe care doreşte să construiască locuinţe şi spaţii comerciale, însă aceasta ar fi impus ca autorităţile competente să emită un PUG şi un PUZ valabile, obligaţii pe care pârâtele nu le-au îndeplinit şi a determinat suportarea un prejudiciu considerabil.
A menţionat că principala apărare a recurentei a fost că reclamantul nu a fost prejudiciat, nu a fost împiedicat să folosească terenul aflat în proprietate, dat fiind că s-au emis pe numele acestuia mai multe certificate de urbanism, certificate pe care dacă reclamantul le-ar fi respectat, nu ar mai fi înregistrat nici un prejudiciu.
A solicitat respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii reclamantului, întemeiată pe dispoziţiile dreptului comun, în raport cu dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi ale deciziei nr. 25/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, excepţie invocată de instanţa de apel din oficiu la termenul de judecată din data de 16 noiembrie 2023.
În sprijinul respingerii excepţiei, instanţa de apel în raport de renunţarea reclamantului la petitul 2 privind obligarea U.A.T. Miercurea Ciuc prin Consiliul municipal Miercurea-Ciuc să elaboreze Planul Urbanistic Zonal pentru Centrul nou şi str. x din Miercurea-Ciuc, a apreciat că în cauză excepţia inadmisibilităţii a devenit neîntemeiată, reţinând că reclamantul nu mai înţelege să solicite elaborarea planului zonal de urbanism, astfel că acţiunea cu care instanţa rămâne investită este cea întemeiată pe răspunderea civilă delictuală.
A susţinut că deciziile pronunţate în recurs in interesul legii nu au efecte asupra hotărârilor judecătoreşti examinate şi nici cu privire la situaţia părţilor din acele procese şi nu produc efecte retroactiv, evidenţiind în acest context că decizia nr. 25/2017 a fost publicată în Monitorul Oficial la data de 02 martie 2018, iar certificatele de urbanism au fost emise în perioada februarie-mai 2017, perioadă în care jurisprudenţa nu a considerat posibilă exercitarea controlului de legalitate pe cale separată asupra certificatelor de urbanism, susţinându-se că este doar un act de informare.
Ca atare, certificatele de urbanism în discuţie nu au putut fi controlate de instanţe în mod separat pe calea unei acţiuni în justiţie. Nefiind un act susceptibil să producă efecte juridice, conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care definesc actul administrativ ca fiind un act "care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice", s-a apreciat că verificarea legalităţii certificatului de urbanism se poate face doar în cadrul unei acţiuni formulate împotriva autorizaţiei de construire, aceasta reprezentând actul administrativ producător de efecte juridice.
Sub aspectul termenelor prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, trebuie reţinut că între data emiterii ultimului certificat de urbanism - 11.05.2017 şi data publicării în Monitorul Oficial a deciziei nr. 25/2017 - 2 martie 2018, au trecut mai mult de 6 luni, perioadă în care reclamantul a fost privat de dreptul oferit de decizia nr. 25/2017 de a ataca certificatele de urbanism raportat la termenele de decădere prevăzute de Legea nr. 554/2004.
Atacarea certificatelor de urbanism este condiţionată de plângerea prealabilă pe care nu a putut-o exercita datorită inexistenţei deciziei nr. 25/2017, iar certificatele de urbanism nu fac parte din categoria actelor prevăzute la alin. (5) din art. 17 din Legea nr. 554/2004 pentru care nu ar fi obligatorie plângerea prealabilă.
În concluzie, nu pot fi opuse prevederile deciziei nr. 25/2017 în contextul în care a fost privat de posibilitatea atacării certificatelor de urbanism în instanţă, acestea fiind emise cu 10 luni înainte de publicarea deciziei în Monitorul Oficial.
Făcând trimitere la decizia nr. 330/2020 a secţiei I civilă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a reţinut că despăgubirile materiale acordate au funcţia reparatorie a unui prejudiciu în relaţie directă cu afectarea în substanţă a dreptului de proprietate al reclamanţilor, cu privarea de plenitudinea atributelor acestui drept, în esenţă cu lipsirea de dreptul legal de a se "bucura" de terenul în discuţie, nefiind vorba, nicidecum, despre o reparaţie prin echivalent bănesc concepută "ca preţ de piaţă al proprietăţii" "similar unei tranzacţii definitive de transfer al proprietăţii de la reclamant către autoritate", aşa cum a pretins recurentul, intimatul-reclamant a susţinut incidenţa dispoziţiilor art. 44 alin. (2) şi (3) din Constituţia României, art. 480 C. civ., stabilindu-se că prin interzicerea construirii sau amplasării de obiecte sau materiale pe teren, care atrag după sine şi pierderea posibilităţii de a vinde imobilul în condiţii normale de piaţă, se poate reţine existenţa unei ingerinţe în dreptul exclusiv de proprietate al reclamanţilor, care din cauza restrângerii excesive a posibilităţii de exercitare (în condiţiile în care pe respectivul teren nu s-a identificat practic nicio modalitate de valorificare), echivalează cu o privare de proprietate, expropriere în fapt a reclamanţilor, fără a exista o justă şi prealabilă despăgubire.
Or, în speţă situaţia este identică, doar că afectarea dreptului de proprietate este dată de lipsa PUZCP ce revenea în atribuţia exclusivă a recurentei.
Prin prisma dispoziţiilor art. 1 Protocolul 1 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, posibilitatea proprietarului de a cere şi obţine despăgubiri este cu atât mai justificată. Conform dispoziţiilor Convenţiei, orice persoană are dreptul la respectarea bunurilor sale şi nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional, fiind relevantă în acest sens jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (cauza Sporrong et Lonnroth c. Suediei, cauza Mellacher şi alţii c.Austria sau cauza James şi alţii c. Marea Britanie).
Legătura de cauzalitate între faptă şi prejudiciu este evidentă, în condiţiile în care destinaţia terenului proprietate privată nu a fost reglementată prin PUZCP în zonă centru protejată, fără nicio posibilitate reală şi legală de terminare a lucrărilor sau de construire, aşa încât omisiunea recurentei reprezintă o încălcare a dreptului de proprietate manifestată prin neelaborarea PUZCP şi împiedicarea proprietarului de a exercita atribute esenţiale ale acestui drept, precum posesia şi folosinţa, situaţie prejudiciabilă pentru proprietar, care păstrează, formal, atributul dispoziţiei, coroborat cu lipsa de preocupare pentru clarificarea situaţiei juridice a acestuia.
Aşadar, inacţiunea recurentei Municipiul Miercurea-Ciuc, în calitate de autoritate publică locală învestită cu atribuţii atât în domeniul urbanismului, cât şi în materie de expropriere, este contrară prevederilor art. 44 şi 136 alin. (2) din Constituţia României şi art. 480 şi 481 C. civ. şi configurează fapta ilicită a acestuia.
