Şedinţa publică din data de 5 decembrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări – Biroul pentru Imigrări Teleorman, a solicitat anularea refuzului de acordare a avizului de muncă şi obligarea la emiterea avizului de muncă solicitat.
Prin întâmpinarea depusă la dosar s-a invocat excepţia inadmisibilităţii, pentru lipsa procedurii prealabile.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 748 din 24 aprilie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia inadmisibilităţii şi s-a respins cererea formulată de către contestatoarea A. S.R.L. în contradictoriu cu intimatul Inspectoratul General Pentru Imigrări-Biroul Pentru Imigrări Teleorman, pentru neefectuarea procedurii prealabile.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 748 din 24 aprilie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurenta-reclamantă a susţinut că sentinţa recurată a Curţii de Apel Bucureşti este nelegală, fiind dispusă cu aplicarea greşită a normelor de drept material.
Enunţând dispoziţiile art. 7 alin. (5), art. 2 alin. (2), art. 2 alin. (1) lit. i), art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea 554/2004, art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, a susţinut că, din coroborarea acestora, în opinia sa, rezultă fără urmă de îndoială faptul că legiuitorul a înţeles să elimine obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile în cazurile în care autorităţile publice emit un refuz nejustificat de a rezolva o cerere a unui petent.
Refuzul de emitere a avizului de muncă emis de autoritatea publică se circumscrie definiţiei refuzului nejustificat, având natura unui act administrativ asimilat, prin care intimata-pârâtă a exprimat în mod neechivoc, cu exces de putere şi prin greşita aplicare a prevederilor legale relevante, intenţia sa de a nu elibera avizul de muncă.
Prin intermediul art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea 554/2024, se oferă posibilitatea petenţilor de a se adresa instanţei de contencios administrativ în cazul în care se consideră vătămaţi într-un drept sau interes legitim prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri.
Mai mult, dispoziţiile art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 stabilesc procedura de contestare a refuzului de emitere a avizului de muncă, respectiv faptul că petenţii trebuie să se îndrepte cu o acţiune în contencios administrativ, înaintată curţilor de apel din raza cărora se află autorităţile emitente a refuzului de emitere a avizelor de muncă.
Or, coroborând dispoziţiile legale invocate mai sus, se poate observa faptul că, în cazul emiterii unui refuz de emitere a avizului de muncă, nu mai este necesară parcurgerea unei proceduri prealabile, astfel de situaţii fiind sub incidenţa art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
În acest sens statuează şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, într-o speţă identică (cu identitate de obiect şi cauză), prin care tranşează problematica necesităţii parcurgerii procedurii prealabile, în cazul în care s-a dispus refuzul emiterii unui aviz de muncă.
4. Apărările formulate în recurs
Intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări – Biroul pentru Imigrări Teleorman a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute, nefiind susceptibilă de criticile formulate.
A invocat dispoziţiile art. 486 şi 489 C. proc. civ. şi, în principal, a solicitat să se constate nulitatea recursului.
5. Răspunsul la întâmpinare
Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta a susţinut că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 486 C. proc. civ., aceasta invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. A solicitat respingerea apărărilor formulate de intimată, reiterând, în esenţă, argumentele prezentate prin cererea de recurs.
6. Procedura de soluţionare a recursului
În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.
În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea dosarului de recurs la data de 5 decembrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.
II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs
Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.
1. Înalta Curte urmează să respingă excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât, constatând că argumentele de ordin critic formulate de recurentul-reclamant privesc greşita interpretare şi aplicare a legii, respectiv a prevederilor art. 7, art. 2 alin. (2) şi art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, încadrându-se în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
2. Argumente de fapt şi de drept relevante
Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări – Biroul pentru Imigrări Teleorman a solicitat anularea refuzului de acordare a avizului de muncă şi obligarea la emiterea avizului de muncă solicitat.
Prin sentinţa recurată, s-a admis excepţia inadmisibilităţii şi a fost respinsă acţiunea ca inadmisibilă.
Înalta Curte urmează să admită recursul formulat de reclamantă, să caseze sentinţa recurată şi să trimită cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, apreciind că în cauză s-a făcut o greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i), art. 2 alin. (2), art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, fiind incident motiv de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În concret, prima instanţă, raportându-se la dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, a respins ca inadmisibilă acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă, reţinând că refuzul de la dosar, care explică motivat de ce nu se acordă avizul, indică două motive, are la bază un referat administrative, este un act tipic administrativ de respingere a cererii reclamantului care putea fi atacat în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 mai întâi cu o plângere prealabilă, piesă care lipseşte din dosar, nefiind incidentă excepţia prevăzută de art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care nu este vorba despre un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i), dispoziţii legale care au fost aplicate greşit în raport de actele de la dosar.
