Şedinţa publică din data de 16 octombrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 19 mai 2023, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Parohia Adormirea Maicii Domnului Progresu, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sohatu şi Consiliul Local al Comunei Sohatu, a solicitat: (i) anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local Sohatu nr. 5/30.03.1995, însuşită de Consiliul Local prin Hotărârea nr. 13/26.08.1999, cu modificările şi completările ulterioare, adoptată de Consiliul Local al Comunei Sohatu, jud. Călăraşi, prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Sohatu terenul cu destinaţie cimitir, respectiv poziţia nr. 15, în sensul eliminării introducerii în domeniul public a terenurilor cu destinaţie cimitir; (ii) anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1349/27.12.2021, Anexa 42 - inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Sohatu, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 630, în data de 26.08.2002, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Sohatu a cimitirului parohial, respectiv poziţia 15.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 2112 din 20 decembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele: (i) a admis excepţia lipsei plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României, cu referire la capătul de cerere în anularea parţială a H.G. nr. 1349/2001; (ii) a admis excepţia subsecventă de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parţială a HCL al Comunei Sohatu nr. 5/1995 şi 13/1999; (iii) a respins acţiunea formulată de reclamanta Parohia Adormirea Maicii Domnului Progresu, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sohatu şi Consiliul Local al Comunei Sohatu, ca inadmisibilă; (iv) a obligat reclamanta la plata sumei de RON 1989,5 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către pârâta UAT Comuna Sohatu.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 2112 din 20 decembrie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Parohia Adormirea Maicii Domnului Progresu a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.
În ceea ce priveşte soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, recurenta-reclamantă susţine că în speţă sunt incidente prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, iar nu cele ale art. 7 alin. (1) şi (3) din acelaşi act normativ, cum greşit a motivat prima instanţă, procedura prealabilă nefiind obligatorie în speţă. În opinia recurentei-reclamante, actul administrativ contestat - H.G. nr. 1349/2001 a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice în raport de prevederile art. 21 din Legea nr. 213/1998, potrivit cu care efectul hotărârii de guvern este acela de a atesta apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local; acest efect s-a produs la data publicării sale în Monitorul Oficial, astfel că parcurgerea procedurii prealabile nu mai era necesară.
Printr-un al doilea rând de critici, recurenta-reclamantă contestă calificarea dată de instanţa de fond Hotărârii Consiliul Local Sohatu nr. 5/30.03.1995 ca fiind operaţiune administrativă premergătoare emiterii H.G. nr. 1349/2001. Consideră că hotărârea consiliului local are natura unui act administrativ individual conform art. 20 alin. (2) şi art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, raportat la art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.
Apreciază că atât hotărârea de guvern, cât şi hotărârea consiliului local sunt acte administrative individuale, iar nu normative, iar reclamanta este un terţ faţă de emiterea acestora. Susţine că nu a luat cunoştinţă de H.G. nr. 1349/2001 la data publicării în Monitorul Oficial nr. 630 bis/26.08.2002, întrucât la acel moment nu s-au publicat şi anexele care cuprind bunurile atestate, aceste anexe fiind publicate în afara abonamentului care poate fi achiziţionat de persoanele interesate. În consecinţă, actul administrativ individual nu este opozabil terţilor, nefiind supus unei forme de publicitate, astfel încât, deşi hotărârea consiliului local a fost adoptată în anul 1995, iar hotărârea de guvern a fost publicată în Monitorul Oficial în anul 2002, recurenta-reclamantă a aflat despre trecerea cimitirului parohial în inventarul localităţii abia în anul 2022, când a solicitat situaţia juridică a cimitirelor.
Mai susţine că inventarierea bunurilor din domeniul public aparţinând comunei Sohatu s-a realizat în temeiul Legii nr. 213/1998, a H.G. nr. 548/1999 şi a OMF nr. 2388/1995 şi că Legea nr. 213/1998 prevede, prin art. 3 alin. (4), două categorii de bunuri care fac parte din domeniul unităţilor administrativ teritoriale, orice altă modalitate de a trece sau a considera un bun ca făcând parte din domeniul public reprezentând o naţionalizare/confiscare; în acest sens, arată că în anexa la Legea nr. 213/1998 sunt menţionate ca bunuri aparţinând domeniului public al comunelor, oraşelor şi municipiilor doar cimitirele orăşeneşti şi comunale.