Referitor la criticile invocate la pct. 2 din recurs, aşa numita "derogare", "soluţie intermediară" oferită de RLU, nu a fost suficient de convingătoare cu ocazia procedurii de control al statului din 12 noiembrie 2020, ocazie cu care s-a constatat că au fost încălcate prevederile Legii nr. 50/1991, cât şi ale Legii nr. 350/2001 interzicând emiterea autorizaţiei de construcţie în baza certificatului de urbanism în cauză (a fost încheiat procesul-verbal de control nr. x/12.11.2020, referitor la certificatul de urbanism nr. x/06.02.2020, emis pentru Municipiul Miercurea Ciuc, cu scopul reabilitării străzilor Kossuth Lajos, Harghita, Timişoarei şi Lunca Mare).
În considerarea perioadei 2012-2016, respectiv 2019-2022, soluţia intermediară a arhitectului şef nu se poate aplica în cazul zonei SZCP01-Centru A, întrucât textul menţionat în RLU trimite însuşi la conformarea, respectarea RLU, care înseamnă conformarea la PUZCP (PUZCP inexistent).
De fapt, documentele urbanistice (certificate de urbanism; autorizaţii de construire; avizări de PUZ) au fost elaborate şi emise bazate pe un PUG incomplet şi în lipsa PUZ (Plan Urbanistic Zonal) în zona construit protejat şi de protecţie a monumentelor, în acest fel eludând legea în forma continuată. În perioada 2017-2018 documentele urbanistice (certificate de urbanism; autorizaţii de construire; avizări de PUZ) se elaborau şi se emiteau în continuare în lipsa PUZ (pentru zona construit protejat şi de protecţie a monumentelor), şi mai nou şi în lipsa unui PUG
Recurentul a susţinut că doar reclamantul nu ar fi acceptat "posibilitatea legală" oferită de RLU, în condiţiile în care tocmai recurentul i-a impus întocmirea unui PUZCP, ignorând prevederile art. 47 alin. (1) pct. 3 lit. b) din Legea 350/2001 şi, totodată, obligaţia elaborării unui PUZ în cazul zonelor de protecţie a monumentelor de către U.A.T., dar şi prevederile art. 9 pct. 1-3, art. 26 pct. 1, art. 18 pct. l, art. 59 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice.
A menţionat că zonele de protecţie a monumentelor nu sunt instituite de către PUG, dar ele sunt evidenţiate obligatoriu în reglementările acestuia, iar monumentele istorice cât şi zonele acestora de protecţie există şi în lipsa PUG/PUZ-urilor, iar terenul în litigiu face parte din zona de protecţie a monumentelor încă din anul 2010, mai precis a unui număr de trei zone de protecţie, aşa cum rezultă din "Lista a monumentelor istorice 2010 jud. Harghita publicat în Monitorul oficial ai României, Partea I, nr. 670 bis/l. X. 2010".
Făcând trimitere la art. 56 alin. (1) din Legea nr. 350/2001 şi la decizia nr. 171/19.01.2017 a Curţii de Apel Bucureşti, prin care a fost anulată H.C.L. nr. 200/2012, a susţinut că, în mod temeinic şi legal, instanţa de apel a reţinut că certificatele de urbanism emise pentru reclamant, nr. 80/16.02.2017 şi nr. 160/20.03.2017, nu numai că au fost emise în baza unei H.C.L. anulate, dar aceste certificate instituiau în sarcina beneficiarului obligaţii proprii, în afara cadrului legal.
Astfel, se solicită beneficiarului să procedeze, având în vedere H.C.L. nr. 200/2012 (anulată la data emiterii certificatelor) la elaborarea planului urbanistic zonal, deşi această obligaţie aparţinea chiar emitentului certificatelor de urbanism.
În certificatul de urbanism nr. x/08.05.2017, în favoarea reclamantului, se face menţiunea că este emis pe baza Regulamentului nr. 525/1996 [nemaiexistând nici PUG-ul ca urmare a anulării H.C.L. nr. 200/2012), şi se recunoaşte de această dată obligativitatea elaborării PUZ în condiţiile art. 54 alin. (1) din Legea nr. 350/2001, cât şi art. 47 alin. (3) lit. b), adică în sarcina U.A.T. şi a Primarului.
În mod corect, s-a reţinut că, deşi ulterior, pârâtul-recurent Municipiul Miercurea Ciuc a mai emis două certificate de urbanism, ce nu impuneau elaborarea PUZ-ului, aceasta nu înseamnă că dreptul de proprietate al reclamantului a fost respectat, intenţia acestuia fiind aceea de a folosi dreptul de proprietate asupra terenului pentru construcţii ce necesitau atât un PUG valabil cât şi PUZ elaborat dată fiind zona în care se afla imobilul.
În mod legal nu s-a reţinut nici susţinerea recurentului că reclamantul ar fi trebuit să atac certificatele de urbanism. De altfel, din întreaga argumentaţie legată de certificatele emise, rezultă faptul că recurentul îşi invocă propria culpă prin aceea că avea cunoştinţă că la data emiterii nu exista un plan urbanistic general, deşi era menţionată hotărârea care aproba acest plan (H.C.L. nr. 200/2012] sau că reclamantul trebuia să efectueze demersurile la care el însuşi era obligat potrivit legii.
De asemenea, s-a apreciat în mod corect că prezintă importanţă faptul că Inspectoratul de Stat în Construcţii, prin adresa nr. x/13.11.2020, a atenţionat reclamantul că certificatul de urbanism nr. x/6.02.2020 emis de Municipiul Miercurea Ciuc a fost emis cu încălcarea prevederilor Legii nr. 50/1991 şi ale Legii nr. 350/2001, în sensul că era obligatorie existenţa PUZCP, chiar şi în lipsa PUG, există zone centrale şi zone protejate care se supun rigorilor legii.
Tot astfel, s-a reţinut că este irelevant că reclamantul ar fi putut să folosească terenul în lipsa PUG şi PUZ, atât timp cât scopul nu corespundea intenţiilor şi voinţei sale expres adusă la cunoştinţa apelantei-recurente prin solicitările efectuate către aceasta. Mai mult, documentele ce au însoţit actele de cumpărare semnate de reclamant dovedeau intenţia sa de a achiziţiona imobilul în vederea construirii de spaţii comerciale şi de locuit, în acest sens fiind şi autorizaţia de construcţie valabilă la data cumpărării.
Referitor la pretenţiile solicitate şi admise, acestea trebuie să fie stabilite de experţi tehnici judiciari, făcând trimitere la raportul de expertiză tehnică judiciară prin care s-a stabilit valoarea despăgubirilor reprezentând lipsa de folosinţă a terenului în suprafaţă de 1931 mp, pentru perioada octombrie 2017- septembrie 2021, la suma de 969.168 RON şi la cele statuate prin decizia nr. 330/2020 a Înaltei Curţi de Casaţei şi Justiţie, secţia I civilă.
