Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

Şedinţa publică din data de 22 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 24.02.2017, reclamanta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a formulat cerere de chemare în judecată a Ministerului Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară, prin care a solicitat anularea în tot a actelor administrative intitulate Dispoziţia obligatorie nr. 233269/13.12.2016 şi, în consecinţă, a Raportului de inspecţie economico-financiară nr. 5103/09.12.2016.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 173 din 19 iunie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., împotriva pârâtului Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico Financiară.

Au fost anulate Dispoziţia obligatorie nr. 233269/13.12.2016, Raportul de inspecţie economico-financiară nr. 5103/09.12.2016 şi decizia nr. 40/P/13.04.2017.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico Financiară, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat în principal admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar admiterea recursului şi respingerea cererii de chemare în judecată.

Motivele recursului sunt expuse pe larg în cererea de exercitare a căii de atac, depusă la dosarul cauzei .

4. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, solicitând în subsidiar respingerea acestuia ca nefondat .

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-reclamantă, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată şi urmează să o respingă, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate de recurent pot fi circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Examinând pe fond sentinţa atacată, în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru motivele ce vor fi arătate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care, în contradictoriu cu Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară, a solicitat anularea în tot a actelor administrative intitulate Dispoziţia obligatorie nr. 233269/13.12.2016 şi, în consecinţă, a Raportului de inspecţie economico-financiară nr. 5103/09.12.2016.

Prin sentinţa atacată, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admisă cererea de chemare în judecată şi au fost anulate Dispoziţia obligatorie nr. 233269/13.12.2016, Raportul de inspecţie economico-financiară nr. 5103/09.12.2016 şi decizia nr. 40/P/13.04.2017.

Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut următoarele:

Organul de inspecţie economico-financiară din cadrul Direcţiei Generale de Inspecţie Economico-Financiară a Ministerului Finanţelor Publice a efectuat o inspecţie economico-financiară la Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. (denumire anterioară "Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România S.A." - C.N.A.D.N.R.), în temeiul O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 107/2012, al H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, al Ordinelor de serviciu nr. 187/17.09.2013 şi nr. 189/24.09.2013.

Obiectivele acţiunii de inspecţie economico-financiară au fost:

- verificare privind identificarea cheltuielilor efectuate în anul 2012 fără respectarea prevederilor legale, conform adresei Curţii de Conturi a României nr. III/40323/28.05.2013;

- verificarea concordantei sumelor acordate de la bugetul de stat pentru finanţarea obiectivului de investiţii - "Autostrada Braşov - Cluj - Borş" cu sumele utilizate de Companie cu aceasta destinaţie pe toată perioada de derulare a contractului, conform adresei Curţii de Conturi a României nr. III/40564/06.09.2013.

În urma inspecţiei, au fost întocmite Raportul de inspecţie economico-financiară nr. 5103/09.12.2016 şi, respectiv, Dispoziţia obligatorie nr. 233269/13.12.2016, care conţine 5 măsuri pe care C.N.A.I.R. trebuie să le ducă la îndeplinire:

Măsura nr. 1

"Compania va identifica, pentru perioada 2011-2015 (perioadă aferentă termenului de prescripţie), sumele acordate fără bază legală, cu nerespectarea prevederilor legale, ale CCM, ale CIM şi a deciziilor Directorului general, sume reprezentând salarii de bază majorate cu procente cuprinse între 2,5% - 75% precum şi celelalte sporuri de natură salariala aplicate la aceste majorări şi acordate, şi le va recupera de la persoanele responsabile, în vederea reîntregirii patrimoniului".

Măsura nr. 2

"Conducerea Companiei va recupera, conform prevederilor legale incidente, de la persoanele responsabile, contravaloarea prejudiciului adus bugetului de stat, în valoare de 156.829,120 euro (echivalentul a 706.452.453,95 RON, la un curs de 4.5046 RON/euro la data de 21.10.2016), din care 40.000.000 euro (echivalentul a 180.184.000 RON) sumă achitată de Companie din fonduri de la bugetul de stat, fără bază legală şi 116.829.120 euro (echivalentul a 526.268.453,95 RON) reprezentând accesorii calculate şi o va vira la bugetul e stat".

Măsura nr. 3

"Conducerea Companiei va recupera, conform prevederilor legale incidente, de la persoanele responsabile, contravaloarea prejudiciului adus bugetului de stat, în valoare de 311.938.448 euro (echivalentul a 1.405.157.932,86 RON, la un curs de 4,5046 RON/euro la data de 21.10.2016), din care 221.500.000 (echivalentul a 997.768.900 RON) sumă achitată de Companie din fonduri de la bugetul de stat, fără bază legală şi 90.438.448 euro (echivalentul a 407.389.032,86 RON) reprezentând accesorii calculate şi o va vira la bugetul de stat".

Măsura nr. 4

"Conducerea Companiei va calcula accesoriile aferente sumei de 84.000.000 euro de la data achitării şi până la data plăţii acestora, va recupera de la persoanele responsabile contravaloarea acestora şi o va vira în RON, la cursul din data viramentului, către Bugetul de stat".

Măsura nr. 5

"Conducerea Companiei va recupera, conform prevederilor legale incidente, de la persoanele responsabile, contravaloarea prejudiciului adus bugetului de stat, în valoare de 57.124.320 euro (echivalentul a 257.322.211,87 RON, la un curs de 4,5046 RON/euro la data de 21.10.2016), din care 37.200.000 euro (echivalentul a 167.571.120 RON) sumă achitată de Companie din fonduri de la bugetul de stat, fără bază legală şi 19.924.320 euro (echivalentul a 89.751.091,87 RON) reprezentând accesorii calculate şi o va vira la bugetul de stat".

În data de 12.01.2017, reclamanta a depus la Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară Plângerea prealabilă nr. 92/949/12.01.2017, împotriva Dispoziţiei Obligatorii nr. 233269/13.12.2016 şi a Raportului de inspecţie economico-financiară nr. 5103/09.12.2016 emisă/întocmit de D.G.I.E.F. din cadrul Ministerului Finanţelor Publice. Aceasta a fost înregistrată la D.G.I.E.F. sub nr. x/12.01.2017.

Cu adresa nr. x/13.04.2017, Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice a transmis Decizia nr. 40/P/13.04.2017 privind soluţionarea Plângerii prealabile nr. 92/949/12.01.2017 împotriva Dispoziţiei Obligatorii nr. 233269/13.12.2016 şi a Raportului de inspecţie economico-financiară nr. 5103/09.12.2016, prin care a respins ca neîntemeiată, respectiv ca inadmisibilă, plângerea prealabilă formulată de Companie.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare:

"(1) Ministerul Finanţelor Publice efectuează inspecţia economico-financiară la operatorii economici cu privire la:

a) măsurile de realizare a veniturilor, de reducere a cheltuielilor şi de diminuare a arieratelor;

b) respectarea reglementărilor economico-financiare şi contabile;

c) fundamentarea şi justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi;

d) obligaţiile către bugetul general consolidat, cu excepţia celor fiscale, conform competenţelor legale.

(2) Obiectivele inspecţiei economico-financiare sunt:

a) creşterea responsabilităţii operatorilor economici în exercitarea activităţii economico-financiare;

b) întărirea disciplinei bugetare şi economico-financiare la operatorii economici".

În conformitate cu prevederile art. 21 din aceeaşi ordonanţă de urgenţă, rezultatul inspecţiei economico-financiare se consemnează în scris intr-un raport de inspecţie financiara în care se prezintă constatările inspecţiei economice, iar în baza acestor constatări se dispun măsuri prin dispoziţie obligatorie. Conform art. 11 din ordonanţă:

"(1) Inspecţia economico-financiară se efectuează în cadrul termenului de prescripţie a dreptului de a stabili obligaţii în sarcina operatorilor economici.

(2) Perioada supusă inspecţiei economico-financiare începe de la sfârşitul perioadei precedentei verificări de aceeaşi natură şi cu aceleaşi obiective, în condiţiile alin. (1). În situaţia în care operatorul economic a fost supus unei verificări de către Curtea de Conturi, obiectivele avute în vedere de auditorul public extern nu mai pot fi supuse inspecţiei economico-financiare.

(3) În situaţia în care se constată abateri de la legalitate, care provin din exerciţiile financiare anterioare celor verificate şi care nu au făcut obiectul unui control anterior, perioada supusă inspecţiei economico-financiare se poate extinde şi asupra acestora, în condiţiile alin. (1).

(4) Verificarea solicitărilor de la autorităţi publice adresate Ministerului Finanţelor Publice se efectuează, potrivit competenţelor legale, dacă acestea nu au făcut obiectul unor controale anterioare".

6.1. Măsura nr. 1 (privitoare la cheltuielile de personal)

Acest obiectiv al inspecţiei economico-financiare a fost stabilit în urma unei solicitări a Curţii de Conturi din anul 2013, însă din probele administrate a rezultat că, anterior întocmirii raportului de către Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generala de Inspecţie Economico-Financiară, Curtea de Conturi a emis Decizia nr. 111/12/24.05.2013, prin care s-au dispus măsurile nr. 17.1 şi 17.2, constând în: "Stabilirea întinderii prejudiciului cauzat companiei prin plata nelegala a unor drepturi salariate aferente anului 2012 estimate a valoarea de 217.013 RON şi recuperarea acestora, potrivit legii". "Corectarea situaţiilor financiare aferente anului 2012 cu influenţele ce rezultă din recuperarea prejudiciului cauzat entităţii prin efectuarea plăţilor nelegale reprezentând drepturi salariale aferente anului 2012 (recalcularea corespunzătoare a profitului impozabil şi a impozitului pe profit) şi virarea la bugetul de stat a sumelor aferente influenţelor ce rezultă ca urmare a recalculării impozitului pe profit".

Pentru anii 2013 şi 2014, Curtea de Conturi a emis Decizia nr. III/1/08.01.2016, în care la măsura 17 se menţionează următoarele: "Stabilirea întinderii prejudiciului determinat de plata nelegală a premiilor acordate salariaţilor din fondurile de salarii pe anii 2013 şi 2014 şi recuperarea acestuia, inclusiv a foloaselor nerealizate, în condiţiile legii".

Pentru anul 2015 a fost emisă decizia Curţii de Conturi nr. III/19/28.12.2016, care cuprinde măsura 11:

"a) Înscrierea perioadei de implementare a proiectelor în toate deciziile directorului general în baza cărora salariaţii şi-au desfăşurat/îşi desfăşoară activitatea în cadrul echipelor de proiect;

b) Verificarea justificării sumei totale plătite celor 238 de salariaţi pentru diverse proiecte în exerciţiul financiar 2015 din punctul de vedere al perioadei de implementare a proiectelor, justificării activităţii desfăşurate de personalul auxiliar şi recuperarea eventualelor prejudicii.

c) Reglementarea formalizată printr-un act administrative intern a numărului de personal auxiliar din componenta echipelor de proiect prin justificarea activităţii acestora şi evitarea supraîncărcării componentei echipelor de proiect (pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 12 din Decizie)".

De asemenea, la măsura 16 din aceeaşi decizie s-a dispus: "Stabilirea întinderii prejudiciului reprezentând plaţi nejustificate de salarii majorate în procente diferenţiate de pana la 75% prin lipsa angajamentului legal (decizii ale directorului general de numire a salariaţilor în echipele de proiect) şi recuperarea acestuia, potrivit legii)".

Curtea de apel a reţinut că actele contestate sunt nelegale în privinţa Măsurii nr. 1, deoarece obiectivele inspecţiei economico-financiare au vizat anul 2012, în timp ce constatările s-au extins pentru perioada 2011-2015 (perioada de prescripţie) şi, de asemenea, s-au suprapus unor decizii ale Curţii de Conturi.