4. Apărările formulate în cauză
Intimata-pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sohatu a depus întâmpinare, prin care s-a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare (pentru neîncadrarea în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.), iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
Apreciază că instanţa de fond a respectat normele procedurale, pronunţând o soluţie bazată pe o corectă evaluare a situaţiei de fapt, în raport cu probatoriul administrat, astfel că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.
Consideră că nici cu privire la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamanta nu a demonstrat nelegalitatea sentinţei atacate, din perspectiva aplicării greşite a unor norme de drept substanţial. La data emiterii celor două hotărâri atacate în cauză erau în vigoare prevederile Legii nr. 29/1990 care prevedeau obligativitatea formulării plângerii prealabile, iar recurenta-reclamantă a cunoscut sau trebuia să cunoască despre existenţa hotărârii contestate şi, respectiv, despre apartenenţa cimitirului la domeniul public al Comunei Sohatu încă din anul 1995 sau cel puţin din anul 2002, de la momentul publicării în Monitorul Oficial a H.G. nr. 1394/2001, având obligaţia de a formula plângere prealabilă. Recurenta-reclamantă s-a prevalat de excepţia reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte lipsa obligativităţii formulării plângerii prealabile în cazul actelor administrative intrate în circuitul civil, care au produs efecte juridice, dar instanţa de fond a reţinut în mod corect că aceasta nu a făcut dovada acestei ipoteze juridice; pe de altă parte, în măsura în care hotărârea de guvern a produs efecte chiar de la publicare, atunci reclamanta avea obligaţia de a formula plângere prealabilă în virtutea Legii nr. 29/1990.
Cât priveşte calificarea HCL nr. 5/1995 ca fiind o operaţiune administrativă sau act administrativ, intimata-pârâtă consideră că este corectă calificarea dată de instanţa de fond, de operaţiune administrativă, întocmirea inventarului bunurilor din domeniul public fiind doar o etapă intermediară şi prealabilă adoptării actului administrativ – hotărârea de guvern. Hotărârea consiliului local nu produce efecte de sine-stătătoare, astfel cum s-a arătat constant în jurisprudenţa instanţelor, aceasta neavând ca efect nici dobândirea şi nici stingerea dreptului de proprietate publică, ci are valoarea unei evidenţe a acestor bunuri, potrivit dispoziţiilor art. 36 alin. (2) şi art. 115 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice local şi art. 8 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
5. Alte aspecte procesuale
Excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, invocată prin întâmpinare de intimata-pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sohatu a fost respinsă la termenul din 16 octombrie 2024, pentru motivele prezentate în practicaua prezentei decizii.
II. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Parohia Adormirea Maicii Domnului Progresu este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:
Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 5. când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].
Din interpretarea dispoziţiilor citate în precedent, Înalta Curte reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformităţii sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoaşterea posibilităţii părţii interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate.
Cu privire la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., un astfel de motiv este incident dacă prin hotărârea dată instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; aşadar, premisa aplicării textului legal menţionat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă.
Referitor la motivul de casare/nelegalitate invocat de partea recurentă prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acesta intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greşită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege substanţială aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.
În concret, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta Parohia Adormirea Maicii Domnului Progresu a solicitat, în legătură cu un teren având destinaţie cimitir, anularea parţială a:
- Hotărârii Consiliului Local Sohatu nr. 5/30.03.1995, din a cărei lectură reiese că a fost aprobat planul de urbanism general al comunei Sohatu;
- Hotărârii Consiliului Local Sohatu nr. 13/26.08.1999, din a cărei lectură reiese că a fost însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Sohatu;
- Hotărârii de Guvern nr. 1349/27.12.2021, Anexa 42 - inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Sohatu, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Sohatu a cimitirului parohial, respectiv poziţia 15.
În continuare, Înalta Curte constată, în ceea ce priveşte natura juridică a HCL nr. 5/30.03.1995, H.G. nr. 13/26.08.1999 şi H.G. nr. 1349/2001, că hotărârea consiliului local de aprobare a planului de urbanism general şi hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale reprezintă acte administrative unilaterale producătoare de efecte juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în timp ce hotărârea de consiliu local prin care se însuşeşte inventarul bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale reprezintă o operaţiune administrativă premergătoare emiterii actului administrativ individual.