A menţionat că prin inacţiunea recurentei de a realiza PUZCP i s-a creat un prejudiciu constând în imposibilitatea folosirii bunului, a exploatării acestuia şi de a-1 valorifica în condiţii normale de piaţă. Ori proprietarul nu poate fi lipsit de prorogativele dreptului său asupra unui bun decât pentru o cauză de utilitate publica şi primind o dreaptă şi prealabilă despăgubire. Limitarea folosinţei bunurilor proprietate privată este conformă cu jurisprudenţa europeană câtă vreme implică o despăgubire a proprietarului, îngrădirea dreptului de proprietate prin pierderea posesie sau prin interdicţia de construire sau modificare a construcţiei echivalând cu o expropriere în fapt.
Legătura de cauzalitate între inacţiunea pârâtei de a realiza un PUZCP şi prejudiciu este evidentă, ingerinţa autorităţii nu respectă principiul proportionalităţii între interesul general şi cel particular, atât timp cât autoritatea dispune de pârghiile necesare pentru realizarea PUZCP.
La data de 21 noiembrie 2024, prin poştă electronică, în termen legal, recurentul-reclamant Municipiul Miercurea-Ciuc, prin primar şi intimatul-pârât Consiliul Local al Municipiului Miercurea-Ciuc, au depus răspuns la întâmpinare, prin care au arătat că îşi menţin apărările prezentate în faţa instanţei de apel, pe care aceasta nu le-a luat în considerare, şi anume că intimatul-reclamant a avut şi are şi în prezent exerciţiul dreptului de proprietate asupra imobilului său, cu toate atributele sale; din partea Municipiului Miercurea-Ciuc nu există nici un refuz, de vreme ce în anul 2017 în favoarea intimatului-reclamant au fost emise 5 certificate de urbanism, favorabile pentru scopul solicitat, an în care Municipiul Miercurea-Ciuc nu avea PUG aprobat şi nici zonă centrală protejată stabilită; în urma acestor certificate de urbanism reclamantul nu a solicitat autorizaţii de construire, deşi avea toate posibilităţile, ceea ce denotă pasivitatea acestuia; şi în prezent reclamantul are toate posibilităţile de a obţine autorizaţie de construire, prin aplicarea soluţiei legale intermediare, dar pe care nu acceptă datorită unei interpretări aparte a prevederilor legale aplicabile.
Au susţinut că intimatul-reclamant nu a suferit nici un prejudiciu, cu atât mai puţin unul dovedit, nu i-a fost îngrădit dreptul de proprietate referitor la imobilul în cauză, despăgubirea fiind acordată în mod neîntemeiat şi nelegal, dreptul de proprietate nefiind afectat de lipsa PUZCP.
În speţă, nu sunt întrunite condiţiile răspunderii civile delictuale prevăzute de art. 1349 şi urm. C. civ., respectiv nu există o faptă ilicită, cu atât mai puţin săvârşită cu vinovăţie, întrucât Municipiul Miercurea-Ciuc a emis în anul 2017 5 certificate de urbanism favorabile pentru investiţiile propuse şi pentru scopul solicitat în legătură cu imobilul reclamantului, care nu a solicitat în urma acestora autorizaţii de construire.
De asemenea, nu există prejudiciu cât timp Municipiul Miercurea-Ciuc are reglementată situaţia în care în lipsa PUZCP, autorizaţiile de construire se eliberează cu avizul Comisiei Zonale a Monumentelor Istorice, fiind o cale legală intermediară prevăzută de Regulamentul Local de Urbanism (RLU); se arată în acest sens că în perioada 2012-2024 în zone centru protejat au fost emise 192 de autorizaţii de construire şi începând cu anul 2018 reclamantul avea şi are posibilitatea de a construi pe imobilul său.
Aşadar, pe de o parte există o reglementare legală, iar, pe de altă parte, o derogare legală aplicabilă de la prevederile legale, prevăzută de RLU, care este confirmată şi susţinută recent şi de Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice şi Administraţiei prin adresa nr. x/14.10.2024, respectiv de Ordinul Arhitecţilor din România Braşov, Covasna, Harghita prin adresa din 10.10.2024, ca fiind singura interpretare viabilă, însuşită şi de Comisia Zonală a Monumentelor Istorice.
Nu se poate reţine inacţiunea Municipiului Miercurea-Ciuc şi încălcarea art. 44 şi art. 136 alin. (2) din Constituţie, atât timp cât reclamantul dispune de o soluţie legală intermediară de a obţine autorizaţii de construire în zone protejate, tocmai pentru a nu fi paralizată dezvoltarea urbană în aceste zone, soluţie care a fost confirmată şi de instituţii, organizaţii de specialitate în domeniu.
Au menţionat că speţa pe care intimatul-reclamant a invocat-o în susţinerea acţiunii sale, respectiv decizia nr. 330/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, nu tratează un caz similar, în decizie s-a acordat despăgubire pentru un teren care este ocupat ca spaţiu verde, de uz şi de utilitate publică, supus interdicţiei totale de schimbare a destinaţiei, iar în prezenta cauză pentru terenul intimatului se poate obţine autorizaţie de construire, este împrejmuit cu gard şi se află în proprietatea exclusivă al acestuia, împrejurări pentru care acordarea de despăgubiri este una nelegală.
Raportat la aspectele invocate de intimatul-reclamant la pct. 2 şi 3 al întâmpinării, au invocat o aplicare corectă a RLU PUG de către Municipiul Miercurea-Ciuc, existând o diferenţă între interpretarea arhitectului şef şi a structurii de specialitate condusă de aceasta şi interpretarea intimatului-reclamant, subliniind faptul că interpretarea arhitectului şef a fost şi este consecventă, aplicabilă, funcţională şi neatacată, cu excepţia celui formulat de intimat; aplicabilitatea concomitentă a art. 2 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, respectiv a art. 47 alin. (3) al Legii nr. 350/2001, argument adus de procesul-verbal de control al I.R. C. civ. şi repetat de către intimat, prin care nici o autorizaţie de construire nu s-ar putea emite în zonele centrale şi protejate ale localităţilor.
Din cuprinsul art. 9 al Reglementării tehnice aprobată prin Ordinul nr. 562/2003, rezultă că interdicţia totală de construire pentru zonele protejate nu poate rezulta direct din aplicarea concomitentă al art. 2 alin. (2) al Legii nr. 50/1991 şi a art. 47 alin. (3) a Legii nr. 350/2001, aşa cum o interpretează greşit intimatul-reclamant, ci numai dacă PUG prevede astfel.
Au mai susţinut că RLU PUG reglementează situaţia tranzitorie în mod corespunzător, iar pentru imobilul intimatului-reclamant s-a emis Certificatul de urbanism nr. x/08.08.2024 pentru informare, iar singurul impediment în realizarea oricărei investiţii pe imobilul acestuia este interpretarea proprie strictă şi neprevăzută de legiuitor.