Potrivit prevederilor art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, anterior citate, în situaţia în care operatorul economic a fost supus unei verificări de către Curtea de Conturi, cum este cazul reclamantei (potrivit deciziilor anterior detaliate), obiectivele avute în vedere de auditorul public extern nu mai pot fi supuse inspecţiei economico-financiare.

Instanţa de fond a reţinut că perioada menţionată în Raportul de inspecţie financiară pentru verificarea cheltuielilor cu drepturi salariale este anul 2012, verificările efectuate şi motivarea din raport priveşte exclusiv anul 2012, însă măsura nr. 1 (atât în raport, cât şi în decizie) a fost extinsă la perioada 2011-2015. Nu se poate reţine apărarea pârâtului că doar s-ar fi dispus conducerii societăţii să verifice dacă deficienţa constatată în exerciţiul 2012 se regăseşte şi în exerciţiile financiare din anii 2011, 2013, 2014 şi 2015, din moment ce măsura este lipsită de echivoc: vizează "perioada 2011-2015 (perioadă aferentă termenului de prescripţie)", face referire la "sumele acordate fără bază legală" şi dispune "recuperarea de la persoanele responsabile, în vederea reîntregirii patrimoniului".

Este întemeiată, aşadar, apărarea reclamantei potrivit căreia extinderea perioadei inspecţiei s-a făcut cu încălcarea dreptului său la apărare, care presupune informarea cu privire la acţiunea ce urmează să se desfăşoare, prin transmiterea unui aviz de inspecţie economico-financiară, în condiţiile art. 14 din O.U.G. nr. 94/2011. Potrivit art. 14 alin. (5) lit. c) din ordonanţa de urgenţă menţionată: "Avizul de inspecţie economico-financiară se comunică la începerea inspecţiei economico-financiare în următoarele situaţii: […] c) pentru extinderea inspecţiei economico-financiare la alte obiective şi perioade decât cele cuprinse în avizul de inspecţie economico-financiară".

Instanţa fondului a înlăturat şi apărările pârâtului potrivit cărora nu ar fi existat o suprapunere de obiective între inspecţia economico-financiară şi auditul financiar, deoarece pârâtul se raportează la neregulile efectiv constatate, şi nu la categoriile de cheltuieli supuse controlului. Instanţa reţine că legea oferă prioritate auditului public realizat de Curtea de Conturi, fără a permite ca, în cazul în care această autoritate publică nu identifică nereguli financiare, să se reia controlul pe calea inspecţiei economico-financiare legat de aceeaşi categorie de cheltuieli.

În ceea ce priveşte competenţa Curţii de Conturi a României, curtea de apel a reţinut incidenţa în cauză a prevederilor art. 21 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora: "Curtea de Conturi exercită funcţia de control asupra modului de formare, de administrarea şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, furnizând Parlamentului şi respectiv unităţilor administrativ teritoriale rapoarte privind utilizarea şi administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii".

Totodată, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, "funcţia de control a Curţii de Conturi se realizează prin proceduri de audit public extern prevăzute în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit internaţionale general acceptate".

De asemenea, potrivit art. 26, Curtea de Conturi efectuează auditul financiar asupra conturilor de execuţie enumerate în textul legii, iar în cauză, fiind vorba despre realizarea unui audit financiar, instanţa fondului a reţinut definiţia indicată de art. 2 lit. c) din Legea nr. 94/1992, potrivit căreia auditul financiar reprezintă activitatea prin care se urmăreşte dacă situaţiile financiare sunt complete, reale şi conforme cu legile şi reglementările în vigoare, furnizându-se în acest sens o opinie.

Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi adoptat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014 prevede, la pct. 5, că auditul financiar este activitatea prin care se urmăreşte dacă situaţiile financiare sunt complete, reale şi conforme cu legile şi reglementările în vigoare şi dacă modul de administrare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale şi execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli al entităţii verificate sunt în concordanţă cu scopul, obiectivele şi atribuţiile prevăzute în actele normative prin care a fost înfiinţată entitatea şi dacă respectă principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, furnizându-se în acest scop o opinie.

Curtea de Conturi, în exercitarea atribuţiilor prevăzute la art. 22 din Legea nr. 94/1992, republicată, în cadrul competenţei prevăzute la art. 21, a efectuat o analiză a plăţilor reprezentând drepturi salariale aferente anului 2012, dar şi pentru ceilalţi ani asupra cărora inspecţia economico-financiară a fost extinsă în mod nelegal de pârât, dispunând stabilirea întinderii prejudiciului cauzat Companiei prin plata nelegală a unor drepturi salariate şi recuperarea acestora, potrivit legii, acolo unde a identificat abateri de la legalitate şi regularitate.

Împrejurarea că, deşi s-au efectuat verificări cu privire la categoria menţionată de cheltuieli, nu au fost reţinute şi alte abateri şi nu s-au dispus măsuri concrete pe care entitatea verificată să le ducă la îndeplinire în vederea înlăturării eventualelor deficienţe nu conferă dreptul autorităţii pârâte să reverifice aceleaşi aspecte, dintr-o altă perspectivă, deoarece se opune principiul unicităţii inspecţiei, prevăzut de art. 11 alin. (2) şi (4) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, care are ca raţiune minima afectare a activităţii entităţii verificate.

Or, în speţă, se constată că, deşi a existat o solicitare a Curţii de Conturi cu privire la anul 2012, autoritatea pârâtă nu a efectuat inspecţia economico-financiară cu celeritate, Raportul de inspecţie economico-financiară nr. 5103/09.12.2016 fiind întocmit după Decizia nr. 111/12/24.05.2013 a Curţii de Conturi a României, al cărei audit financiar a vizat acelaşi an. Drept urmare, Dispoziţia Obligatorie nr. 233269/13.12.2016 este nelegal emisă.

În ceea ce priveşte neluarea în considerare de către autoritatea pârâtă a hotărârilor judecătoreşti invocate de reclamantă la momentul efectuării inspecţiei economico-financiare, reiterate în cererea de chemare în judecată şi ataşate acesteia, instanţa de fond a reţinut că entitatea verificată era obligată să respecte autoritatea de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti prin care s-au recunoscut unor angajaţi dreptul la anumite majorări salariale sau sporuri, respectiv prin care s-au anulat măsurile dispuse prin hotărâri ale Consiliului de Administraţie sau acte adiţionale la contractele individuale de muncă în baza cărora cuantumul salariilor/sporurilor fusese diminuat ori s-a redus/eliminat plata acestora, dându-se o anumită interpretare a dispoziţiilor legale incidente şi a clauzelor Contractului Colectiv de Muncă.

În concluzie, autoritatea pârâtă a efectuat o nouă verificare asupra unor cheltuieli cu drepturile salariale deja supuse auditului financiar de către Curtea de Conturi (ale cărei verificări nu erau limitate la anumite elemente salariale, situaţii financiar-contabile în legătură cu acestea sau dispoziţii legale), dând o interpretare proprie legilor în vigoare în perioada de referinţă, respectiv clauzelor contractelor colective sau individuale de muncă, şi aplicându-le fără a lua în considerare existenţa deciziilor Curţii de Conturi şi a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în dosarele indicate de către entitatea verificată, pentru a răspunde motivat apărărilor conform cărora depăşirea nivelului cheltuielilor de personal aprobat prin bugetul de venituri şi cheltuieli era justificată obiectiv şi că nu a fost afectată finanţarea activităţii de întreţinere a infrastructurii rutiere, compania încadrându-se în programul de plăţi restante aprobat prin buget.

6.2. Măsurile nr. 2-5 (privitoare la contractul A.)

Aceste măsuri au fost dispuse în cadrul obiectivului acţiunii de inspecţie economico-financiară "Verificarea concordantei sumelor acordate de la bugetul de stat pentru finanţarea obiectivului de investiţii - "Autostrada Braşov-Cluj-Borş" cu sumele utilizate de Companie cu aceasta destinaţie pe toata perioada de derulare a contractului", aferent perioadei 2004-2013.

6.2.1. Un prim aspect invocat constă în aceea că perioada inspecţiei (2004-2013) încalcă prevederile art. 9 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, potrivit cărora:

"(1) Dreptul organului de inspecţie economico-financiară de a stabili obligaţii în sarcina operatorilor economici se prescrie în termen de 5 ani de la încheierea exerciţiului financiar, cu excepţia cazului în care legea dispune altfel.

(2) Termenul de prescripţie a dreptului prevăzut la alin. (1) începe să curgă de la data de 1 ianuarie a anului următor exerciţiului financiar încheiat".

Inspecţia a avut ca obiect contractul de proiectare şi construire a autostrăzii Braşov-Cluj-Borş, semnat la 19 decembrie 2003 cu societatea A.. (în continuare "A." sau "Antreprenorul") de către Ministerul Transporturilor, astfel cum a fost modificat în anul 2006 prin primul Acord de modificare şi în anul 2011 prin al doilea Acord de modificare, încetat în anul 2013 prin Acordul de tranzacţionare şi încetare.

Instanţa fondului a reţinut că ultimul exerciţiu financiar în cadrul căruia au fost derulate operaţiuni în baza acestui contract este anul 2013, an în care a fost încheiat Acordul de tranzacţionare şi încetare cu privire la Contractul de proiectare şi construire a autostrăzii Braşov-Cluj-Borş, iar termenul de 5 ani trebuie raportat la fiecare pretinsă neregulă.

Drept urmare, măsurile dispuse în dispoziţia obligatorie privind recuperarea unor prejudicii cauzate de contractul mai sus menţionat nu sunt prescrise, cât timp organul de inspecţie economico-fiscală face referire la pretinsa neexercitare a dreptului de a recupera o parte din cheltuieli ca urmare a modificării contractului prin cele două acorduri şi, respectiv, ca urmare a încetării acestuia prin acordul părţilor. Textul de lege nu se raportează la termenul de prescripţie pentru recuperarea unor prejudicii din perspectiva raportului juridic de drept privat, care are un regim propriu, fiind neconcludente apărările reclamantei potrivit cărora s-ar fi prescris dreptul material la acţiune împotriva cocontractantului său.

Se invocă, în acest sens, de către pârâtă prevederile art. 52 alin. (8) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare (forma în vigoare la momentul modificărilor contractuale) şi ale art. 7 din H.G. nr. 264/2003 privind stabilirea acţiunilor şi categoriilor de cheltuieli, criteriilor, procedurilor şi limitelor pentru efectuarea de plăţi în avans din fonduri publice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (în vigoare în anul 2004).

Potrivit art. 52 alin. (8) din Legea nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare:

"Sumele reprezentând plăţi în avans, efectuate potrivit alin. (7) şi nejustificate prin bunuri livrate, lucrări executate şi servicii prestate până la sfârşitul anului, în condiţiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de către instituţia publică care a acordat avansurile şi se vor restitui bugetului din care au fost avansate. În cazul nelivrării bunurilor, neefectuării lucrărilor şi serviciilor angajate pentru care s-au plătit avansuri, recuperarea sumelor de către instituţia publică se face cu perceperea majorărilor de întârziere existente pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-au acordat şi până s-au recuperat".

Conform art. 7 din H.G. nr. 264/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare:

"(1) Sumele reprezentând plăţi în avans, efectuate potrivit prevederilor prezentei hotărâri şi nejustificate prin bunuri livrate, lucrări executate şi servicii prestate până la sfârşitul anului, în condiţiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de către instituţia publică care a acordat avansurile şi se vor restitui bugetului din care au fost avansate.

(2) În cazul neîndeplinirii sau îndeplinirii necorespunzătoare a părţii de contract pentru care s-a acordat avans, recuperarea sumelor de către ordonatorul de credite se face cu perceperea dobânzilor şi penalităţilor de întârziere existente pentru creanţele bugetare, calculate pentru perioada de când s-a acordat avansul şi până în momentul recuperării.

