Şedinţa publică din data de 13 noiembrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii
Prin acţiunea depusă pe rolul Tribunalului Cluj la data de 7 iunie 2023, sub nr. x/2023, reclamanta "A." S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Antreprenoriatului şi Turismului/Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri şi Ministerul Fondurilor Europene/Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene anularea parţială a Ordinului nr. 2989/30.09.2020, în ceea ce priveşte art. 3.2 alin. (3) lit. d) şi art. 7.3 şi anularea parţială a Ordinului nr. 1060/2857/2020, în ceea ce priveşte art. 6.19 lit. a) din anexă şi art. 11.3, cu cheltuieli de judecată.
Prin sentinţa civilă nr. 2431/2023 a Tribunalului Cluj a fost admisă excepţia necompetenţei materiale, competenţa de soluţionare a cauzei fiind declinată în favoarea Curţii de Apel Cluj.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 46 din 5 februarie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile, invocată de pârâtul Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului.
S-a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene şi Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului, ca inadmisibilă.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta solicitând casarea acesteia şi trimiterea cauzei spre rejudecare.
A susţinut nelegalitatea hotărârii atacate, aceasta fiind pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, (art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, precum şi cu încălcarea regulilor de procedură (a prevederilor legale care instituie excepţii de la procedura plângerii prealabile), ceea ce se circumscrie motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 8 şi 5 din C. proc. civ.
S-a arătat că prima instanţă a interpretat nelegal noţiunea de intrare a actului administrativ în circuitul civil, de înţelegerea sau sensul acesteia fiind influenţată chiar existenţa procedurii prealabile şi soluţia pronunţată în prezenta cauză.
În mod cert, cele două ordine au produs efecte juridice, încă de la publicarea acestora în Monitorul Oficial.
Deşi prima instanţă susţine faptul că fiind vorba despre acte normative, acestea nu au produs consecinţe concrete, a omis a analiza că prin emiterea deciziei nr. 13900/2022 în sarcina reclamantei, aceasta a intrat în circuitul civil.
Or, cele două acte normative au intrat în circuitul civil având în vedere legătura directă dintre acestea şi actul administrativ cu caracter individual reprezentat de Decizia nr. 13900/08.11.2022, care a stat la baza naşterii raportului obligaţional, sens în care, în raport cu datele concrete ale speţei, opinia primei instanţe este mult prea restrictivă şi de un formalism excesiv.
Astfel, intrarea în circuitul civil semnifică încheierea unui act juridic sau realizarea unei operaţiuni juridice pe baza actului administrativ, acestea fiind manifestări de voinţă menite a marca momentul până ia care actul administrativ revocabil devine irevocabil.
Ca atare, atâta timp cât Decizia nr. 13900/2022 a fost emisă în baza celor două ordine, în mod cert, prin emiterea actului administrativ individual, cele două acte administrative normative au intrat în circuitul civil.
Astfel, scopul procedurii prealabile este acela a acordării posibilităţii emitentului de revocare a actului, ori în situaţia actelor administrative normative vorbim despre modificare, completare, abrogare sau retragere a lor,
Dreptul de revocare în materia actelor administrative normative, nu afectează însă efectele produse pe perioada de activitate a actelor administrative normative constau, de regulă, în emiterea sau întocmirea unor acte administrative individuale pe baza actului normativ, cum de altfel în situaţia reclamantei a fost emisă Deciziei nr. 13900/2022.
Actele individuale întocmite în baza actului normativ nu pot fi înlăturate prin revocarea sau abrogarea actului normativ. În acest caz, cum abrogarea nu produce efecte şi pentru trecut, nu se desfiinţează actele întocmite în temeiul actului normativ abrogat, iar dacă "legiuitorul" urmăreşte să înlăture sau să modifice efectele produse de actul normativ este nevoit să reglementeze expres, prin act normativ nou sau chiar prin cel de abrogare, situaţia juridică a acestor efecte deja produse.
În aceste condiţii rezultă că emitentul nu a dorit nici revocarea, abrogarea şi nici modificarea ordinelor, iar orice pretinsă intervenţie asupra ordinelor nu determină şi intervenţia asupra Deciziei nr. 13900/2022 de recuperare a ajutorului de stat, care ar fi continuat să producă efecte, fiind emisă în baza celor două ordine, în perioada de activitate a acestora.
Chiar dacă raporturile juridice directe s-au născut în baza Deciziei nr. 13900/2022, indirect naşterea acestor raporturi s-a realizat în baza celor două ordine. Astfel, un act administrativ poate fi revocat de regulă, numai până în momentul în care, în temeiul lui, s-a încheiat un alt act juridic, concluzie care fundamentează inclusiv principiul stabilităţii situaţiilor juridice.