De asemenea, conform adresei MDLPA nr. x/14.10.2024 şi art. 461 din Legea nr. 350/2001 este stipulat că RLU este parte componentă a PUG, iar potrivit art. 312 din aceeaşi lege este prevăzut că autorizaţiile de construire se emit direct în baza PUG pentru zonele pentru care există reglementări privind regimul juridic, economic şi tehnic al imobilelor, cuprinse în regulamentul local de urbanism aferent acestuia.
Prin notele scrise depuse la 29 noiembrie 2024, prin poştă electronică, recurentul-pârât Municipiul Miercurea-Ciuc, prin primar a reiterat din aspectele invocate în cererea de recurs şi răspunsul la întâmpinare.
II.3. Procedura derulată în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie:
Fiind incidente prevederile art. 24 C. proc. civ., potrivit cărora: "Dispoziţiile legii noi de procedură civilă se aplică numai proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare", se constată că recursul nu a parcurs procedura de filtrare, prevăzută de art. 493 C. proc. civ., având în vedere că cererea de chemare în judecată a fost înregistrată la data de 29 iulie 2021, ulterior datei de 21 decembrie 2018, când a intrat în vigoare Legea nr. 310/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, prin care a fost abrogat art. 493 C. proc. civ.
În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicare şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.
În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 alin. (5) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 07 noiembrie 2024, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului declarat în cauză la data de 10 decembrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.
II.4. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie:
Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate, precum şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată următoarele:
Recursul declarat în cauză este fondat, întrucât dispoziţiile legale incidente cauzei au fost greşit interpretate şi aplicate în cauză, neexistând fapta ilicită generatoare a presupusei răspunderi civile delictuale reţinute de instanţele de fond. Ca atare, sunt incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., decizia recurată fiind supusă casării.
Recurenta-pârâtă afirmă în esenţă, astfel cum a făcut-o în tot cursul procesului, că intimatului-reclamant nu i s-a interzis să construiască pe terenul aflat în proprietatea sa, situat în municipiul Miercurea-Ciuc, în suprafaţă de 1.931 mp, nr cadastral x, ocupat parţial de fundaţie şi demisol bloc edificate anterior cumpărării imobilului de către intimat.
Astfel, arată recurenta că inclusiv în perioada în care nu a existat un plan urbanistic zonal pentru centru protejat (PUZ – C. pen.), intimatul-reclamant ar fi putut solicita şi obţine autorizaţie de construire, existând o derogare în Regulamentul Local de Urbanism (RLU) în această privinţă, care face posibilă realizarea de investiţii cu avizul Comisiei Zonale a Monumentelor Istorice. S-a arătat că Regulamentul Local de Urbanism (RLU) se bucură de prezumţia de legalitate şi oferă o soluţie intermediară care a fost pusă în practică în mod repetat, fiind emise numeroase autorizaţii de construire la solicitarea altor persoane pentru imobile din zona centrului protejat.
Aceste susţineri sunt întemeiate, fiind în mod esenţial eronat înlăturate de către instanţele devolutive, ele fiind de natură a demonstra lipsa de temei a cererii de chemare în judecată formulate.
În anul 2013 a fost emis de către intimatul mun. Miercurea-Ciuc certificatul de atestare a clădirii potrivit cu care pe terenul în discuţie se află construite fundaţia şi demisolul pentru blocul nr. 35, terenul fiind construibil în regim de înălţime P plus 3, categorie de folosinţă locuinţe şi comerţ/servicii la parter.
În perioada 2017 – 2018, cu privire la care intimatul-reclamant a invocat pretinsa imposibilitate de a solicita şi obţine autorizaţie de construire, au fost emise, la solicitarea intimatului-reclamant, mai multe certificate de urbanism pentru demolarea construcţiilor existente, respectiv pentru edificarea unei noi construcţii pe terenul aflat în proprietatea intimatului-reclamant.
Prin certificatul de urbanism nr. x/16.02.2017 emis de Municipiul Miercurea Ciuc s-a arătat că terenul este construit cu fundaţii destinate construirii de locuinţe colective (blocuri) edificate anterior anului 1990. S-a arătat că este necesară elaborarea unui plan de urbanism zonal (PUZ).
Prin certificatul de urbanism nr. x/16.02.2017 emis de Municipiul Miercurea Ciuc s-a arătat că terenul este construit cu fundaţii destinate construirii de locuinţe colective (blocuri) edificate anterior anului 1990. S-a arătat că este necesară elaborarea unui plan de urbanism zonal (PUZ).
Prin certificatul de urbanism nr. x/8.05.2017 emis de Municipiul Miercurea Ciuc s-a arătat că terenul este construit cu fundaţii destinate construirii de locuinţe colective (blocuri) edificate anterior anului 1990. S-a arătat că este necesară elaborarea unui plan de urbanism zonal (PUZ) elaborat în condiţiile art. 47 alin. (3) lit. b) şi art. 54 alin. (1) din L. 350/2001.
Din documentaţiile de la dosar rezultă că parcela aflată în proprietatea intimatului se află în imediata apropiere a centrului istoric (vechi), la limita zonei sistematizate până la finalul regimului comunist.
Totodată, a fost solicitat şi emis certificatul de urbanism nr. x/8.05.2017 emis de Municipiul Miercurea-Ciuc, judeţul Harghita, prin care s-au arătat condiţiile în care se poate obţine autorizaţie de demolare a fundaţiei şi subsolului amplasate pe terenul proprietatea intimatului-reclamant.
În cuprinsul certificatului de urbanism nr. x/11.05.2017 emis de aceeaşi autoritate publică (Municipiul Miercurea-Ciuc), a menţionat că regimul actual de folosinţă a terenului este de curţi-construcţii p plus 3, nivele cu comerţ şi servicii la parter. Au fost enunţate condiţiile în care poate fi emisă autorizaţia de construire (AC), neexistând nicio menţiune cu privire la obţinerea unor acte care nu ar fi fost în sarcina solicitantului certificatului de urbanism.
Totuşi, intimatul nu a solicitat niciodată emiterea unei autorizaţii de demolare, respectiv a unor autorizaţii de construire în temeiul acestor certificate de urbanism.
Trebuie observat că intimatul-reclamant nu a contestat niciodată în justiţie aceste certificate de urbanism şi nici nu a relevat în concret, în cadrul prezentului dosar, că ar exista diferenţe concrete între regimul urbanistic solicitat, respectiv cel conturat prin respectivele certificate de urbanism şi nici nu rezultă atare diferenţe din cuprinsul actelor respective. Totodată, intimatul-reclamant nu a solicitat emiterea niciunei autorizaţii de demolare, respectiv de construire în temeiul respectivelor certificate de urbanism.
Prin decizia în interesul legii nr. 25/6.11.2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat cu putere obligatorie că, în interpretarea şi aplicarea art. 6 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicţia de a construi sau care conţine alte limitări.