(3) În cazul în care recuperarea avansului acordat este programată să se efectueze în anul bugetar următor, potrivit dispoziţiilor legale, beneficiarul contractual va prezenta, până la finele anului bugetar curent în care a fost acordat avansul, un deviz justificativ al cheltuielilor efectuate, prin care confirmă utilizarea conform destinaţiilor legale a avansului acordat.

(4) Pentru avansurile primite în cursul unui an bugetar în cadrul unor contracte multianuale beneficiarul contractual este obligat ca la încheierea anului bugetar să întocmească un deviz justificativ al cheltuielilor efectuate, prin care să confirme utilizarea integrală şi potrivit destinaţiilor legale a avansului acordat".

Raportat la aceste presupuse nereguli, instanţa de fond a reţinut că dispoziţia obligatorie vizează exerciţii financiare aflate în interiorul termenului de prescripţie, deoarece se impută entităţii verificate, pe de o parte, "modificarea defectuoasă a termenilor şi clauzelor contractuale, fără o analiză şi o fundamentare justă din partea Companiei (Beneficiarului)", iar pe de altă parte, neîndeplinirea obligaţiei de a recupera şi restitui bugetului sumele reprezentând plăţi în avans, efectuate şi nejustificate prin bunuri livrate, lucrări executate şi servicii prestate până la sfârşitul anului, în condiţiile prevederilor contractuale iniţiale sau modificate, inclusiv prin luarea ca reper a acordului de încetare a Contractului (în exerciţiul financiar al anului 2013).

6.2.2. Autoritatea pârâtă a constatat nerespectarea de către Companie a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 120/18.11.2003, în sensul că nu a demarat şi nu a derulat o procedură de negociere cu firma A.., fapt care ar fi condus la încheierea unui contract şi înscrierea în contractul încheiat cu această firmă a unor clauze păguboase pentru statul român, concretizate în prejudicii majore asupra bugetului de stat.

Instanţa fondului a reţinut că încheierea Contractului prin derogare de la prevederile art. 12 din O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziţiile publice a fost validată, într-o prima fază, prin O.U.G. nr. 120/2003 pentru aprobarea demarării de către Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A. a procedurii de negociere cu o singură sursă cu firma A.., în vederea încheierii contractului de proiectare, construire şi finanţare a autostrăzii Braşov-Cluj-Borş, aprobată de Parlament prin Legea nr. 32/2004.

Conform dispoziţiilor O.U.G. nr. 120/2003:

"Art. 1 - (1) Prin derogare de Ia prevederile art. 12 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2001 privind achiziţiile publice, se aprobă demararea de către Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A. a procedurii de negociere cu o singură sursă cu firma A.., în vederea încheierii contractului de proiectare, construire şi finanţare a autostrăzii Braşov - Cluj - Borş.

Art. 2 - Contractul de proiectare, construire şi finanţare a autostrăzii Braşov - Cluj - Borş, încheiat între Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A. şi firma desemnată la art. 1, va intra în vigoare numai după aprobarea acestuia prin hotărâre a Guvernului".

Din Ordonanţa de clasare emisă în data de 27.04.2018 de Direcţia Naţională Anticorupţie, secţia de combatere a infracţiunilor asimilate infracţiunilor de corupţie, rezultă că, urmare a O.U.G. nr. 120/18.11.2003, la data de 26.11.2003, directorul general al C.N.A.D.N.R. a emis Decizia nr. 713bis, prin care a împuternicit o comisie alcătuită din 14 persoane să demareze procedura de negociere cu o singură sursă cu firma A.. în vederea încheierii contractului de proiectare, construire şi finanţare a autostrăzii Braşov - Cluj - Borş. În cuprinsul acestei decizii se precizează că forma finală a contractului ce va rezulta va fi înaintată spre aprobare Consiliului de Administraţie şi Adunării Generale a Acţionarilor C.N.A.D.N.R., în vederea obţinerii aprobării semnării de către reprezentanţii legali.

Forma negociată a contractului de construire este rezultatul sesiunilor de negociere care s-au desfăşurat la sediul C.N.A.D.N.R. în perioada 28.11.2003 -15.12.2003 şi a fost predată împreună cu toate anexele C.N.A.D.N.R. Forma finală a Contractului înglobează comentariile Ministerului Finanţelor Publice şi ale Ministerului de Justiţie.

Având în vedere O.U.G. nr. 120/2003, contractul între C.N.A.D.N.R. şi compania A. a fost încheiat în condiţiile impuse de această companie, potrivit stării de fapt reţinute în ordonanţa D.N.A., negocierile având un caracter formal şi urmărind aspecte tehnice, fără a fi abordate clauzele împovărătoare (cheltuieli indirecte de capital, mobilizarea) şi fără a se stabili un preţ fix al contractului. Astfel, conform concluziilor procurorului, în contract s-a stabilit doar un preţ "ţintă" de 2.247.500.000 euro fără TVA, ceea ce a creat exclusiv o obligaţie de diligentă din partea Antreprenorului de a se înscrie în acest cost. Acest lucru a permis ulterior companiei A. să depăşească acest cost ţintă.

În acelaşi timp, contractul a prevăzut o serie de penalităţi pentru Beneficiar în cazul în care nu îşi îndeplinea în mod corespunzător obligaţiile, inclusiv cele de plată a facturilor pentru lucrări. Or, în condiţiile unei subfinanţări constante pentru acest proiect, aceste clauze au dus la sporirea semnificativă a costurilor pentru partea română.

Conform H.G. nr. 1513/18.12.2003 (publicată în Monitorul Oficial al României nr. 912 din 19.12.2003), a fost aprobat Contractul de proiectare şi construire a autostrăzii Braşov - Cluj - Borş, în forma negociată în condiţiile legii de către Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A. şi firma A.., prevăzut în anexa care face parte integrantă din hotărâre, şi a fost mandatată Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A. să semneze Contractul de proiectare şi construire a autostrăzii Braşov - Cluj - Borş cu investitorul selecţionat conform prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 120/2003.

Cele 14 Anexe ale Contractului, printre care Anexa nr. 1 - Anexa preţurilor unitare, deşi sunt parte integrantă din contract, nu erau finalizate şi nu au fost aprobate prin H.G. nr. 1513/18.12.2003, negocieri cu privire la acestea purtându-se la începutul anului 2004, potrivit constatărilor Ministerului Public. De asemenea, s-a reţinut în dosarul penal că, raportând costul total de 2.247.500.000 euro din Contractul cu A. la lungimea autostrăzii (415 km) rezultă un cost unitar de 5,42 milioane euro/km. Cu toate acestea, costul unitar a devenit, la încetarea Contractului cu A., în 2013, de 13.423.270 euro/km, această majorare de preţ fiind determinată, în mare măsură, de plata mai multor penalităţi cauzate fie de întârzierea lucrărilor din cauza lipsei finanţării, fie de încercările părţii române de a modifica prevederile contractului semnat iniţial.

Astfel, fiind considerat un contract excesiv de costisitor de autorităţile executive, după anul 2004, au existat o serie de încercări ale părţii române de renegociere în vederea obţinerii unor clauze mai avantajoase. În cadrul acestor negocieri, potrivit constatărilor din dosarul penal, compania A. şi-a păstrat o poziţie inflexibilă, dată de faptul că avea un contract semnat de partea română, care îi dădea dreptul să solicite contractantului să îşi respecte obligaţiile contractuale sub sancţiunea plăţii de penalităţi.

Ca urmare a acestor încercări de renegociere, contractul încheiat cu A. în decembrie 2003 a fost modificat, prin:

- Primul Acord de Modificare, aprobat prin H.G. nr. 224/16.02.2006;

- Protocolul din 24.02.2009, încheiat între Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, C.N.A.D.N.R., A.. şi B.;

- Al Doilea Acord de Modificare semnat la 05.09.2011, aprobat prin H.G. nr. 943/28.09.2011.

În cele din urmă, contractul încheiat cu A. a încetat prin Acordul de tranzacţionare şi încetare cu privire la contractul de construire a autostrăzii Braşov-Cluj-Borş, încheiat la data de 29.05.2013.

Cu privire la neregula reţinută de inspecţia economico-financiară, constând în aceea că nu ar fi fost derulată o procedură de negociere cu firma A.., instanţa fondului a reţinut şi constatările din dosarul penal finalizat prin Ordonanţa de clasare emisă în data de 27.04.2018 de Direcţia Naţională Anticorupţie, secţia de combatere a infracţiunilor asimilate infracţiunilor de corupţie, prin care s-a concluzionat că, deşi contractul cu A. fusese aprobat prin H.G. nr. 1513/18.12.2003 şi încheiat la 19.12.2003, la acea dată Anexele acestuia (parte integrantă din contract) nu erau încă negociate şi nici aprobate. Or, aceste Anexe erau extrem de importante, având în vedere că aici erau prevăzute inclusiv preţurile unitare.

Cu toate acestea, situaţia juridică menţionată provine din însăşi H.G. nr. 1513/18.12.2003, act administrativ adoptat de Guvernul României a cărui legalitate nu face obiectul judecăţii. Hotărârea adoptată de Guvernul României se află pe aceeaşi linie decizională cu O.U.G. nr. 120/2003, adoptată tot de Guvernul României, decizia fiind de a se semna contractul cu compania A. indiferent de condiţiile impuse de aceasta, chiar în lipsa Anexelor care cuprindeau preţurile.

În vederea negocierii acestor Anexe, prin Nota nr. AND 93/61 din 07.01.2004, s-a prevăzut constituirea Comisiei Consultative de pe lângă Comisia de Negociere în vederea finalizării negocierii Anexelor 1-14 ale contractului de proiectare şi construire a Autostrăzii Braşov - Cluj - Oradea - Borş, semnat la data de 19 decembrie de către C.N.A.D.N.R. cu Compania A..

Conform dosarului penal, Nota a fost emisă de directorul general al C.N.A.D.N.R. C. şi a fost aprobată de ministrul transporturilor, construcţiilor şi turismului, dl. D., iar în baza acesteia Comisia Consultativă urma să sprijine activitatea Comisiei de negociere în vederea definitivării anexelor 1-14 la contract, termenul de finalizare a negocierilor fiind 2 februarie 2004.

Intre aceste Anexe se numără şi Anexa nr. 1 "Anexa preţurilor unitare", care conţine preţuri pentru 67 de articole, pe baza cărora urma a fi determinat preţul total al contractului şi a se efectua plăţile pentru lucrările executate. Preţurile unitare prevăzute în această anexă preiau, în general, preţurile trimise de compania A. ministrului în oferta din septembrie 2003. Aşadar, conform concluziilor procurorului D.N.A., în realitate, nu a existat o negociere reală a acestor preţuri. De altfel, având în vedere că prin O.U.G. nr. 120/2003 se impusese procedura negocierii cu o singură companie (compania A.), s-a constatat că C.N.A.D.N.R. nici nu avea vreo posibilitate reală, efectivă, de negociere.

Urmare a O.U.G. nr. 120/2003, în cadrul discuţiilor purtate în legătură cu preţurile unitare, compania A. a avut o poziţie inflexibilă, având în vedere că reprezentanţii părţii române erau obligaţi să continue negocierile şi să încheie contractul doar cu această companie.

Spre exemplu, în cadrul discuţiilor despre cheltuielile de mobilizare şi costuri indirecte de capital, compania A. a declarat aceste capitole intangibile. Astfel, în Raportul privind analizarea preţurilor unitare propuse de firma A.., înregistrat cu nr. x/26.01.2004, citat în ordonanţa de clasare, se consemnează:

"În perioada 20-23 ianuarie 2004 au avut loc întâlniri între reprezentanţii C.N.A.D.N.R . . . . . . . . . .E. ... şi firmei A. ... în scopul definitivării preţurilor unitare prezentate în Anexa 1 la Contractul... autostrăzii Braşov — Oradea .