Potrivit dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari. (2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale. (3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local".
Procedura de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale constă aşadar într-o etapă de inventariere, ce se concretizează în realizarea, la nivel local, a unor operaţiuni tehnico-materiale şi administrative de întocmire, însuşire şi centralizare a inventarelor şi de înaintare a lor către Guvern, urmată de etapa adoptării, la nivel central, a actului administrativ individual de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale.
În acest context, instanţa de control judiciar arată că hotărârea de aprobare a planului de urbanism general şi hotărârea de guvern sunt acte care prezintă toate caracteristicile enumerate de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Astfel, Hotărârea Consiliului Local nr. 5/1995 aprobă planul de urbanism general, exprimând manifestarea de voinţă a autorităţii publice locale în legătură cu însuşirea unei documentaţii de urbanism având caracter director şi strategic, dar şi caracter de reglementare, principal instrument de planificare operaţională, bază legală pentru realizarea programelor şi acţiunilor de dezvoltare.
De asemenea, hotărârea Guvernului este un act unilateral administrativ cu caracter individual, emis în executarea legii, care produce efectul juridic al atestării apartenenţei bunurilor la domeniul public al unităţii administrativ teritoriale.
În schimb, hotărârea consiliului local nr. 13/1999 reprezintă doar actul de însuşire a inventarului bunurilor din domeniul public al unităţii administrativ teritoriale, care, în lipsa hotărârii de guvern de atestare a acestui inventar, nu produce efectele prevăzute de Legea nr. 213/1998.
Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge ca nefondate criticile recurentei-reclamante vizând natura juridică a H.C.L. nr. 13/26.08.1999, dar validează apărările părţii recurente privind natura de act administrativ a H.C.L. nr. 5/30.03.1995, aceasta din urmă fiind un act juridic unilateral emisă de o autoritate publică, în regim de putere publică şi prin care este organizată executarea legii, dând naştere unor raporturi juridice.
Pornind de la chestiunea de drept anterior tranşată, Înalta Curte constată că actele administrative în raport de care recurenta-reclamantă avea obligaţia de a face dovada formulării plângerii prealabile anterior depunerii acţiunii în anulare, în conformitate cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, sunt H.C.L. nr. 5/1995 şi H.G. nr. 1349/2001.
Se impune a menţiona că reclamanta a depus la dosar dovada parcurgerii procedurii prealabile în raport de H.C.L. Sohatu nr. 5/30.03.1995, solicitând UAT Sohatu şi Consiliul Local al Comunei Sohatu revocarea acestei hotărâri, împrejurare care nu prezintă însă relevanţă pentru chestiunea adresării plângerii prealabile împotriva H.G. nr. 1349/2001.
În raport de H.C.L. Sohatu nr. 5/30.03.1995, act administrativ pentru care a fost urmată procedura prealabilă, soluţia curţii de apel este lipsită de temei legal.
Referitor la H.G. nr. 1349/2001, recurenta-reclamantă a invocat în recurs, în sprijinul lipsei obligativităţii formulării plângerii prealabile, dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă. A susţinut în acest sens că H.G. nr. 1349/2001 a produs efecte juridice prin simpla publicare în Monitorul Oficial, astfel că este scutită de obligaţia prevăzută de dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004. Prin concluziile orale formulate la termenul din 16 octombrie 2024, recurenta-reclamantă s-a prevalat şi de împrejurarea înscrierii în evidenţele funciare, în favoarea unităţii administrativ teritoriale, a dreptului de proprietate asupra terenului în litigiu, ca dovadă a intrării în circuitul civil a H.G. nr. 1349/2001.
Înalta Curte constată că aceste critici sunt parţial întemeiate, urmând a le valorifica doar în ceea ce priveşte incidenţa art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, iar nu şi în privinţa momentul intrării în circuitul civil, care nu poate fi cel al publicării actului administrativ individual în Monitorul Oficial.