Trebuie observat că recursul în interesul legii se promovează atunci când există divergenţe jurisprudenţiale asupra uneia şi aceleiaşi probleme de drept, rezultând chiar din cuprinsul deciziei că a existat, chiar anterior pronunţării sale, o orientare consistentă a practicii judiciare din care rezulta că, din considerente de acces la justiţie şi prin raportare la efectele proprii ale certificatelor de urbanism, acestea puteau fi atacate în contencios administrativ de sine stătător (pct. 7 – 9 ale deciziei).
Pe de altă parte, decizia în interesul legii nu are caracter novator, stabilind doar cu putere obligatorie, erga omnes, care era de la bun început interpretarea proprie (adecvată, legală) a dispoziţiilor legale aflate deja în vigoare. Singura diferenţă proprie acestei decizii este caracterul său general obligatoriu de la data publicării, dar de aici nu se poate concluziona per a contrario că anterior publicării deciziei soluţia legală aplicabilă ar fi fost cea diametral opusă. Cu alte cuvinte, dreptul de a ataca în justiţie certificatele de urbanism nu s-a născut abia la data pronunţării deciziei în interesul legii şi, a fortiori, nici de la data publicării acesteia (cu privire la care intimatul arată că s-a produs abia la data de 2 martie 2018). Prin urmare, decizia în interesul legii confirmă interpretarea potrivit căruia, în toată perioada litigioasă, intimatul ar fi putut formula acţiune în justiţie, însă a rămas în pasivitate.
Aşadar, urmează a fi înlăturată ca lipsită de temei afirmaţia intimatului-reclamant potrivit căreia nu ar fi atacat în justiţie certificatele de urbanism, întrucât nu ar fi avut la dispoziţie un remediu judiciar anterior publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei evocate. Acţiunea în justiţie poate şi trebuie să fie introdusă, atunci când beneficiarul unui act administrativ se consideră prejudiciat de acesta, pasivitatea putând fi justificată cel mult în cazul unei practici judiciare unitare în sensul inadmisibilităţii respectivei acţiuni (ceea ce nu era cazul).
În esenţă, intimatul a cerut eliberarea unor certificate de urbanism care au fost emise în condiţii concordante cu intenţiile sale, aşadar în esenţă cererile intimatului au fost admise, iar nu respinse. În condiţiile art. 6 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, intimatul-reclamant a fost informat cu privire la elementele prevăzute de textul de lege arătat, îndeosebi cu privire la cerinţele urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcţie de specificul amplasamentului.
Rezultă prin urmare că intimatul-reclamant, pe de-o parte, nu a argumentat concret în ce măsură, din perspectiva condiţiilor concrete de edificare, prevederile certificatelor de urbanism ar fi fost diferite de cele solicitate, nefiind prin urmare argumentată şi cu atât mai puţin demonstrată o diferenţă relevantă şi de natură a-l prejudicia potenţial pe intimat. Pe de altă parte, Curtea subliniază că, în sine, astfel de diferenţe ipotetice (nedemonstrate în cauză) nu pot fi considerate ilicite, întrucât certificatul de urbanism este un act de informare cu privire la condiţiile în care se poate construi şi care pot fi diferite de intenţia proprietarului parcelei (această intenţie, ca şi eventualele planuri prefigurate la data achiziţiei nu creează veritabile drepturi, fiind simple expectative).
Potrivit art. 6 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii,
(1) Certificatul de urbanism este actul de informare prin care autorităţile prevăzute la art. 4 şi la art. 43 lit. a):
a) fac cunoscute solicitantului informaţiile privind regimul juridic, economic şi tehnic al terenurilor şi construcţiilor existente la data solicitării, în conformitate cu prevederile planurilor urbanistice şi ale regulamentelor aferente acestora ori ale planurilor de amenajare a teritoriului, după caz, avizate şi aprobate potrivit legii;
b) stabilesc cerinţele urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcţie de specificul amplasamentului;
c) stabilesc lista cuprinzând avizele/acordurile necesare în vederea autorizării;
d) încunoştinţează investitorul/solicitantul cu privire la obligaţia de a contacta autoritatea competentă pentru protecţia mediului, în scopul obţinerii punctului de vedere şi, după caz, al actului administrativ al acesteia, necesare în vederea autorizării.
(1^1) Punctul de vedere al autorităţii competente pentru protecţia mediului reprezintă documentul scris emis de aceasta după etapa de evaluare iniţială, respectiv după etapa de încadrare a investiţiei în procedura de evaluare a impactului asupra mediului, iar actul administrativ al autorităţii competente pentru protecţia mediului este, după caz, acordul de mediu sau avizul Natura 2000.
(1^2) În cazul vânzării sau cumpărării de imobile, certificatul de urbanism cuprinde informaţiile privind consecinţele urbanistice ale operaţiunii juridice.
(2) Certificatul de urbanism se emite de autorităţile abilitate să autorizeze lucrările de construcţii prevăzute la art. 4 şi art. 43 lit. a) şi se eliberează solicitantului în termen de cel mult 30 de zile de la data înregistrării cererii, menţionându-se în mod obligatoriu scopul emiterii acestuia.
(2^1) Autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a acorda în termen de 15 zile suport tehnic de specialitate autorităţilor prevăzute la art. 43 lit. a) în procesul de emitere a certificatului de urbanism, pentru stabilirea cerinţelor urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcţie de specificul amplasamentului.
(3) Certificatul de urbanism se semnează de către preşedintele consiliului judeţean sau de primar, după caz, de secretar şi de arhitectul-şef sau de către persoana cu responsabilitate în domeniul amenajării teritoriului şi urbanismului din aparatul propriu al autorităţii administraţiei publice emitente, responsabilitatea emiterii acestuia revenind semnatarilor, potrivit atribuţiilor stabilite conform legii.
(3^1) Pentru autorităţile prevăzute la art. 43 lit. a), certificatul de urbanism se semnează de către persoanele cu responsabilitate în domeniu, desemnate prin ordin intern al conducătorului autorităţii.
Totodată, actele administrative menţionate – certificatele de urbanism – se bucură de prezumţia de legalitate şi, în condiţiile în care intimatul nu a promovat împotriva lor vreo acţiune în contencios administrativ, în condiţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care să fi fost admisă, nu se poate reţine că aceste certificate de urbanism ar fi fost emise în condiţii nelegale, ar fi impus acestuia cerinţe adiţionale, neprevăzute de lege (precum elaborarea unui PUZ) ori ar fi restrâns în orice formă dreptul acestuia de proprietate.