În urma precizărilor făcute de către firma A., s-a solicitat proiectantului E. reanalizarea preţurilor unitare pentru 18 articole: 3, 4, 5. 5A, 8, 9, 10, 11 A, 12A, 13,14,18,19, 20, 22, 24, 31 şi 41. Preţurile unitare reanalizate au fost transmise firmei A. în cursul zilei de 26.01.2004, propunerile proiectantului fiind apropiate de valorile prezentate în Anexa 1.

Au rămas nesoluţionate, întrucât există diferenţe mari între preţurile unitare întocmite de E. şi preţurile unitare utilizate în prezent pentru construcţia de autostrăzi în România - pe de o parte şi preturile solicitate de către A. - pe de altă parte, un număr de 26 articole: 6, 7, 21, 27, 29, 30, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 43, 44, 45, 46, 49, 50, 52, 53, 54, 55, 56, 58, 59, 60.

Nu s-au analizat articolele 1 ("Mobilizarea") şi 2 ("Costuri indirecte de capital") din Anexa 1, acestea fiind declarate de către firma americana intangibile.

Pentru cele 26 articole de lucrări rămase nesoluţionate datorita diferenţelor mari dintre preturile unitare prezentate de A., estimările prezentate de E. şi preţurile practicate în prezent pentru construcţia de autostrăzi, s-a convenit ca firma americana să le reanalizeze, pe baza preţurilor reale pentru ciment şi oţel practicate în România".

Neavând posibilitatea de a apela la un alt furnizor cu preţuri eventual mai mici, C.N.A.D.N.R. a fost pusă în situaţia de a nu putea refuza condiţiile impuse de A., astfel cum s-a reţinut în ordonanţa de clasare a D.N.A. din 27.04.2018.

Conform art. 1 din H.G. nr. 1362/18.11.2003, s-a aprobat contractarea de către Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului a unor credite externe în valoare totală de 2.885.000 mii euro, destinate realizării Autostrăzii Braşov - Cluj - Borş.

Ulterior, însă, nu a fost respectată această hotărâre de guvern. Astfel, au fost încheiate 4 contracte de credit (3 contracte în anul 2004 şi un contract în anul 2006), însă, pe perioada implementării contractului, dificultăţile de finanţare din partea statului român au determinat penalităţi de întârziere la plată şi costuri suplimentare achitate către A., majorând semnificativ costul estimat al contractului.

În concluzie, curtea de apel a reţinut, având în vedere şi constatările Ministerului Public din ordonanţa de clasare a D.N.A. din 27.04.2018, că nu se pot reţine deficienţe ce pot fi atribuite în mod direct entităţii supuse inspecţiei economico-financiare - Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. (anterior Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A.).

Din constatările organului de urmărire penală, rezultă poziţia privilegiată în care s-a aflat compania A. pe parcursul negocierilor, poziţie determinată de faptul că, prin O.U.G. nr. 120/2003, fusese indicată drept singur viitor partener contractual, lăsând autoritatea contractantă fără alternative, fără posibilitatea de a refuza oferta acestei companii în cazul în care se dorea atingerea obiectivului – construirea autostrăzii. De altfel, aceeaşi poziţie rezultă şi din faptul că majoritatea preţurilor prevăzute în Anexa 1 la contract au fost, în realitate, preţurile indicate de compania A. încă din septembrie 2003, în cadrul ofertei trimise ministrului transporturilor de la acel moment.

Capacitatea de negociere a fost limitată ca efect al O.U.G. nr. 120/2003 (act normativ adoptat ulterior transmiterii de către compania A. a listei preţurilor către ministrul transporturilor), prin care compania A. a fost desemnată ca unic viitor partener contractual, dar şi ca efect al H.G. nr. 1513/18.12.2003, prin care contractul cu A. a fost aprobat, fără ca la acea dată Anexele acestuia (parte integrantă din contract) să fi fost negociate, deşi erau extrem de importante, având în vedere că aici erau prevăzute inclusiv preţurile unitare.

Contractul a fost încheiat la 19.12.2003, pe baza acordului exprimat de executiv, printr-un act normativ cu regim de lege şi prin acte administrative subsecvente, cu efecte obligatorii erga omnes. Până în prezent, nicio instanţă nu a fost învestită cu o acţiune în anularea H.G. nr. 1513/18.12.2003 (de aprobare a contractului), a H.G. nr. 224/16.02.2006 (privind primul acord de modificare a contractului), a H.G. nr. 943/28.09.2011 (privind al doilea acord de modificare a contractului) şi nici cu o excepţie de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 120/2003, acestea făcând parte din fondul normativ în vigoare, ce susţine validitatea şi efectele actelor încheiate de Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A.

Argumentele întemeiate pe dispoziţiile art. 2 şi art. 5 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu referire la standardul bunei gestiuni financiare, conform căruia "persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public", vizează în realitate procesul decizional la nivelul Guvernului României – Ministerul Transporturilor, iar nu al entităţii supuse inspecţiei economico-financiare.

O entitate aflată sub controlul unei autorităţii executive este ţinută să respecte actele de autoritate adoptate/emise de aceasta, fie că au caracter normativ, fie că au caracter individual. Prin urmare, Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A. era ţinută să încheie contractul cu firma A.., marja de negociere contractuală fiind limitată de faptul că fusese deja exprimat consimţământul de principiu prin acte cu forţă juridică superioară.

Organele de inspecţie economico-financiară din cadrul Ministerului Finanţelor Publice sunt ţinute să efectueze acţiuni de control economico-financiar prin raportare la legile existente şi relevante în domeniul de activitate al acestei entităţi, ministerul însuşi fiind implicat în procedurile de elaborare şi adoptare a O.U.G. nr. 120/2003, H.G. nr. 1362/2003 şi H.G. nr. 1363/2003.

Cât timp nu a fost declanşat un control de constituţionalitate sau contencios administrativ, după caz, în condiţiile legii, Ministerul Finanţelor Publice nu poate reţine existenţa unor nereguli în sarcina personalului din cadrul C.N.A.D.N.R., care a fost delegat alături de personalul din cadrul Ministerului Transporturilor cu implementarea Contractului.

Astfel cum s-a reţinut în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, "competenţa originară a Guvernului, autoritate executivă, este prevăzută în art. 108 alin. (2) din Constituţie şi priveşte organizarea executării legilor, acte de reglementare primară, prin emiterea de hotărâri, acte normative de reglementare secundară. Hotărârile Guvernului sunt acte administrative normative sau individuale, emise în scopul bunei administrări a executării cadrului normativ primar, care reclamă stabilirea de măsuri şi reguli subsecvente, care să asigure corecta aplicare acestuia. Hotărârile se adoptă întotdeauna în baza legii, secundum legem, şi asigură aplicarea sau aducerea la îndeplinire a legilor. Cu alte cuvinte, în sistemul constituţional român, regula este aceea că Guvernul nu dispune de dreptul de reglementare primară a relaţiilor sociale, ci doar de a adopta legislaţia secundară. Cu toate acestea, Constituţia instituie prin art. 108 alin. (3) şi art. 115 alin. (1) - (3), competenţa Guvernului de a emite ordonanţe, deci o competenţă normativă derivată dintr-o lege de abilitare, adoptată de Parlament, prin care unica autoritate legiuitoare din România deleagă, pentru un interval limitat de timp, competenţa de legiferare în domenii strict delimitate de Constituţie şi de legea de abilitare. Exercitarea acestei competenţe se include tot în sfera puterii executive, deoarece prin emiterea de ordonanţe, Guvernul aduce la îndeplinire legea de abilitare, cu specificul pe care îl implică o asemenea lege în ceea ce priveşte aprecierea limitelor abilitării acordate" (Decizia nr. 68/2017 referitoare la cererea de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, ce a stat la baza Ordonanţei de clasare emisă în data de 27.04.2018 de Direcţia Naţională Anticorupţie, secţia de combatere a infracţiunilor asimilate infracţiunilor de corupţie).

Prin aceeaşi decizie, Curtea Constituţională a mai reţinut că "aprecierea oportunităţii adoptării unei ordonanţe de urgenţă, sub aspectul deciziei legiferării, constituie un atribut exclusiv al legiuitorului delegat, care poate fi cenzurat doar în condiţiile prevăzute expres de Constituţie, respectiv doar pe calea controlului parlamentar exercitat potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie. Aşadar, doar Parlamentul poate decide soarta actului normativ al Guvernului, adoptând o lege de aprobare sau de respingere. Cu ocazia dezbaterilor parlamentare, forul legislativ suprem are competenţa de a cenzura ordonanţa de urgenţă a Guvernului, atât sub aspectul legalităţii, cât şi al oportunităţii, dispoziţiile art. 115 alin. (8) din Constituţie, statuând că, prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei".

Or, O.U.G. nr. 120/2003 a fost aprobată de Parlamentul României prin Legea nr. 32 din 5 martie 2004 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 120/2003 pentru aprobarea demarării de către Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A. a procedurii de negociere cu o singură sursă cu firma A.., în vederea încheierii contractului de proiectare, construire şi finanţare a autostrăzii Braşov-Cluj-Borş.

Curtea Constituţională a mai statuat prin aceeaşi decizie (par. 84 şi 86), în ceea ce priveşte controlul respectării procedurii de adoptare a unei ordonanţe simple sau de urgenţă a Guvernului şi a conţinutului normativ al acesteia, sub aspectul oportunităţii, că: "actul de reglementare primară (legea, ordonanţa simplă şi cea de urgenţă a Guvernului), ca act juridic de putere, este expresia exclusivă a voinţei legiuitorului, care decide să legifereze în funcţie de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relaţii sociale şi de specificul acestuia". "Întrucât prevederile constituţionale stabilesc cadrul şi limitele exercitării delegării legislative, condiţionând legitimitatea şi deci constituţionalitatea ordonanţelor Guvernului de îndeplinirea unor cerinţe exprese, calificate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale drept criterii de constituţionalitate, cu privire la îndeplinirea sau nu a exigenţelor constituţionale se poate pronunţa doar instanţa constituţională".

În continuare, instanţa de fond a analizat fiecare măsură în raport cu aceste principii generale care trebuie respectate în analiza modului în care a fost negociat/renegociat contractul supus inspecţiei economico-financiare.

6.2.3. Măsura nr. 2 priveşte chestiunea avansului în sumă de 40.000.000 euro, achitat conform art. 12.2 din Contractul de proiectare şi construire a autostrăzii Braşov-Cluj-Borş, potrivit căruia:

"Beneficiarul va plăti Antreprenorului în avans, fără dobândă, pentru cumpărarea Echipamentului Antreprenorului, Echipamentelor Incorporate şi Materialelor. Avansul va fi plătit Antreprenorului în patru rate, prima rată va fi de patruzeci milioane Euro (40.000.000 E) la Data Iniţierii pentru prima Secţiune asumată, o a doua rata în sumă de cincizeci milioane Euro (50.000.000 E), a treia rata în sumă de o sută de milioane de Euro (100.000.000 E) şi a patra rata în sumă de şaizeci milioane Euro (60.000.000 E) plătibile la datele prevăzute în Program. ...".

Conform primului acord de modificare a Contractului, din data de 23.02.2006, suma de 40.000.000 euro, plătită de Beneficiar cu titlu de avans în anul 2004, a fost reclasificată şi transformată în cheltuieli de mobilizare, valoarea acestora ajungând la suma fixă de 70.000.000 euro, în condiţiile în care Contractul iniţial prevedea o sumă globală de 30.000.000 euro pentru activităţi anterioare începerii lucrărilor de construcţii.

Mobilizarea se referă la alocarea şi încredinţarea resurselor pentru proiect în vederea iniţierii activităţilor administrative şi a celor efectuate înaintea începerii construcţiei (un echivalent al cheltuielilor de şantier). Din modul în care este concepută, plata cheltuielilor de mobilizare reprezintă, în realitate, un avans acordat de beneficiar antreprenorului pentru ca acesta să organizeze şantierul, prin mobilizarea resurselor materiale şi umane, avans pe care, însă, antreprenorul nu este obligat să îl justifice în cheltuieli efectiv efectuate.