Este adevărat că, potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998, efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenenţa bunurilor (în speţă, a unui cimitir) la domeniul public de interes local (domeniul public al Comunei Sohatu, judeţul Călăraşi). Atestarea constituie operaţiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situaţii juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situaţiei atestate, iar acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial. Însă efectul atestării nu se suprapune cu sintagma de "intrare în circuitul civil", din cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Verificând jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional în materia intrării unui act administrativ unilateral în circuitul civil, Înalta Curte observă că, prin decizia nr. 121 din 7 martie 2024, Curtea Constituţională a României a reţinut prin decizia nr. 121/2024 că "26. ... prevederile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, constituie consacrarea legislativă a principiului revocabilităţii actelor administrative, conţinând norme de procedură ce instituie calea prin intermediul căreia pot fi supuse controlului de legalitate, la cererea autorităţii emitente, actele administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice. Potrivit acestui text legal, actele administrative care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice nu mai pot fi revocate de autorităţile emitente, constatarea nulităţii sau anularea acestora putând fi dispusă numai de instanţa judecătorească competentă prin introducerea unei acţiuni în termen de un an de la data emiterii actului. Principiul revocabilităţii actelor administrative este, alături de principiul legalităţii, un principiu de bază al regimului juridic al actelor administrative, având consacrare implicită în art. 21 şi 52 din Constituţie şi suport legal în art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Jurisprudenţa a statuat că, în principiu, toate actele administrative pot fi revocate, cele normative oricând, iar cele individuale cu unele excepţii; printre actele administrative individuale exceptate se regăsesc şi actele administrative care au intrat în circuitul civil şi au generat drepturi subiective garantate de lege . . . . . . . . . .28. Curtea a subliniat că, în contextul Deciziei nr. 624 din 26 octombrie 2016, intrarea actului administrativ în circuitul civil şi producerea de efecte juridice nu se realizează prin simpla emitere a ordinului de atribuire a titlului de doctor, ci doar dacă acesta a generat la rândul său raporturi juridice distincte. În acest sens, la paragraful 55 din această decizie, Curtea a reţinut că deţinerea titlului de doctor poate constitui o condiţie pentru accederea într-o funcţie, pentru dobândirea unei calităţi profesionale, a unui statut profesional, iar, uneori, are implicaţii inclusiv sub aspect patrimonial, ...".
De asemenea, prin decizia nr. 66/2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reţinut tot cu privire la problema intrării unui act administrativ unilateral în circuitul civil că "76. Infirmarea deciziei de inadmisibilitate a ofertei, ca urmare a controlului de legalitate exercitat de C.N.S.C. sau de instanţa de contencios administrativ, obligă comisia de evaluare din cadrul autorităţii contractante de a proceda la reevaluarea ofertei, prin verificarea celorlalte aspecte care caracterizează admisibilitatea acesteia şi care nu au fost cercetate la prima evaluare, fără a avea posibilitatea extinderii acestui proces de verificare cu privire la cele pe care le-a verificat în etapa de evaluare, conform art. 65 alin. (2) şi art. 133 din normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, şi care nu au făcut obiectul vreunei solicitări de remediere sau contestări, raportul de evaluare în măsura în care le confirmă, privit ca act administrativ, fiind definitiv şi executoriu sub acest aspect. Cu atât mai mult, în situaţia dată, nu se poate extinde procesul de reevaluare asupra celorlalte oferte declarate ca admisibile sau inadmisibile şi în privinţa cărora raportul de evaluare nu a fost contestat, fiind contrar principiului securităţii juridice declararea ca neconformă sau inacceptabilă a unei oferte declarate anterior admisibilă sau invers, conduită care echivalează cu o revocare a unui act administrativ care a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.".
Din analiza ambelor decizii reiese că abordarea jurisprudenţială a instanţei supreme şi a celei de contencios constituţional cu privire la problema intrării în circuitul civil a unui act administrativ individual, vizând un destinatar determinat sau determinabil, nu este limitată exclusiv la situaţia unui terţ, dobândită ulterior ca efect al actului administrativ unilateral contestat, ci inclusiv la situaţia destinatarului acelui act.