Înalta Curte reţine ca fiind relevante în soluţionarea prezentei cauze prevederile O.G. nr. 25/2014 care reglementează cerinţele necesare pentru eliberarea de către Inspectoratul General pentru Imigrări a avizului de angajare privind dreptul unui angajator de a încadra în muncă un străin pe o anumită funcţie, precum şi procedura de contestare a refuzului de acordare a unui astfel de aviz. Astfel, potrivit art. 28 alin. (3) din acest act normativ, "neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de prezenta ordonanţă constituie motive de refuz de eliberare a avizului de angajare", iar potrivit alin. (5) al aceluiaşi articol, "refuzul eliberării avizului de angajare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare".
Conform dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 554/2004:
"(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: (…) i) refuz nejustificat de a soluţiona o cerere - exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile; (…)
(2) Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal."
Coroborând prevederile legii speciale cu prevederile art. 2 alin. (2) şi art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază că refuzul autorităţii publice de a soluţiona în mod favorabil cererea reclamantei, contestat în cauza de faţă, se circumscrie definiţiei refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere, având natura unui act administrativ asimilat, ce poate fi atacat în condiţiile art. 8 alin. (1) teza a II-a din acelaşi act normativ, care prevăd că "(…) De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă."
Aşadar, dreptul la acţiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce priveşte un act administrativ unilateral, ci şi în cazul unui refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, reţinând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane.".
Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004: "(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (…)
(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."
Aşa fiind, este adevărat că Legea contenciosului administrativ reglementează o procedură prealabilă ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, a cărei neîndeplinire este sancţionată cu respingerea acţiunii ca inadmisibilă, însă atunci când obiectul acţiunii priveşte refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri, respectiv un act administrativ asimilat, legiuitorul a înţeles să instituie în cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 o excepţie de la regula caracterului obligatoriu al procedurii prealabile.
Mai mult decât atât, Înalta Curte constată că posibilitatea de a se adresa direct instanţei de contencios administrativ este susţinută şi de dispoziţiile art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, care reglementează procedura contestării refuzului eliberării avizului de angajare la curtea de apel, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În concluzie, dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile în cauză, plângerea prealabilă nefiind necesară în cazul contestării unui refuz nejustificat de a soluţiona o cerere, prin invocarea de către parte a unui exces de putere din partea autorităţii, respectiv refuzul de acordare a avizului de muncă, care a fost contestat pe calea prezentului demers judiciar.
În raport de acest obiect în cauză au fost aplicate greşit dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 refuzul nejustificat fiind asimilat unui act administrativ unilateral, urmând a fi verificată pe fond existenţa unui exces de putere în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, în realitate judecătorul fondului fundamentându-şi raţionamentul pentru care a apreciat că nu este aplicabilă excepţia de la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 pe argumente care privesc motivarea refuzului aflat la dosarul de fond.
Faţă de aceste motive, având în vedere soluţia pronunţată în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată şi pretenţiile concrete deduse judecăţii, ţinând cont de specificul contenciosului administrativ în limitele căruia se desfăşoară raporturile litigioase de faţă, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, astfel cum s-a reţinut în considerentele expuse, motiv pentru care, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei aceleiaşi instanţe, urmând să se procedeze la soluţionarea fondului cauzei, prin examinarea tuturor susţinerilor părţilor litigante, în raport de dispoziţiile legale incidente cauzei şi de probele invocate de acestea.
În ceea ce priveşte cheltuielile de judecată solicitate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte va avea în vedere dispoziţiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., conform cărora cheltuielile de judecată se acordă la cererea părţii care a câştigat, ceea ce presupune culpa procesuală a părţii care a pierdut procesul. Aceste dispoziţii sunt aplicabile doar în acele situaţii în care instanţa de recurs statuează definitiv asupra pretenţiilor deduse judecăţii, întrucât numai în această ipoteză se poate stabili care este partea căzută în pretenţii. Având în vedere că hotărârea dată în recurs nu va tranşa litigiul dintre părţi, instanţa de control judiciar nu se poate pronunţa asupra solicitării de acordare a cheltuielilor de judecată.
3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 497 C. proc. civ., va respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare, va admite recursul formulat de reclamantă, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări – Biroul pentru Imigrări Teleorman, prin întâmpinare.
Admite recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 748 din 24 aprilie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 5 decembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.