Conform situaţiei de fapt reţinute în dosarul penal, în cursul anului 2005, constatându-se că în contractul încheiat cu compania A. sunt incluse clauze care sunt neclare sau contravin dispoziţiilor legale în vigoare în România (inclusiv cele referitoare la modul de plată şi decontare a avansului), s-a constituit o echipă care trebuia să renegocieze clauzele contractului cu compania A. în vederea punerii lor în acord cu legislaţia naţională.

Comisia de renegociere a contractului de proiectare şi construire a autostrăzii Braşov-Cluj-Borş a fost desemnată prin Ordinul ministrului transporturilor, construcţiilor şi turismului nr. 756/18.05.2005, decizia neaparţinând aşadar în exclusivitate entităţii verificate - Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A.

Pe parcursul desfăşurării negocierilor s-a luat decizia suspendării plăţilor către compania A. (pe baza Notei nr. 5546/GhD din 15.06.2005, semnată de ministrul transporturilor F.), ceea ce a îndreptăţit această societate să solicite penalizări de întârziere, conform contractului în vigoare. În final, în urma negocierilor nu s-a reuşit modificarea în substanţă a niciunei prevederi contractuale, compania A. anunţând încă de la început că nu doreşte modificarea contractului; pe de altă parte, compania A. a solicitat penalităţi pentru întârzierile contractuale din vina părţii române.

În perioada 30 mai - 27 iulie 2005, au avut loc mai multe întâlniri la sediul C.N.A.D.N.R. între Comisia de renegociere şi reprezentanţii A., încheindu-se un număr de 9 procese-verbale, partea română fiind asistată de casa de avocatură G., care a întocmit un raport referitor la modul în care s-au derulat negocierile, în care se consemnează poziţia inflexibilă a companiei A., poziţie ce rezultă în mod firesc din faptul că avea un contract deja semnat cu partea română, contract cu un "preţ total orientativ" de 2.241 milioane EURO, în baza căruia:

- Proiectarea a fost atribuită tot Antreprenorului A., sens în care acesta poate modifica proiectul în funcţie de propriile nevoi, fără niciun fel de restricţii, lucru care poate duce la noi trasee ale autostrăzii şi, în consecinţă, la nevoia de a expropria noi suprafeţe, lucru cu impact evident asupra costurilor;

- Proiectarea este cea care duce la stabilirea cantităţilor de materiale şi lucrări necesare, aspect din nou cu efect asupra costurilor, având în vedere că în contract nu erau prevăzute preţuri globale, ci preţuri unitare, stabilirea cantităţilor de materiale sau lucrări asupra cărora se aplicau preţurile unitare prevăzute în contract determina costul ce trebuia plătit de beneficiar;

- Penalităţile, cu o singură excepţie (depăşirea de către A. a propriului termen de construcţie a unei secţiuni), se aplicau îndeosebi Beneficiarului C.N.A.D.N.R., putând consta, în funcţie de modul de derulare a Contractului, în: penalizări de întârziere a plăţilor, definite procentual; penalizări de neutilizare a echipamentelor Antreprenorului, definite în valori fixe zilnice (60% din valoarea de utilizare); penalizări pentru nerespectarea unor termene de predare a amplasamentului, de mutare a utilităţilor, de neasigurare a carierelor şi altor facilităţi etc., definite în termeni de cost suplimentar.

În urma modificării Studiului de Fezabilitate prin proiectul tehnic, A. a modificat aliniamente, tehnologii de construcţie, secţiuni tipice şi alte elemente, care au determinat costuri suplimentare din partea Beneficiarului prin necesitatea efectuării unor noi exproprieri în vederea realizării aceluiaşi tronson pentru care se realizaseră deja exproprieri, a modificării proiectelor de mutare a utilităţilor şi a obligaţiei de asigurare a unor noi cariere şi amplasamente pentru Antreprenor.

Având în vedere aceste aspecte, fiind în postura de a fi obligată la penalităţi de întârziere conform clauzelor contractuale, partea română a fost de acord ca suma de 40.000.000 de euro achitată sub forma unui avans să nu mai fie restituită sau decontată în lucrări, ci să fie păstrată de A. cu titlul de cheltuieli de mobilizare.

În concluzie, deşi prin aceste renegocieri s-a urmărit modificarea prevederii contractuale care îi permitea companiei A. să justifice avansul de 40.000.000 de euro abia începând cu anul 2007, în sensul determinării companiei A. să restituie această suma de 40.000.000 de euro sau să o justifice în lucrări chiar în anul 2005, rezultatul obţinut a fost că cei 40.000.000 de euro au fost păstraţi de A. fără obligaţia de a-i mai justifica vreodată, prin recalificarea sumei ca mobilizare (în vederea organizării capacităţii tehnice şi umane pe şantier).

Prin Nota de fundamentare a Hotărârii Guvernului nr. 224/2006 pentru aprobarea acordului de modificare a contractului de proiectare şi construire a autostrăzii Braşov-Cluj-Borş, s-a propus şi avizat "păstrarea de către A. a sumei de 40 de milioane de euro, deja încasate cu titlu de avans, şi reclasifîcarea lor cu titlu de cheltuieli de mobilizare", respectiv s-a propus şi avizat majorarea cuantumului "plăţii de mobilizare" cu suma de 40.000.000 de euro, sumă care fusese deja plătită cu titlu de avans.

Conform ordonanţei de clasare a D.N.A., în ciuda poziţiei Antreprenorului de a refuza orice modificare a termenilor comerciali ai Contractului, precum şi în condiţiile presiunilor constante în favoarea construirii autostrăzii, finalul negocierilor a avut drept efect următoarele:

- încadrarea în prevederile legislaţiei române în vigoare a clauzelor contractuale;

- o reducere a costurilor contractului cu aproximativ 80 de milioane Euro, rezultând din eliminarea obligaţiei iniţiale a Beneficiarului de a asigura, pe toată perioada de derulare a Contractului, în paralel cu plata lunară a lucrărilor efectiv executate, şi a unui credit fără dobândă în sumă de 250.000.000 Euro destinat asigurării unui cash-flow confortabil Antreprenorului;

- o reducere a pretenţiilor Antreprenorului, derivând din modul de derulare a Contractului în perioada 2003-2005 de la suma de 60 milioane Euro la o sumă de 4 milioane EURO, reprezentând costuri de neutilizare echipamente, costuri de suspendare a lucrărilor, costuri pentru lipsa accesului la amplasament în 2004 etc.

- acceptarea de către A. a preluării proiectării de către Beneficiar, ceea ce are drept efect direct eliminarea din categoriile de costuri a plăţii lunare de 250.000 EURO pentru managementul proiectării şi oferă Beneficiarului posibilitatea controlării costului total al proiectului, precum şi reducerea costurilor proprii (exproprieri, mutare utilităţi, modificări de aliniamente etc.), faţă de costurile care s-au înregistrat pană în prezent la secţiunile în lucru.

Aceste constatări şi concluzii ale avocaţilor au fost preluate prin Nota nr. x/22.12.2005, semnată de ministrul transporturilor şi aprobată de primul-ministru de la acel moment, în finalul căreia se precizează, conform ordonanţei de clasare din dosarul penal: "Având în vedere cele prezentate mai sus, mandatul acordat comisiei de renegociere a fost îndeplinit. Rezultatele renegocierii se vor concretiza printr-un act adiţional la Contract, încheiat şi aprobat în condiţiile legii".

Primul Acord de Modificare a fost aprobat prin H.G. nr. 224/16.02.2006, contrasemnată de ministrul finanţelor publice de la acel moment. Acest act administrativ adoptat de Guvernul României se bucură de prezumţia de legalitate, fără ca efectele sale să poată fi înlăturate - pe calea inspecţiei economic-financiare care vizează compania naţională cu capital majoritar de stat – de către Ministerul Finanţelor Publice, chiar dacă titularul funcţiei este o altă persoană, deoarece ministerul se află în structura Guvernului, iar compania a fost ţinută de deciziile autorităţilor executive implicate în administrarea acesteia.

6.2.4. Măsura nr. 3 priveşte costurile indirecte de capital în valoare de 84.000.000 euro.

În Contractul iniţial încheiat a fost prevăzută achitarea de către Beneficiar a sumei totale de 100.000.000 Euro, pentru întreaga perioadă de derulare a Contractului, reprezentând Costuri indirecte de capital, definite ca şi costuri făcute de un Antreprenor străin care sunt suportate ca o funcţie de sprijinire a activităţilor de construire, deşi în Devizul general întocmit de Proiectant care a stat la baza indicatorilor tehnico-economici ai obiectivului de investiţii (aprobaţi prin Hotărârea Guvernului nr. 1363/18.11.2003) acestea nu au fost prevăzute, la capitolul 4 «Cheltuieli pentru investiţia de bază».

Aceste costuri indirecte de capital au fost inserate în anexa la primul acord de modificare şi fac parte integranta din documentaţia contractuala consolidată. Hotărârile de guvern prin care au fost aprobate Primul şi al doilea Acord de Modificare au fost contrasemnate inclusiv de către ministrul finanţelor.

Prin Al Doilea Acord de Modificare, Beneficiarul şi Antreprenorul au convenit să elimine, începând cu luna iulie 2011, plata sumei de 1.000.000 Euro/lună reprezentând Cheltuieli indirecte de capital. Suma totală plătită Antreprenorului în perioada iunie 2004 - iunie 2011 a fost în valoare de 84.000.000 Euro, considerată necuvenită de către inspecţia economico-financiară, pe motiv că nu a fost prevăzută în Devizul general iniţial (indicatorii tehnico-economici ai obiectivului de investiţii), iar lucrările de construcţie nu au fost începute decât pe două (2b şi 3c) din cele opt Secţiuni ale Contractului.

Astfel, organul de inspecţie economico-financiară reţine drept neregulă: "Modificarea defectuoasă a termenilor şi clauzelor contractuale, fără o analiză şi o fundamentare justă din partea Companiei (Beneficiarului), a condus la încheierea, aprobarea şi plata către Antreprenor a sumei de 84.000.000 Euro, reprezentând «Costuri indirecte de capital», sumă care reprezintă prejudiciu adus Bugetului de stat".

Prin Hotărârea de Guvern nr. 943/28.09.2011, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 694 din 30.09.2011, a fost aprobat cel de-al doilea Acord de modificare a contractului de proiectare şi construire a autostrăzii Braşov-Cluj-Borş.

Instanţa de fond a reţinut că această categorie de cheltuieli a fost inclusă în oferta adresată la data de 10.09.2003 ministrului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului de la acel moment, de către A., în urma Memorandumului de înţelegere datat 1 iulie 2003, încheiat între Guvernul României (prin acelaşi ministru), astfel cum rezultă din ordonanţa de clasare emisă în data de 27.04.2018 de Direcţia Naţională Anticorupţie, secţia de combatere a infracţiunilor asimilate infracţiunilor de corupţie.

Această ofertă cuprindea o prezentare a preţurilor unitare, pe fiecare produs, pe care compania A. le practicase în Croaţia, precum şi o listă cu preţurile unitare propuse pentru România, în care s-au indicat şi costurile indirecte de capital, cuantificate la 1.000.000 euro/lună.

Împrejurarea că aceste costuri nu au fost incluse şi în Devizul general întocmit de Proiectant care a stat la baza indicatorilor tehnico-economici ai obiectivului de investiţii nu exclude posibilitatea de a fi fost avute în vedere la negocierile impuse de O.U.G. nr. 120/2003 şi H.G. nr. 1513/18.12.2003, prin care contractul cu A. a fost aprobat, fără stabilirea preţurilor unitare. Desemnarea A. ca unic viitor partener contractual s-a realizat pe baza ofertei din data de 10.09.2003, în urma căreia Guvernul României şi-a asumat poziţia de participant activ – cu rol determinant - în procedura de încheiere a contractului, însă a rezervat negocierea costurilor unei etape subsecvente semnării contractului.