Totodată, în considerarea celor mai sus arătate, rezultă că plângerea prealabilă în situaţia concretă dedusă judecăţii nu îşi găseşte raţiunea şi ar reprezenta o simplă formalitate.
În subsidiar însă, având în vedere că în situaţia actelor administrative normative plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, s-a solicitat a se avea în vedere faptul că recurenta - reclamantă a îndeplinit această procedură potrivit plângerii prealabile comunicată celor două instituţii prin executor judecătoresc.
Atât timp cât plângerea prealabilă poate fi formulată oricând în cazul actelor administrative normative, menţinerea soluţiei de respingere ca inadmisibilă a cererii pe considerentul lipsei acestei proceduri ar fi pur formalistă, recurenta - reclamantă urmând a proceda la înregistrarea unei noi acţiuni în contencios administrativ, nefiind afectată de vreun termen.
Ori scopul procedurilor judiciare, inclusiv a prezentului recurs, trebuie să fie acela de a soluţiona litigiul nicidecum de a determina înregistrarea unei noi acţiuni.
4. Apărările formulate în cauză
Intimatul – pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat, soluţia primei instnaţe cu privire la excepţia inadmisibilităţii fiind pronunţată cu corecta aplicare a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Referitor la apărarea reclamantei privind intrarea actului în circuitul civil, s-a arătat că această noţiune se referă exclusiv la dreptul civil, reglementând regimul juridic al bunurilor.
Intimatul – pârât Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
A arătat intimatul că intrarea în circuitul civil se referă la naşterea de raporturi juridice concrete şi drepturi subiective pe care un act normativ nu le poate genera prin el însuşi, chiar dacă după publicare orice act normativ produce efecte juridice obiective.
5. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta întemeiat în limitele şi pentru motivele în continuare arătate.
Argumente de fapt şi de drept relevante
Obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă cererea de anulare parţială a Ordinului nr. 2989/30.09.2020, privind aprobarea Procedurii de implementare a măsurii "Microgranturi acordate din fonduri externe nerambursabile" din cadrul schemei de ajutor de stat instituite prin O.U.G. nr. 130/2020 privind unele măsuri pentru acordarea de sprijin financiar din fonduri externe nerambursabile, aferente Programului operaţional Competitivitate 2014-2020, în contextul crizei provocate de COVID-19, precum şi alte măsuri în domeniul fondurilor europene, emis de pârâtul Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri, şi a Ordinului nr. 1060/2857/2020, pentru aprobarea Schemei de ajutor de stat – Sprijin pentru IMM-uri în vederea depăşirii crizei economice generate de pandemia de COVID-19, emis în comun de pârâţii Ministerul Fondurilor Europene şi Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri.
Instanţa de fond a reţinut încălcarea de către reclamantă a condiţiei prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea 554/2004, respectiv de a adresa pârâţilor, în prealabil, o solicitare de revocare a actelor, împrejurare nedovedită şi care atrage sancţiunea inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată.
Prin recursul formulat, recurenta reclamantă a criticat soluţia primei instanţe ca fiind pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004), precum şi cu încălcarea regulilor de procedură (a prevederilor legale care instituie excepţii de la procedura plângerii prealabile), ceea ce se circumscrie motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.
Analizând criticile din recurs referitoare la incidenţa dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/204, Înalta Curte constată că nu ne aflăm nici în prezenta încălcării unor norme de drept procedural şi nici în ipoteza aplicării greşite a unor norme de drept material.
Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004: "În cazul (...) acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, (...) nu este obligatorie plângerea prealabilă".
Instanţa de fond a respins această apărare pe considerentul că actele administrative normative nu pot da naştere în mod direct unor drepturi aflate în patrimoniul unei persoane, de unde rezultă că astfel de acte nu pot nici să intre în circuitul civil, deoarece nu există drepturi care să formeze obiectul unor tranzacţii.
Observă instanţa de control judiciar că soluţia primei instanţă este în concordanţă cu dezlegarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ce reiese din considerentele deciziei nr. 74/2023 pronunţate de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, date în interpretarea şi aplicarea art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin care s-a stabilit că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita în instanţă anularea acestuia.