În ceea ce priveşte pretinsa nelegalitate a certificatelor de urbanism din perspectiva regulilor de urbanism de rang superior, acest argument este pur speculativ – intimatul este un simplu particular care a solicitat certificate de urbanism care i-au fost emise astfel cum a solicitat (de altfel, în termene scurte) şi din care rezultă că terenul intimatului era construibil. A susţine că aceste certificate nu ar fi fost emise în condiţii legale este o pură speculaţie, în condiţiile în care nimeni nu a cerut, respectiv obţinut anularea lor. Prin urmare, criticile cu acest obiect sunt fondate, fiind în mod nelegal înlăturate de instanţa de apel, care a judecat pe cale incidentală legalitatea certificatelor de urbanism, fără a fi însă învestită însă cu această chestiune în condiţiile legii, respectiv pe calea unei acţiuni în contencios administrativ ori, după caz, a excepţiei de nelegalitate. Pe de altă parte, astfel cum s-a şi arătat şi cum se va arăta în cele ce urmează, chiar acceptând că o atare analiză ar fi posibilă în prezentul cadru procesual, certificatele de urbanism nu au impus intimatului-reclamant cerinţe excesive, contrare cadrului legal, ci au făcut o justă aplicare a acestuia din urmă.
În ceea ce priveşte argumentul, amplu dezvoltat, potrivit căruia intimatului-reclamant nu i se putea solicita elaborarea unui plan de urbanism zonal (PUZ), acesta urmează a fi de asemenea înlăturat.
În primul rând, certificatele de urbanism care instituie o asemenea cerinţă nu au fost atacate în justiţie şi se bucură de prezumţia de regularitate şi de validitate care nu a fost infirmată în condiţiile legii. Totodată, ultimele certificate de urbanism emise în perioada relevantă, respectiv nr. 212/8.05.2017 şi nr. 330/11.05.2017, nu mai conţin prevederile referitoare la elaborarea PUZ în sarcina intimatului.
În această ordine de idei, se constată că certificatul emis la 8.05.2017 face într-adevăr referire la PUZ emis în condiţiile art. 54 alin. (1) din Legea nr. 350/2001, menţiune într-adevăr eronată, dar ulterior, prin corespondenţa din 2.07.2017, recurentul a dat curs solicitării intimatului (arătând că a considerat că elaborarea PUZ de către intimat este o soluţie în favoarea acestuia) şi a arătat că certificatul de urbanism a fost modificat potrivit solicitării petentului.
Se constată totodată că nu poate fi confundat planul de urbanism zonal clasic (PUZ), care poate fi efectuat şi din iniţiativa unui particular, cu planul de urbanism zonal pentru centru protejat, în ansamblul său (PUZ – C. pen.), cu privire la a cărui elaborare inclusiv recurentul mun. Miercurea-Ciuc a arătat constant că este în sarcina sa. Intimatului nu i s-a solicitat niciodată să elaboreze PUZ- C. pen., solicitare care de altfel ar fi fost lipsită de temei legal şi care, ca atare, ar fi putut face obiectul cenzurii instanţei de contencios administrativ.
Constituie chestiunea nodală a prezentului dosar împrejurarea că recurentul-pârât mun. Miercurea-Ciuc nu a condiţionat eliberarea unei autorizaţii de construire pentru terenul intimatului de elaborarea unui PUZ- C. pen., arătând constant că până la elaborarea şi aprobarea acestuia, există alte reglementări cu caracter temporar care permiteau emiterea unei autorizaţii de construire la solicitarea intimatului. Astfel, pentru imobile aflate în zona protejată au fost emise autorizaţii de construire cu avizul Comisiei Monumentelor Istorice, fapt atestat şi de martorul B., arhitectul şef al mun. Miercurea-Ciuc la data faptelor litigioase.
De altfel, la dosarul instanţei de apel se află extras din Regulamentul Local de Urbanism al mun. Miercurea Ciuc, relevante fiind prevederile art. 2 alin. (7), ca şi prevederea potrivit căreia până la aprobarea PUZCP autorizarea lucrărilor de construcţii se va face conform prezentului regulament, cu avizul Comisiei Zonale a Monumentelor Istorice. Intimatul avea aşadar o cale efectivă de a obţine autorizaţie de construire în perioada litigioasă, posibilitate de care nu a uzat.
Statuarea instanţei de apel, potrivit căreia planul de urbanism zonal trebuia adoptat elaborat, în mod obligatoriu şi într-o manieră exclusivă, de către autoritatea publică locală este lipsită de temei legal, fiind contrară dispoziţiilor art. 54 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismului.
Potrivit art. 47 alin. (2) din Legea nr. 350/2001, planul urbanistic zonal cuprinde reglementări asupra zonei referitoare la: (…) c) modul de utilizare a terenurilor.
Potrivit art. 54 din aceeaşi lege,
(1) Planurile urbanistice zonale pentru zone centrale, zone protejate în integralitatea lor şi zone de protecţie a monumentelor, precum şi planurile urbanistice zonale şi de detaliu privind realizarea unor obiective de interes public se finanţează din bugetul de stat ori din bugetele locale.
(2) Planurile urbanistice zonale şi planurile urbanistice de detaliu, cu excepţia celor prevăzute la alin. (1), se finanţează de persoanele juridice sau persoanele fizice interesate.
(3) Planurile de urbanism zonale sau de detaliu, care modifică părţi din zone protejate, se pot finanţa de către persoane fizice sau juridice interesate.
Rezultă din aceste dispoziţii legale că doar PUZ-urile pentru zone protejate în integralitatea lor sunt în sarcina exclusivă a unităţii administrativ-teritoriale, cum este de altfel şi firesc. Dimpotrivă, în situaţii precum cea din speţă, în care s-ar solicita (potrivit primelor certificate de urbanism, dar nu şi celor ulterioare) PUZ, acest PUZ localizat pentru parcela aflată în proprietatea intimatului şi relaţia acesteia cu zona imediat înconjurătoare se finanţează de persoanele juridice sau persoanele fizice interesate, în speţă de intimat, astfel cum rezultă fără echivoc din prevederile art. 54 alin. (2) din Legea nr. 350/2001.
Aşadar, şi în măsura în care s-a solicitat, respectiv s-ar solicita în viitor ca intimatul-reclamant să elaboreze un astfel de PUZ pentru a solicita şi obţine autorizaţie de construire, o atare solicitare ar fi legală şi (în mod logic necesar) nu ar putea reprezenta o faptă ilicită care să dea naştere răspunderii civile delictuale. Nu se poate reţine contrariul nici prin raportare la adresa Inspectoratului de Stat în Construcţii din 13.10.2020, reţinută de instanţa de apel, această adresă reprezentând de altfel o simplă opinie a autorităţii emitente, care nu leagă în niciun fel instanţa judecătorească.
Cu toate că aceste consideraţii sunt suficiente pentru a se reţine caracterul fondat al recursului prin raportare la inexistenţa elementelor răspunderii civile delictuale, pentru o rezolvare cuprinzătoare a cauzei sunt necesare şi următoarele dezvoltări.
A doua chestiune nodală pentru evaluarea lipsei de fundament legal al soluţiei recurate şi a pretenţiilor formulate o constituie împrejurarea că intimatul-reclamant nu a solicitat niciodată emiterea unei autorizaţii de demolare (pentru fundaţiile existente), respectiv emiterea unei autorizaţii de construire. În lipsa unei asemenea solicitări, care este o condiţie sine qua non a dreptului de a construi, intimatul-reclamant nu se poate plânge sub niciun aspect că i s-ar fi încălcat în vreun fel exerciţiul prerogativelor conferite de dreptul său de proprietate privată.