Existenţa acordului de voinţă cu privire la aceste cheltuieli rezultă şi din faptul că ele au fost recunoscute prin Primul şi al doilea Acord de Modificare, ambele aprobate prin hotărâri de guvern, decizându-se de comun acord eliminarea lor pentru viitor, cu titlu de concesie contractuală în timpul renegocierilor. Prin urmare, nu se poate reţine că a fost depăşită de către Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A. limita capacităţii de contractare fixată de către Guvernul României, respectiv de dispoziţiile legale în materia angajării cheltuielilor bugetare.

6.2.4. Măsura nr. 4 priveşte recuperarea presupusului prejudiciu de 115.000.000 euro plus accesorii, stabilită în cel de-al Doilea Acord de Modificare ca fiind datorata de către Beneficiar Antreprenorului cu titlu de pierderi şi daune.

Pârâtul susţine că operatorul economic a efectuat plata acestor sume cu încălcarea prevederilor legale, în lipsă de documente justificative, respectiv fără a depune documente privind negocierea acestei sume.

Reclamanta a învederat că această sumă globală a fost analizată şi agreată de părţile Contractului pentru a stinge toate pretenţiile anterioare ale Antreprenorului A. referitoare la costurile pentru neutilizarea echipamentului, preturile unitare şi cantităţile măsurate, costuri adiţionale conexe unor extensii de timp şi orice alte costuri notificate sau nenotificate.

Organul de inspecţie economico-financiară a susţinut că există o contradicţie între clauza prin care s-a specificat faptul ca Beneficiarul C.N.A.D.N.R. nu recunoaşte că vreuna dintre sumele inserate cu titlu de pierderi şi daune era datorată Antreprenorului şi, respectiv, asumarea obligaţiei de a plăti suma globală corespunzătoare acestora.

Instanţa de fond a reţinut că nu există nicio îndoială cu privire la fundamentul acestei obligaţii, cât timp acordul de modificare era supus aprobării de către Guvernul României. C.N.A.D.N.R., în calitate de semnatar al acordului (dar Beneficiar al Contractului), ar fi riscat calificarea acordului drept o recunoaştere din partea sa în cazul în care nu ar fi fost aprobat prin hotărâre de Guvern, ceea ce i-ar fi afectat poziţia de negociere sau apărarea într-un iminent litigiu.

Este lipsit de orice echivoc că această clauză a fost inserată în considerarea ipotezei în care acordul de modificare nu ar fi fost aprobat prin hotărâre de guvern şi ar fi rămas la valoarea unui simplu memorandum de negociere intre părţi cu privire la încheierea unui acord în legătura cu toate chestiunile antamate în cuprinsul său.

Este evident că plata acestor pretenţii din partea Beneficiarului a funcţionat ca o contrapondere pentru toate obligaţiile corelative asumate de către Antreprenor în acest context şi ea nu ar fi funcţionat independent, ca o simplă recunoaştere. Ea a fost asumată în considerarea renunţărilor şi promisiunilor reciproce prevăzute tot în acest acord de modificare.

Nu poate fi reţinută, aşadar, ipoteza organului de inspecţie economico-financiară potrivit căreia ambele părţi ar fi confirmat caracterul necuvenit al sumelor şi că s-ar fi făcut plăţi supuse repetiţiunii, din moment ce exista o justificare obiectivă pentru introducerea clauzei menţionate, iar ulterior toate efectele achiesate de către părţi prin acordul de modificare s-au produs, fiind aprobat printr-o hotărâre de guvern care poartă inclusiv semnătura ministrului finanţelor publice.

Hotărârea de Guvern nr. 943/28.09.2011 pentru aprobarea celui de-al doilea Acord de modificare a contractului de proiectare şi construire a autostrăzii Braşov-Cluj-Borş reprezintă un act administrativ intrat în circuitul civil şi care şi-a produs efectele, ce nu pot fi înlăturate pe calea emiterii unei dispoziţii obligatorii, în urma unei inspecţii economico-financiare, emise chiar de către o entitate care a contribuit la adoptarea sa.

Conform concluziilor activităţii de urmărire penală, pe baza informaţiilor furnizate de C.N.A.D.N.R., această sumă a rezultat în urma efectuării unui raport de către consultantul B., în calitate de reprezentant al Beneficiarului C.N.A.D.N.R., care a făcut o evaluare având la bază fiecare pretenţie eventuală a A..

În acest sens, a fost depusă la dosarul penal adresa nr. x/12.09.2011 a B., care cuprinde "raportul de analiză întocmit, referitor la poziţia Reprezentantului Beneficiarului asupra revendicărilor Antreprenorului (...)" şi din care rezultă că reprezentantul beneficiarului a recomandat plata sumei de 115.800.009 EUR (faţă de un total al pretenţiilor indicat iniţial de compania A. la suma de 281.650.985 euro). Această sumă evaluată de reprezentantul beneficiarului era compusă în principal din costuri generate de faptul că beneficiarul (C.N.A.D.N.R.) nu şi-a îndeplinit la termen obligaţiile contractuale şi doar 6.001.507 EUR pentru lucrări efectuate.

Analizând cele de mai sus, se constată că plata sumei de 115 milioane de euro, conform celui de al doilea Acord de modificare a fost cauzată, în principal, de acumularea unor penalităţi cauzate de înregistrarea de restanţe la plată de către beneficiarul C.N.A.D.N.R. Or, aceste restanţe au fost consecinţele subfinanţării acestui proiect, în contextul încheierii sale în condiţii dezavantajoase pentru partea română, la care s-au adăugat efectele crizei economice, pe toată perioada încheierii şi implementării contractului atributul decizional fiind la nivelul Guvernului României.

6.2.5. Măsura nr. 5 priveşte recuperarea presupusului prejudiciu de 37.200.000 euro plus accesorii, ce reprezintă stingerea în mod irevocabil a pretenţiilor Antreprenorului la penalităţi de întârziere şi orice alte pretenţii reciproce ale Antreprenorului şi Beneficiarului.

Suma a fost achitată de C.N.A.D.N.R. din fonduri de la bugetul de stat, fiind stabilită în baza analizelor efectuate prin raportare la categoriile de pretenţii înaintate de către Antreprenor în contextul încetării anticipate a Contractului şi prin raportare la sumele la care Beneficiarul însuşi ar fi fost îndreptăţit.

Organele de inspecţie economico-financiară au considerat că entitatea verificată nu a prezentat echipei de control documente cu privire la procedura de negociere în vederea încetării pe cale amiabilă a contractului, din care să rezulte, în principal: componenţa echipelor de renegociere ale celor două părţi şi mandatul acordat acestora; cerinţele Companiei la încetarea contractului; cerinţele A.. în cadrul procesului de negociere; rezultatele negocierilor efectuate pentru încetarea pe cale amiabilă a contractului.

În concret, pe fondul chestiunilor negociate, s-a considerat că Beneficiarul C.N.A.D.N.R. trebuia să formuleze pretenţii cu privire la sumele plătite anticipat Antreprenorului cu titlu de mobilizare (inclusiv avansul de 40.000.000 Euro "transformat" în cheltuieli de mobilizare) pentru întreg obiectivul de investiţii (8 secţiuni - 415 Km), întrucât era îndreptăţit să solicite returnarea sumelor aferente celor şase Secţiuni eliminate din Contract prin al doilea acord de modificare, activitatea de mobilizare fiind desfăşurată de Antreprenor în anii 2004 şi 2005 doar pentru secţiunile 2b şi 3c.

S-a apreciat că, în cazul în care Compania (Beneficiarul) ar fi fost întreprins acest demers, atunci Antreprenorul ar fi avut de plătit Companiei (Beneficiarului) aproximativ 25.300.000 Euro (62.500.000 - 37.200.000) pentru tranzacţionarea şi încetarea contractului.

Judecătorul fondului a reţinut că, în şedinţa de Guvern din data de 04.06.2013, a fost aprobat Memorandumul având ca obiect "Aprobarea mandatului de negociere în vederea încetării anticipate pe cale amiabilă a Contractului de construire a Autostrăzii Braşov-Cluj-Borş, încheiat la data de 19.12.2003 cu A.., cu modificările şi completările ulterioare". Acesta a fost iniţiat de ministrul delegat pentru proiecte de infrastructură de interes naţional şi investiţii străine şi aprobat de Primul-Ministru al Guvernului României. În cuprinsul acestui Memorandum se menţionează:

"În urma adoptării Memorandumului din data de 15.05.2013, Departamentul pentru Proiecte de Infrastructură şi Investiţii Străine a iniţiat demersurile de redactare şi avizare a proiectului de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea convenţiei de încetare a contractului cu A.. Prin avizul nr. 2.50.052/29.05.2013, Ministerul Justiţiei a menţionat că, nefiind prevăzute reguli speciale referitoare la încetarea contractului în cadrul O.U.G. nr. 120/2003, aprobată prin Legea nr. 32/2004, atunci în cazul de faţă sunt incidente doar eventualele clauze ale contractului care se referă la încetare sau, în lipsa acestora, dispoziţiile dreptului comun privind încetarea contractului.

În adresa Ministerului Justiţiei se precizează că nu există temei legal expres pentru promovarea la nivel de H.G. a măsurilor referitoare la aprobarea convenţiei de încetare şi a mandatarii C.N.A.D.N.R. să o încheie (mandatul fiind considerat a fi acordat deja prin adoptarea Memorandumului menţionat anterior).

Prin urmare, în baza adresei Ministerului Justiţiei, propunem Guvernului să constate că nu este aplicabilă condiţia de aprobare prin H.G. a convenţiei de încetare a contractului cu A., aşa cum a fost formulată în penultimul paragraf al Memorandumului menţionat, iar convenţia de încetare a contractului cu A. a intrat în vigoare la data semnării acesteia de către părţi şi îşi produce pe deplin efectele juridice, fără a mai fi necesară nici o altă formalitate de aprobare".

Instanţa fondului a reţinut că la baza Acordului de tranzacţionare şi încetare cu privire la contractul de construire a autostrăzii Braşov-Cluj-Borş, încheiat la data de 29.05.2013, a stat acelaşi mecanism decizional, la nivelul Guvernului României, cu distincţia că nu a mai fost adoptată o hotărâre de Guvern, ci un memorandum.

Astfel cum rezultă din cuprinsul acestuia, în perioada 05.03.2013 - 09.05.2013, au avut loc la sediul C.N.A.D.N.R. un număr de 9 întâlniri între reprezentanţii Companiei, asistaţi de echipe de consultanţi de specialitate tehnică şi juridică, şi cei ai A., în cadrul cărora Antreprenorul şi-a expus în mod detaliat pretenţiile privind sumele la care se consideră îndreptăţit în legătură cu încetarea anticipată a Contractului şi a depus documentele justificative aferente, iar părţile au discutat pe marginea acestora şi au negociat suma totală a compensaţiilor plătibile Antreprenorului m contextul acestei încetări, astfel:

- pretenţiile formulate de Antreprenor au fost grupate în 21 categorii, însumând 151.357.000 Euro;

- pretenţiile formulate de Antreprenor, analizate şi găsite îndreptăţite de către consultantul de specialitate tehnică al Beneficiarului au fost grupate în 8 categorii, însumând 52.926.000 Euro;

- consultantul de specialitate tehnică al Beneficiarului a evidenţiat şi trei categorii de sume pe care Beneficiarul ar fi îndreptăţit să le primească de la Antreprenor, în sumă de 23.759.000 Euro:

- pretenţiile formulate de Antreprenor au fost analizate şi de către consultantul juridic al Beneficiarului, care a concluzionat că opţiunea părţilor de a înceta anticipat Contractul prin acordul părţilor este validă din punct de vedere juridic şi a apreciat că Antreprenorul ar putea fi îndreptăţit, în principiu, la 10 din cele 21 de categorii de pretenţii formulate de acesta. De asemenea, consultantul juridic a opinat că este întemeiat şi dreptul Beneficiarului la recuperarea celor trei categorii de sume evidenţiate de consultantul tehnic;

- pornind de la concluziile acestor analize, părţile au negociat încetarea pe cale amiabilă a Contractului, pentru o sumă totală a compensaţiilor plătibile Antreprenorului de 37,2 milioane Euro, incluzând TVA aferent operaţiunilor taxabile, în condiţiile în care Beneficiarul preia lucrările în stadiul în care acestea se află, precum şi răspunderea Antreprenorului în relaţiile contractuale care au fost stabilite cu terţe părţi în vederea executării contractului.