În aceste condiţii, Înalta Curte constată că H.G. nr. 1349/2001 a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice întrucât în temeiul acestui act administrativ s-a realizat înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate al UAT Sohatu asupra bunului imobil litigios, astfel că, prin efectul cumulat al conţinutul actului litigios şi al menţiunii cărţii funciare, unitatea administrativ teritorială se prezintă tuturor celorlalte subiecte de drept ca titular al unui drept de proprietate. Altfel spus, situaţia unităţii administrativ teritorială de pretins proprietar este consolidată prin actele amintite.
În consecinţă, contrar celor reţinute de prima instanţă, în cauză sunt aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile în ipoteza în care actul administrativ a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.
Se impune totodată o observaţie faţă de apărările formulate de intimata-pârâtă UAT Sohatu, care a susţinut, atât în fond, cât şi în recurs, că reclamanta avea obligaţia de a urma procedura plângerii prealabile în conformitate cu Legea nr. 29/1990, în vigoare la data emiterii H.G. nr. 1349/2001, iar dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care reglementează o excepţie de la această regulă, au fost introduse în fondul legislativ prin Legea nr. 212/2018, ulterior împlinirii termenului de formulare a plângerii prealabile calculat conform prevederilor Legii nr. 29/1990.
Pornind de la obiectul de reglementare al Legii nr. 29/1990 şi al Legii nr. 554/2004, în conţinutul acestor acte legislative se stabilesc inclusiv regulile şi procedurile de soluţionare a litigiilor generate de actele şi faptele autorităţilor publice, categorie în care se încadrează şi demersurile condiţie pentru sesizarea instanţei judecătoreşti. Această concluzie este confirmată de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora prin "contencios administrativ" se înţelege "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim". Natura juridică de dispoziţii cu caracter procedural generează o deosebire importantă faţă de prevederile dreptului substanţial, în ceea ce priveşte aplicarea în timp a legii noi.
Astfel, aplicarea în timp a dispoziţiilor dreptului substanţial se raportează la legea în vigoare la data întocmirii/emiterii actului contestat.
În schimb, art. 27 din Legea nr. 554/2004 a stabilit în sensul "Cauzele aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a prezentei legi vor continua să se judece potrivit legii aplicabile în momentul sesizării instanţei". Interpretând per a contrario aceste dispoziţii, rezultă că litigiilor pornite după data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 li se aplică prevederile acestei legi, chiar dacă la momentul emiterii actelor administrative a căror anulare se solicită era în vigoare Legea nr. 29/1990. Prin urmare, deşi este real faptul că, la data emiterii actelor administrative contestate în cauză, respectiv HCL nr. 5/30.03.1995, HCL nr. 13/26.08.1999 şi H.G. nr. 1349/2021, erau în vigoare dispoziţiile Legii nr. 29/1990, care nu prevăd o excepţie de la obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile în cazul intrării actului administrativ în circuitul civil şi producerii de efecte juridice, acest aspect nu are relevanţă în soluţionarea cauzei de faţă, întrucât dispoziţiile legale care reglementează contenciosul administrativ nu se supun regulilor de aplicare în timp a normelor de drept substanţial.
Întrucât acţiunea a fost introdusă la data de 19.05.2023, aceasta se judecă potrivit legii aplicabile la momentul sesizării instanţei, şi anume Legea nr. 554/2004, reţinând inclusiv art. 24 şi urm. C. proc. civ., cu consecinţa posibilităţii invocării incidenţei în cauză a prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
În concluzie, Înalta Curte constată că nu se confirmă soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii ca inadmisibilă prin prisma modului de soluţionare a excepţiei lipsei plângerii prealabile împotriva H.G. nr. 1349/2001 şi a H.C.L. Sohatu nr. 5/1995, precum şi a excepţiei subsecvente de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parţială a H.C.L. Sohatu nr. 13/1999, raportat la dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care permit verificarea legalităţii operaţiunilor administrative ce au stat la baza emiterii unui act administrativ doar în cadrul acţiunii în anularea respectivului act.
Astfel fiind, reţinând incidenţa cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va casa sentinţa recurată, urmând a trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, dat fiind că acţiunea nu a fost soluţionată în fond.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de reclamanta Parohia Adormirea Maicii Domnului Progresu împotriva sentinţei civile nr. 2112 din 20 decembrie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 16 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.