Prin raportare la dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construire, autorizaţia de construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază şi a celor aferente organizării executării lucrărilor, în cel mult 30 de zile de la data depunerii documentaţiei pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii, care cuprinde, în copie, următoarele documente. Ca urmare, fără autorizaţie de construire, nu există dreptul de a construi. Autorizaţia de construire se emite însă doar la solicitarea celui interesat, nicidecum din oficiu.
Doar în măsura în care intimatului-reclamant i-ar fi fost respinsă cererea de emitere a unei autorizaţii de construire ori aceasta ar fi fost emisă în condiţii apreciate drept prejudiciabile ar fi existat premisa factuală şi juridică a unei ingerinţe în dreptul de proprietate privată recunoscut deopotrivă de art. 555 C. civ., respectiv de art. 44 din Constituţie. Totodată, ar fi fost necesar ca eventualul refuz nejustificat de emitere a autorizaţiei de construire în condiţiile solicitate de intimat să fie atacat de acesta în faţa instanţei de contencios administrativ, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ constituind un remediu judiciar accesibil, previzibil şi totodată eficace pentru situaţii de acest gen, după cum rezultă din cazuistica extrem de bogată a instanţelor specializate în această materie.
Or, intimatul-reclamant nu a solicitat niciodată emiterea unei autorizaţii de construire, astfel încât nu poate fi vorba despre refuz nejustificat şi nici despre o faptă ilicită în sarcina recurentului-reclamant, astfel cum în mod nelegal au reţinut instanţele devolutive, în lipsa totală a unei premise juridice veritabile pentru o atare statuare. În drept, niciun proprietar de teren care nu a solicitat emiterea unei autorizaţii de construire nu se poate plânge că nu a fost lăsat să construiască, în condiţiile în care din certificatele de urbanism nu rezultă că terenul a fost vreodată ori că ar fi în prezent neconstruibil, respectiv încadrat într-o categorie de folosinţă care nu permite construirea. Dimpotrivă, chiar situaţia fizică a parcelei în prezent (pe care se află amplasate fundaţia şi demisolul unui bloc din perioada comunistă, început, dar neterminat) relevă limpede că terenul este construibil şi că este chiar necesară (dezirabilă) construirea sa pentru întregirea peisajului urban.
În tot cazul, ansamblul apărărilor şi susţinerilor intimatului-reclamant care tind la a demonstra că nu ar fi fost întrunite condiţiile legale pentru a obţine autorizaţie de construire sunt vădit nefondate, neputând fi primite în condiţiile în care, Înalta Curte subliniază, intimatul nu a solicitat vreodată emiterea unei autorizaţii de construire. Simpla estimare personală a intimatului, chiar şi dacă ar fi fost fundamentată pe date de natură obiectivă, potrivit căreia nu ar putea obţine autorizaţia de construire nu reprezintă o justificare pentru rămânerea sa în pasivitate. Particularul interesat de obţinerea unui act administrativ trebuie să-l solicite şi să facă toate diligenţele rezonabil posibile pentru parcurgerea paşilor legali pentru rezolvarea solicitării sale (în speţă, aceea de a obţine AC) şi nu se poate mulţumi să se plângă că nu ar fi întrunite condiţiile emiterii actului, pentru ca mai apoi să ceară despăgubiri pentru o pretinsă inacţiune constând în pretinsa neîntrunire a premiselor necesare emiterii respectivului act.
Pe de-o parte, astfel cum s-a arătat, intimatul putea solicita emiterea unei AC. Pe de altă parte, nu se pot cere despăgubiri pentru neemiterea unui act administrativ care nu a fost niciodată solicitat, o atare acţiune fiind pur speculativă şi, prin urmare, lipsită de orice fundament juridic. Nu se poate judeca în mod contrafactual, în cadrul unei acţiuni în răspundere civilă delictuală, ce s-ar fi întâmplat dacă autorizaţia ar fi fost solicitată şi nici care erau impedimentele, aparente ori reale, la emiterea unei atare autorizaţii. Dă loc răspunderii civile delictuale numai o faptă concretă, contrară normelor de drept, care cauzează victimei un prejudiciu (art. 1349, 1357 C. civ.).
Esenţial este, pentru dezlegarea prezentei acţiuni, că orice îngerinţă şi orice prejudiciu imputabil recurentului sunt excluse de plano în condiţiile în care, deşi terenul era şi este construibil conform certificatelor de urbanism emise, intimatul nu a solicitat niciodată emiterea unei autorizaţii de construire, pasivitatea fiindu-i în aceste coordonate imputabilă acestuia, iar nu recurentului. În cauză, lipseşte fapta, lipsind şi ilicitul conduitei recurentului, ca atare lipsind şi prejudiciul imputabil presupusului autor al faptei. În coordonatele concrete ale cauzei, se mai observă că nici instanţa şi nici expertul la a cărei opinie s-a raportat instanţa nu au explicat cum ar fi putut fi închiriat cu scop comercial un teren pe care se află amplasată fundaţia unei clădiri neterminate şi care a rămas în această stare ca urmare a pasivităţii îndelungate a intimatului însuşi.
Nu sunt prin urmare îndeplinite condiţiile esenţiale ale răspunderii civile delictuale, normele legale aplicabile acesteia fiind greşit interpretate şi aplicate de instanţele devolutive.
Este nelegală şi lipsită de orice temei în situaţia de fapt şi statuarea potrivit căreia ar fi existat o ingerinţă în dreptul de proprietate al intimatului-reclamant, tribunalul statuând chiar că ar fi existat o expropriere de fapt.
Art. 44 alin. (1) din Constituţie ocroteşte şi garantează dreptul de proprietate, dar stabileşte deopotrivă că prin lege vor fi stabilite conţinutul şi limitele dreptului de proprietate. Totodată, art. 44 alin. (7) din Constituţie prevede că dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului.
Aşadar, textul constituţional în vigoare se înscrie într-o lungă tradiţie constituţională, începând cu Constituţia Regatului României din anul 1923, care reglementează dreptul de proprietate (şi) ca o funcţie socială, iar nu ca un drept care poate fi absolutizat în raport cu toate celelalte exigenţe şi interese legitime ale colectivităţii. Dreptul de proprietate conferă plenitudinea prerogativelor specifice unui drept real, întrucât este definit de art. 555 alin. (1) C. civ. ca fiind dreptul titularului de a poseda, folosi şi dispune de un bun în mod exclusiv, absolut şi perpetuu, dar şi acest text de lege adaugă că acest drept urmează a fi exercitat în limitele stabilite de lege, limitarea prerogativelor conferite titularului dreptului de proprietate fiind posibilă prin lege (în sensul larg al termenului) – art. 556 alin. (2) C. civ.