Rezultă din această expunere că nu se poate reţine susţinerea pârâtei că entitatea verificată nu a prezentat echipei de control documente cu privire la procedura de negociere în vederea încetării pe cale amiabilă a contractului. Din punct de vedere al formalităţilor necesare, instanţa de fond a reţinut că C.N.A.D.N.R. a avut la bază documente justificative din perioada executării contractului, iar situaţia obligaţiilor restante a făcut obiectul unor memorandumuri anterioare, ce au stat şi la baza hotărârilor de guvern prin care s-a aprobat modificarea contractului.

Astfel, din Ordonanţa de clasare emisă în data de 27.04.2018 de Direcţia Naţională Anticorupţie, secţia de combatere a infracţiunilor asimilate infracţiunilor de corupţie, rezultă că la dosarul penal a fost depus Memorandumul din 9 aprilie 2012 pentru negocierea reeşalonării plăţilor către A. privind Aprobarea mandatului de negociere a reeşalonării plăţilor aferente Contractului de construire a Autostrăzii Braşov - Cluj - Borş, document relevant cu privire la ilustrarea nivelului resurselor alocate pentru acest proiect.

În acest memorandum se arată că, în perioada derulată de la semnare şi până la acel moment, alocările bugetare anuale pentru acest obiectiv au fost întotdeauna mai mici decât cele prevăzute în Hotărârea Guvernului nr. 1363/18.11.2003 privind aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai obiectivului de investiţii Autostrada Braşov - Târgu Mureş - Cluj - Oradea (Borş). În plus, subfinanţarea proiectului a dus la acumularea de penalităţi de întârziere, ceea ce a determinat ca o parte din sumele alocate să nu fie destinate plăţii de noi lucrări, ci achitării acestor penalităţi.

Această situaţie a determinat atât achitarea dobânzilor de penalizare pentru întârzierile la plată, cât şi incapacitatea Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România S.A. de a-şi îndeplini obligaţiile contractuale fată de constructor, în special predarea amplasamentului liber de sarcini (care presupunea exproprieri cu plata de despăgubiri, emitere de avize, dispoziţii/autorizaţii de desfiinţare a construcţiilor etc.).

Din actele dosarului penal a rezultat că negocierile privind încetarea contractului s-au desfăşurat la iniţiativa părţii române, ca urmare a imposibilităţii finanţării acestui proiect. Astfel, în cursul anului 2013, partea română a constatat că alocările bugetare pentru acest proiect permiteau doar plata restanţelor către compania A.; or, în aceste condiţii, continuarea contractului presupunea riscul acumulării de noi penalităţi. Negocierile au avut ca scop încetarea contractului prin acordul părţilor.

În lipsa unei clauze contractuale exprese care să prevadă condiţiile în care se putea realiza acest lucru, termenii acordului au fost stabiliţi în urma realizării unui echilibru între, pe de o parte, interesele părţii române de a obţine încetarea contractului înainte de finalizarea obiectului acestuia, şi, pe de altă parte, interesele companiei A. de a obţine o compensare pentru încetarea anticipată a acestui contract.

Conform concluziilor rezultate din activitatea de urmărire penală, încetarea contractului a fost rezultatul iniţiativei părţii române, ca urmare a constatării lipsei de finanţări corespunzătoare continuării contractului. O astfel de încetare anticipată a contractului a atras, în mod firesc, o serie de pretenţii din partea companiei A., care ar fi putut cere obligarea părţii române la continuarea contractului, sub sancţiunea plăţii de noi penalizări. Cercetările penale efectuate au confirmat, în mod expres, faptul că acest cuantum al pretenţiilor a rezultat în urma negocierilor şi a fost rezultatul imposibilităţii statului român de a asigura finanţarea lucrărilor stabilite.

Curtea de apel a mai reţinut că la baza verificărilor efectuate în cursul urmăririi penale au stat şi alte înscrisuri în cuprinsul cărora există menţiuni privind eşalonarea plăţii datoriilor, trecerea de la plata lucrărilor în funcţie de cantităţile înregistrate, raportate la preţurile unitare din contract, la plata unor sume fixe pentru secţiunile 2B şi 3C (aşadar, referiri la creanţe certe, lichide şi exigibile), precum Memorandumul nr. S/52/20.03.2011, declasificat şi reînregistrat ulterior sub nr. x/11.07.2013, Memorandumul nr. S/128/03.08.2017, declasificat şi reînregistrat cu nr. x/11.07.2013, aprobate de către Guvernul României, din care face parte şi Ministerul Finanţelor Publice, astfel că nu se poate imputa entităţii verificate nerespectarea dispoziţiilor legale privind buna gestiune financiară (cu precădere, prevederile O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv şi celelalte norme juridice analizate la pct. 6.2.2. al prezentei hotărâri), cât timp îi erau opozabile toate actele emise/adoptate/încheiate anterior.

6.2.6. În concluzie, diferenţa de 525.891.888 euro nu poate fi considerată prejudiciu adus bugetului de stat de către C.N.A.D.N.R., raportat la calculul realizat de pârâtă, potrivit căruia reprezintă costuri suplimentare nedatorate, deduse din faptul că suma plătită efectiv (aprox. 1.469.916.600 euro) acoperă 65,4% din valoarea iniţială a Contractului, în condiţiile în care din cei 415 Km de autostradă contractaţi erau finalizaţi şi daţi în folosinţă doar 52 Km (Secţiunea 2b), reprezentând 12,53 % din lungimea totală a Autostrăzii, iar pe o distanţă de 60,5 Km (Secţiunea 3c), reprezentând 15,7% din lungimea totală a Autostrăzii, lucrările de construcţie au fost doar începute.

Aşa cum s-a reţinut anterior, există acte administrative, cu caracter normativ sau individual, adoptate de Guvernul României, care se bucură de prezumţia de constituţionalitate/legalitate şi stau la baza acestor plăţi, iar răspunderea economico-financiară nu poate fi identificată la nivelul C.N.A.D.N.R. în lipsa unei analize extinse, exhaustive, a întregului proces decizional.

Calculul efectuat de autoritatea pârâtă, potrivit căruia pentru 1 kilometru de autostradă recepţionat a fost achitată din bugetul de stat valoarea de 28.267.627 euro, are la bază un cumul de circumstanţe cu efecte costisitoare, precum faptul că s-a acordat o poziţie privilegiată companiei A. prin modalitatea de atribuire a contractului (menţinută până la încetarea acestuia), prin încredinţarea componentei de proiectare (inclusiv studiu de fezabilitate), stabilirea unor penalităţi ridicate în favoarea acesteia, apariţia dificultăţilor în respectarea de către beneficiar a obligaţiilor de punere la dispoziţie a amplasamentului şi de efectuare a plăţilor, iar preţul mediu este influenţat de împrejurarea că a înglobat cea mai mare parte a costurilor iniţiale, cu o pondere semnificativă ţinând cont de faptul că a fost desemnat un Antreprenor străin care a pretins cheltuieli de mobilizare/organizare de şantier ce nu pot fi corelate strict proporţional cu lucrările începute efectiv sau, după caz, finalizate.

Principiile legalităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice nu pot fi considerate încălcate în circumstanţele cauzei de către C.N.A.I.R. (fosta C.N.A.D.N.R.), entitatea supusă inspecţiei economico-financiare, cât timp primul dintre acestea presupune obligativitatea respectării actelor adoptate de Guvernul României, ale căror efecte trebuie recunoscute şi respectate, în primul rând, de Ministerul Finanţelor Publice şi nu pot fi înlăturate decât pe calea contenciosului constituţional sau administrativ, iar în cazul exercitării unei acţiuni penale, pe calea chestiunilor prealabile judecate de către instanţa penală, potrivit regulilor şi mijloacelor de probă privitoare la materia căreia îi aparţine acea chestiune (art. 52 C. proc. pen.).

C.N.A.D.N.R. a fost mandatată să negocieze forma finală şi să semneze convenţia de încetare a contractului prin acordul părţilor, susţinerea pârâtei că era necesară aprobarea prin Hotărâre a Guvernului neputând fi acceptată în procedura de faţă, cât timp art. 2 din O.U.G. nr. 120/2003 prevedea formalitatea aprobării contractului pentru a intra în vigoare, raţiune ce s-a menţinut şi pe parcursul modificărilor, cât timp acestea presupuneau o executare subsecventă, însă nu şi la momentul încetării, când consimţământul a putut fi exprimat de către Guvernul României pe calea Memorandumului adoptat în urma rezultatului negocierilor dintre reprezentanţii C.N.A.D.N.R., asistaţi de echipe de consultanţi de specialitate tehnică şi juridică, şi cei ai A..

Acordul de tranzacţionare şi încetare cu privire la contractul de construire a autostrăzii Braşov-Cluj-Borş, din data de 29.05.2013, prevede la pct. 2.1.: "Acest Acord, încheiat la data menţionată mai sus, va intra în vigoare şi va produce efecte juridice începând cu data de 29.05.2013, data semnării Acordului (denumită în continuare - Data Intrării în Vigoare)".

De asemenea, Acordul cuprinde şi o clauză compromisorie (pct. 7.3), potrivit căreia: "Orice dispută care ia naştere între Beneficiar şi Antreprenor în legătură cu sau care ia naştere din prezentul Acord va fi soluţionată în formă definitiva printr-o procedură de arbitraj, în conformitate cu Regulile de Conciliere şi Arbitraj ale Camerei Internaţionale de Comerţ şi cu regulile ICC". Or, aparenţa juridică rezultată din probele administrate este în sensul că acest acord a produs efectele juridice previzionate de părţi, cât timp nu a fost urmat, conform datelor existente la dosar, de niciun litigiu prin care să se pună la îndoială valabilitatea sau eficacitatea acestuia.

Presupunând că ar fi fost incidentă ipoteza pârâtei, potrivit căreia acordul ar fi trebuit urmat de o hotărâre de Guvern pentru a produce efecte juridice, această procedură extrinsecă ar fi presupus, prin esenţa sa, pentru a se putea invoca o vătămare (respectiv o neregularitate de la normele juridice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor publice), ca o astfel de hotărâre să fi apărut în Monitorul Oficial al României şi să fi fost de neaprobare, cu eventuale măsuri obligatorii. Or, cât timp s-au stins obligaţiile reciproce în mod voluntar, cu respectarea prevederilor Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, instanţa fondului nu a fost în măsură să identifice o neregulă economico-financiară din acest punct de vedere la nivelul entităţii verificate.

Ţinând cont că numai plăţile nedatorate generează un drept la restituire, concluzia imediată este aceea că, dacă nu se generează un drept la restituire, nu poate fi vorba nici de prejudiciu. Prevederile Acordului de tranzacţionare şi încetare sunt în sensul stingerii complete şi irevocabile a pretenţiilor Antreprenorului şi a oricăror pretenţii pe care Beneficiarul şi/sau părţile afiliate Beneficiarului le-ar avea în împotriva Antreprenorului şi/sau împotriva pârtilor afiliate Antreprenorului.