S-a arătat prin decizia menţionată că: (par. 89) "Actele administrative normative se aplică prin emiterea subsecventă de acte administrative cu caracter individual sau prin încheierea de acte juridice civile, iar drepturile şi obligaţiile concrete născute din acestea pot eventual face ulterior obiectul unor raporturi juridice de drept privat. Aceasta nu înseamnă însă că, într-un asemenea caz, actul administrativ normativ a intrat în circuitul civil. Doar actul administrativ individual subsecvent care dă naştere unor drepturi concrete intră în circuitul civil, nu şi actul administrativ normativ care stabileşte reguli generale şi abstracte şi care, aşadar, nu pot face obiectul unui raport juridic de drept privat".
Cum în cauză cele două ordine atacate sunt acte administrative cu caracter normativ, constată Înalta Curte că excepţia prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu este incidentă, textul de lege fiind de strictă interpretare, nepermiţând o interpretare extensivă în sensul celei propuse de reclamantă.
Totodată, se reţine că prin definirea plângerii prealabile prevăzută la art. 2 alin. j) din Legea nr. 554/2004: "cererea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia", rezultă în mod neechivoc că legiuitorul nu a avut în vedere înlăturarea obligativităţii plângerii prealabile în situaţia actelor administrative cu caracter normativ, atunci când a reglementat, prin Legea nr. 212/2018 de modificare a Legii contenciosului administrativ, excepţia invocată de recurenta –reclamantă.
Deşi, aşa cum s-a arătat, în cauză nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că, în practică, plecând de la caracterul de ordin privat al excepţiei lipsei procedurii prealabile, câmpul de aplicare poate fi circumstanţiat atunci când reclamantul se adresează instanţei fără a formula şi aştepta rezultatul soluţionării plângerii prealabile, prefigurând caracterul pur formal al procedurii (în condiţiile în care chiar abrogarea de către emitent nu ar avea un efect retroactiv) precum şi răspunsul negativ la demersul întreprins.
Sancţiunea aplicabilă speţei este, din punctul de vedere al efectelor, prematuritatea/inadmisibilitatea acţiunii, având în vedere că potrivit art. 7 alin. (11) şi art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă şi acţiunea în anulare pot fi formulate oricând.
Are în vedere Înalta Curte că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, dreptul de acces la instanţă trebuie să fie "concret şi efectiv" [Bellet împotriva Franţei, pct. 38; Zubac împotriva Croaţiei (MC), pct. 76-79], iar acesta este afectat în însăşi esenţa sa atunci când reglementarea acestuia încetează să mai servească scopurilor de securitate juridică şi bună administrare a justiţiei şi constituie un obstacol care împiedică justiţiabilul să solicite soluţionarea pe fond a litigiului de către instanţa competentă [Zubac împotriva Croaţiei (MC), pct. 98].
A mai reţinut Curtea de la Strasbourg că o interpretare deosebit de riguroasă dată de instanţele interne unei norme de procedură (formalism excesiv) îi poate priva pe reclamanţi de dreptul de acces la o instanţă [Perez de Rada Cavanilles împotriva Spaniei, pct. 49; Miragall Escolano şi alţii împotriva Spaniei, pct. 38; Sotiris şi Nikos Koutras ATTEE împotriva Greciei, pct. 20; Bĵles şi alţii împotriva Republicii Cehe, pct. 50; RTBF împotriva Belgiei, pct. 71-72 şi 74; Miessen împotriva Belgiei, pct. 72-74; Zubac împotriva Croaţiei (MC), pct. 97].
În concret, se reţine că, ulterior pronunţării sentinţei recurate, recurenta reclamantă a formulat plângerea prealabilă nr. 17N/26.02.2024 la data de 26 februarie 2024, care a fost soluţionată nefavorabil prin răspunsul nr. x/01.04.2024 emis de Ministerul Economiei şi Antreprenoriatului, împrejurare în raport de care, reţinerea prematurităţii acţiunii de către instanţa de recurs apare ca fiind disproporţionată, având în vedere că finalitatea procedurii prealabile administrative poate fi socotită îndeplinită, raportat la particualităţile speţei expuse anterior.
În aceste circumstanţe, impunerea de către instanţa de recurs, implicit, a obligaţiei de a urma un nou demers prealabil şi o nouă acţiune cu acelaşi obiect, ar fi de un formalism excesiv şi în contradicţie cu necesitatea unei bune administrări a actului de justiţie, astfel cum rezultă din jurisprudenţa Curţii mai sus amintită.
Prin urmare, Înalta Curte constată că se impune reformarea sentinţei doar din această perspectivă, a necesităţii de a se respecta un termen optim şi previzibil, urmând a se dispune trimiterea cauzei spre rejudecarea fondului, cu luarea în considerare a răspunsului la plângerea prealabilă depus în faţa acestei instanţei
6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 46 din 5 februarie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 13 noiembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.