Este prin urmare de principiu că, în materie imobiliară, categoria de folosinţă şi afectaţiunea unui teren este reglementată prin norme imperative de urbanism, care corespund unor interese legitime ale colectivităţii şi care primează faţă de ideea, repudiată expres de Constituţie şi de realităţile unei societăţi moderne, că proprietarul ar putea face ce vrea pe terenul său, fără restricţii sau îngrădiri.
În jurisprudenţa consolidată a Curţii Europene a Drepturilor Omului, problema atingerilor aduse dreptului de proprietate (protejat de art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului) a fost tratată din mai multe perspective.
Astfel, art. 1 din Protocolul nr. 1 cuprinde trei reguli distincte: prima regulă, care figurează în prima teză a primului paragraf, are un caracter general şi enunţă principiul dreptului la respectarea bunurilor; cea de a doua regulă, cuprinsă în a doua teză a primului paragraf, se referă doar la privarea de proprietate şi face obiectul anumitor condiţii, iar cea de a treia regulă, prevăzută la al doilea paragraf, recunoaşte faptul că statele contractante au dreptul, inter alia, de a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general [Sporrong şi Lönnroth împotriva Suediei, pct. 61; Iatridis împotriva Greciei (MC), pct. 55; C. şi D. împotriva Regatului Unit (MC), pct. 52; Anheuser-Busch Inc. împotriva Portugaliei (MC), pct. 62; Ališić şi alţii împotriva Bosniei şi Herţegovinei, Croaţiei, Serbiei, Sloveniei şi Fostei Republici Iugoslave a Macedoniei (MC), pct. 98; Immobiliare Saffi împotriva Italiei (MC), pct. 44; Broniowski împotriva Poloniei (MC), pct. 134; şi Vistinš şi Perepjolkins împotriva Letoniei (MC), pct. 93].
Odată ce Curtea reţine că a existat o ingerinţă în drepturile reclamantului, examinează, în fiecare cauză, din ce categorie dintre cele de mai sus face parte ingerinţa reclamată. În cazul în care dreptul de proprietate al reclamantului a fost stins în temeiul dispoziţiilor de drept intern, va examina cauza în temeiul celei de-a doua teze a primului paragraf, şi anume ca privare de proprietate. Privarea de proprietate acoperă o serie de situaţii, indiferent de modul în care sunt clasificate în temeiul dreptului intern, în cazul în care însăşi substanţa unui drept individual a fost stinsă.
În jurisprudenţa Curţii, măsurile legislative, administrative sau faptice mai puţin radicale decât privarea de proprietate au fost clasificate drept "reglementarea folosinţei bunurilor". În anumite cauze, a fost trasată o linie fină între măsurile care se califică drept reglementarea folosinţei bunurilor şi cele care reprezintă privare de proprietate. Acelaşi lucru este valabil în ceea ce priveşte distincţia care trebuie făcută între reglementarea folosinţei bunurilor şi măsurile examinate de Curte în temeiul primului principiu general al dreptului la respectarea bunurilor. În general, cu cât este mai puţin intruzivă măsura, cu atât mai mult se pretează analizei în temeiul primului principiu general decât din perspectiva reglementării folosinţei bunurilor.
Instanţa de recurs mai reţine că, în aceeaşi jurisprudenţă, măsuri similare pot fi clasificate diferit de către Curte (de ex., în Sporrong şi Lönnroth împotriva Suediei, pct. 62-64, un ordin de expropriere combinat cu o interdicţie de a construi pentru o perioadă de timp considerabilă a fost considerat reglementare a folosinţei bunurilor, în timp ce măsuri similare au fost examinate în temeiul principiului general în Phocas împotriva Franţei, pct. 52; Iatridis împotriva Greciei (MC), pct. 55; Katte Klitsche de la Grange împotriva Italiei, pct. 40; Pialopoulos şi alţii împotriva Greciei, pct. 53. Similar, în E. S.A. şi alţii împotriva Belgiei, pct. 34, stingerea pretenţiei de a primi o despăgubire printr-o intervenţie legislativă a fost considerată privare de proprietate, în timp ce în Rafinăriile greceşti F. şi G. împotriva Greciei Curtea a examinat acelaşi tip de măsură în temeiul primei reguli a art. 1 din Protocolul nr. 1).
Înalta Curte reţine că regulile şi restricţiile legilor de urbanism, care limitează, după caz, tipul de construcţie, regimul de înălţime, coeficientul de utilizare/ocupare a terenului, volumul admisibil, utilizările admise etc. nu constituie încălcări ale art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la CEDO şi nici ale art. 44 din Constituţie, fiind reglementări permise cu privire la folosinţa bunurilor.
Desigur, trebuie examinat în concret, prin raportare la circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, iar prin enunţuri generale în ce măsură o anumită regulă de urbanism echivalează cu o ingerinţă excesivă în dreptul de proprietate, atingând însăşi substanţa bunului.
Despre o ingerinţă în dreptul de proprietate al intimatului-reclamant ar fi putut fi vorba doar dacă acesta, solicitând emiterea unei autorizaţii de construire, solicitarea de emitere a actului administrativ ar fi fost soluţionată negativ din motive imputabile autorităţii publice ori dacă s-ar fi întârziat în mod semnificativ rezolvarea cererii. În lipsa unei cereri, deşi terenul este construibil, iar autoritatea publică a emis autorizaţii de construire pentru parcele cu un regim juridic similar, existând aşadar o cale administrativă efectivă, potrivit considerentelor pe larg expuse şi care nu vor mai fi reluate, în cauză nu se constată nicio ingerinţă în dreptul de proprietate al intimatului-reclamant, în sensul art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Devine de prisos a se analiza celelalte condiţii ale ingerinţei, în lipsa totală a acesteia. A fortiori, nu există nici expropriere de fapt şi nici o afectare o prerogativelor dreptului de proprietate care se se apropie de gravitatea unei exproprieri de fapt şi să facă necesare despăgubiri precum cele avute în vedere de instanţele devolutive.
Intimatul-reclamant invocă jurisprudenţa anterioară a instanţei supreme, este însă de observat că dec.civ. nr. 330/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă, priveşte o cu totul altă situaţie de fapt şi de drept, fiind vorba despre un teren neconstruibil în mod perpetuu, ca urmare a încadrării sale urbanistice în categoria spaţiilor verzi accesibile publicului.
Prin raportare la cele ce preced, se constată incidenţa prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Având în vedere prevederile art. 497 C. proc. civ., precum şi împrejurarea că soluţia de casare de faţă este prima dispusă în cauză, nu este posibilă rejudecarea cauzei de către instanţa de recurs, impunându-se trimiterea spre rejudecare aceleiaşi instanţe de apel, care va avea în vedere dispoziţiile art. 41, respectiv ale art. 501 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de pârâtul Municipiul Miercurea-Ciuc, prin primar, împotriva deciziei nr. 635A din 10 iunie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia I civilă.
Casează decizia recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi curte de apel.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 10 decembrie 2024.