Considerentele referitoare la efectele actelor Guvernului României prevalează, aplicându-se şi în cazul semnării acordului de tranzacţionare şi încetare încheiat pe baza unui consimţământ expres emanând de la o autoritate statală cu funcţie executivă, întrucât au intrat în circuitul civil şi şi-au produs efectele, ele neputând fi decât respectate şi implementate atât de către structurile din cadrul C.N.A.D.N.R., care a fost titular al acestui proiect, cât şi de către structurile însărcinate cu atribuţii de control economico-financiar din cadrul Ministerului Finanţelor Publice.

Înalta Curte apreciază că sentinţa atacată este legală în raport cu motivele de casare invocate.

Astfel, în opinia Înaltei Curţi, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este invocat formal, atâta timp cât sentinţa atacată este motivată conform rigorilor impuse de art. 425 din C. proc. civ. soluţia pronunţată fiind pe deplin reflectată de considerentele sentinţei. Nu se poate reţine nici că hotărârea atacată ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, în lipsa unor critici concrete în acest sens.

Cât priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte apreciază drept neîntemeiată critica prin care se susţine că măsura nr. 1 din dispoziţia obligatorie atacată ar viza o altă categorie de cheltuieli supuse controlului decât categoriile de venituri verificate de Curtea de Conturi.

Înalta Curte are în vedere că această susţinere a fost analizată şi înlăturată de judecătorul fondului, în considerentele sentinţei arătându-se că pârâtul se raportează la neregulile efectiv constatate, şi nu la categoriile de cheltuieli supuse controlului şi că legea oferă prioritate auditului public realizat de Curtea de Conturi, fără a permite ca, în cazul în care această autoritate publică nu identifică nereguli financiare, să se reia controlul pe calea inspecţiei economico-financiare legat de aceeaşi categorie de cheltuieli. Aceasta întrucât, potrivit prevederilor art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, în situaţia în care operatorul economic a fost supus unei verificări de către Curtea de Conturi, cum este cazul reclamantei, obiectivele avute în vedere de auditorul public extern nu mai pot fi supuse inspecţiei economico-financiare.

În concret, este lipsit de relevanţă faptul că deciziile Curţii de Conturi se referă la plata nelegală a unor sporuri şi premii, în timp ce dispoziţia obligatorie atacată priveşte acordarea nelegală a unor sume reprezentând salarii de bază majorate. Aceasta dat fiind că, după cum în mod corect a reţinut instanţa fondului, Curtea de Conturi, în exercitarea atribuţiilor prevăzute la art. 22 din Legea nr. 94/1992, republicată, în cadrul competenţei prevăzute la art. 21, a efectuat o analiză integrală a legalităţii plăţilor reprezentând drepturi salariale aferente anului 2012 dar şi pentru ceilalţi ani asupra cărora inspecţia economico-financiară a fost extinsă în mod nelegal de pârât, emiţând decizia nr. 111/12/24.05.2013, în cuprinsul căreia a dispus stabilirea întinderii prejudiciului cauzat reclamantei prin plata nelegală a unor drepturi salariate şi recuperarea acestora, potrivit legii, acolo unde a identificat abateri de la legalitate şi regularitate. Împrejurarea că, deşi s-au efectuat verificări cu privire la categoria menţionată de cheltuieli, nu au fost reţinute şi alte abateri şi nu s-au dispus măsuri concrete pe care entitatea verificată să le ducă la îndeplinire în vederea înlăturării eventualelor deficienţe nu conferă dreptul autorităţii pârâte să reverifice aceleaşi aspecte, dintr-o altă perspectivă, deoarece se opune principiul unicităţii inspecţiei, prevăzut de art. 11 alin. (2) şi (4) din O.U.G. nr. 94/2011.

Contrar susţinerilor recurentului, măsura nr. 1 nu face referire exclusiv la anul 2012, prin aceasta dispunându-se expressis verbis identificarea, pentru perioada 2011-2015, a sumelor acordate fără bază legală, cu nerespectarea prevederilor legale, ale CCM, ale CIM şi a deciziilor Directorului general, sume reprezentând salarii de bază majorate cu procente cuprinse între 2,5% - 75% precum şi celelalte sporuri de natură salariala aplicate la aceste majorări şi acordate şi recuperarea de la persoanele responsabile. Nu pot fi primite susţinerile recurentului conform cărora măsura nr. 1 ar trebui interpretată prin raportare la constatările cuprinse în raportul de inspecţie economico-financiară, atâta timp cât dispoziţia obligatorie este actul care produce efecte juridice.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la măsurile nr. 2-5, Înalta Curte apreciază că nici acestea nu sunt de natură a pune la îndoială legalitatea soluţiei pronunţate. Astfel, în opinia Înaltei Curţi, referirile recurentului la prevederile art. 7 din H.G. nr. 264/2003 sunt lipsite de relevanţă, atâta timp cât acest act normativ este unul cu caracter general, ale cărui dispoziţii pot fi înlăturate de la aplicare de acte normative speciale, precum H.G. nr. 1513/2003 prin care a fost aprobat contractul de proiectare şi construire a autostrăzii Braşov - Cluj – Borş, H.G. nr. 224/16.02.2006 (primul acord de modificare a contractului) şi H.G. nr. 943/28.09.2011 (al doilea acord de modificare a contractului).

Nu sunt întemeiate nici susţinerile recurentului privitoare la încălcarea prevederilor O.G. nr. 112/1999, aceste prevederi făcând obiectul analizei instanţei de fond care a reţinut că argumentele întemeiate pe dispoziţiile art. 2 şi art. 5 din O.G. nr. 119/1999, cu referire la standardul bunei gestiuni financiare, vizează în realitate procesul decizional la nivelul Guvernului României – Ministerul Transporturilor, iar nu al entităţii supuse inspecţiei economico-financiare. O entitate aflată sub controlul unei autorităţi executive este ţinută să respecte actele de autoritate adoptate/emise de aceasta, fie că au caracter normativ, fie că au caracter individual. Prin urmare, intimata-reclamantă era ţinută să încheie contractul cu firma A.., marja de negociere contractuală fiind limitată de faptul că fusese deja exprimat consimţământul de principiu prin acte cu forţă juridică superioară. A mai reţinut curtea de apel că principiile legalităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice nu pot fi considerate încălcate în circumstanţele cauzei de către reclamantă, cât timp primul dintre acestea presupune obligativitatea respectării actelor adoptate de Guvernul României, ale căror efecte trebuie recunoscute şi respectate, în primul rând, de Ministerul Finanţelor Publice şi nu pot fi înlăturate decât pe calea contenciosului constituţional sau administrativ.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentului referitoare la măsurile nr. 3, nr. 4 şi nr. 5, Înalta Curte reţine că prin acestea recurentul îşi menţine, în fapt, punctul de vedere cu privire la legalitatea acestor măsuri, fără a formula critici explicite la adresa considerentelor sentinţei atacate prin care se reţin, în esenţă, următoarele:

- în privinţa măsurii nr. 3 - neincluderea costurilor indirecte de capital şi în Devizul general întocmit de Proiectant care a stat la baza indicatorilor tehnico-economici ai obiectivului de investiţii nu exclude posibilitatea de a fi fost avute în vedere la negocierile impuse de O.U.G. nr. 120/2003 şi H.G. nr. 1513/18.12.2003, prin care contractul cu A. a fost aprobat, fără stabilirea preţurilor unitare. Desemnarea A. ca unic viitor partener contractual s-a realizat pe baza ofertei din data de 10.09.2003, în urma căreia Guvernul României şi-a asumat poziţia de participant activ – cu rol determinant - în procedura de încheiere a contractului, însă a rezervat negocierea costurilor unei etape subsecvente semnării contractului. Existenţa acordului de voinţă cu privire la costurile indirecte de capital rezultă şi din recunoaşterea acestora prin cele două acorduri de modificare (aprobate prin H.G. nr. 224/2006 şi H.G. nr. 943/2011), decizându-se de comun acord eliminarea lor pentru viitor, cu titlu de concesie contractuală în timpul renegocierilor. Prin urmare, nu se poate reţine că a fost depăşită de către Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A. limita capacităţii de contractare fixată de către Guvernul României, respectiv de dispoziţiile legale în materia angajării cheltuielilor bugetare.

- în privinţa măsurii nr. 4, judecătorul fondului a arătat că, deşi organul de inspecţie economico-financiară a susţinut că există o contradicţie între clauza prin care s-a specificat faptul ca C.N.A.D.N.R. nu recunoaşte că vreuna dintre sumele inserate cu titlu de pierderi şi daune era datorată companiei A. şi, respectiv, asumarea obligaţiei de a plăti suma globală corespunzătoare acestora, în fapt nu există nicio îndoială cu privire la fundamentul acestei obligaţii, cât timp acordul de modificare era supus aprobării de către Guvernul României. C.N.A.D.N.R., în calitate de semnatar al acordului, ar fi riscat calificarea acordului drept o recunoaştere din partea sa în cazul în care nu ar fi fost aprobat prin hotărâre de Guvern, ceea ce i-ar fi afectat poziţia de negociere sau apărarea într-un iminent litigiu. Plata acestor pretenţii din partea reclamantei a funcţionat ca o contrapondere pentru toate obligaţiile corelative asumate de către compania A. în acest context şi ea nu ar fi funcţionat independent, ca o simplă recunoaştere. Nu poate fi reţinută, aşadar, ipoteza organului de inspecţie economico-financiară potrivit căreia ambele părţi ar fi confirmat caracterul necuvenit al sumelor şi că s-ar fi făcut plăţi supuse repetiţiunii, din moment ce exista o justificare obiectivă pentru introducerea clauzei menţionate, iar ulterior toate efectele achiesate de către părţi prin acordul de modificare s-au produs, acesta fiind aprobat prin H.G. nr. 943/28.09.2011, ce reprezintă un act administrativ intrat în circuitul civil şi care şi-a produs efectele, efecte care nu pot fi înlăturate pe calea emiterii unei dispoziţii obligatorii, în urma unei inspecţii economico-financiare, emise chiar de către o entitate care a contribuit la adoptarea actului normativ menţionat.

- în privinţa măsurii nr. 5, s-a reţinut că în şedinţa de Guvern din data de 04.06.2013, a fost aprobat Memorandumul având ca obiect "Aprobarea mandatului de negociere în vederea încetării anticipate pe cale amiabilă a Contractului de construire a Autostrăzii Braşov-Cluj-Borş, încheiat la data de 19.12.2003 cu A.., cu modificările şi completările ulterioare". Acest memorandum a fost iniţiat de ministrul delegat pentru proiecte de infrastructură de interes naţional şi investiţii străine şi aprobat de Primul-Ministru al Guvernului României. La baza acordului de tranzacţionare şi încetare cu privire la contractul de construire a autostrăzii Braşov-Cluj-Borş, încheiat la data de 29.05.2013, a stat acelaşi mecanism decizional, la nivelul Guvernului României, cu distincţia că nu a mai fost adoptată o hotărâre de Guvern, ci un memorandum. negocierile privind încetarea contractului s-au desfăşurat la iniţiativa părţii române, ca urmare a imposibilităţii finanţării acestui proiect. Astfel, în cursul anului 2013, partea română a constatat că alocările bugetare pentru acest proiect permiteau doar plata restanţelor către compania A.; or, în aceste condiţii, continuarea contractului presupunea riscul acumulării de noi penalităţi. Negocierile au avut ca scop încetarea contractului prin acordul părţilor. Cuantumul sumelor de bani acordate companiei A. a rezultat în urma negocierilor şi a fost rezultatul imposibilităţii statului român de a asigura finanţarea lucrărilor stabilite prin contract.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice – Direcţia Generală de Inspecţie Economico Financiară împotriva sentinţei civile nr. 173 din 19 iunie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice – Direcţia Generală de Inspecţie Economico Financiară împotriva sentinţei civile nr. 173 din 19 iunie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 22 februarie 2023.