Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Curții de Apel Constanța, ulterior declinată la Curtea de Apel București, reclamanta Instituția Prefectului – Județul Constanța, prin Prefectul Județului Constanța, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (MDLPA) a suspendarea executării parțiale a Ordinului MDLPA nr. 310/2022, în ceea ce privește art. 9 alin. (1) și alin. (4) art. 36 art. 39 lit. h din Anexa nr. 1 la ordin, precum și a art. 9 12, 13, 14 alin. (2) art. 21 24, 25, 26, 33, 36, 37, 38, 44, 46 din Anexa nr.2 a Ordinului Ministrului Dezvoltării Lucrărilor Publice și Administrației nr.310/28.02.2022 având ca obiect aprobarea procedurilor de control al statului privind respectarea prevederilor legale la emiterea certificatelor de urbanism, autorizațiilor de construire/desființare și la avizarea și aprobarea documentațiilor de urbanism, publicat în M.O. Partea I, nr.337/06.04.2022din acesta, până la soluționarea pe fond a acțiunii în anulare.
2. Soluția instanței de fond
Prin sentința nr. 990 din 31 mai 2023, Curtea de Apel București-Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Instituția Prefectului – Județul Constanța, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, ca nefondată
3. Cererea de recurs
Împotriva sentinței nr. 990 din 31 mai 2023 a Curții de Apel București-Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta Instituția Prefectului – Județul Constanța, prin Prefectul Județului Constanța, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct.8 C. proc. civ..
În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a arătat că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr.554/2004.
Referitor la cazul bine justitificat, aparența de nelegalitate a Ordinului MDLPA nr.310/2022 rezultă cu evidență din încălcarea prevederilor art. 12 alin. (1) din Legea nr.50/1991 care stabilesc o competență exclusivă a prefectului de a introduce acțiunea în anularea unei autorizații de construire/desființare urmare a acțiunii de control efectuată de către Inspectoratul Județean în Construcții.
Legiuitorul de rang superior nu face referire la o prezumtivă obligație a prefectului de a sesiza sau nu instanța de contencios administrativ prin analiza unor factori de oportunitate și necesitate, demersul său judiciar fiind în esență o obligație de natură legală, născută din atribuțiile sale de a asigura aplicarea unitară a legii – art. 253 lit. a din Codul administrativ. De asemenea, prefectul prin introducerea acțiunii în anularea autorizație de construire/desființare și a certificatului de urbanism exercită apărarea unui interes public legitim lezat prin emiterea actului administrativ cu încălcarea cadrului normativ specific. Astfel, acțiunea sa este rezultatul unui control al legalității emiterii actelor administrative ce derivă din prerogative legale și nu o analiză a oportunității/necesității introducerii sau nu a unei acțiuni . Oportunitatea și legalitatea nu sunt două condiții distincte de validitate a actului administrativ; de aceea legalitatea este o sumă a tuturor condițiilor de validitate ale unui act administrativ. Din această perspectivă, oportunitatea apare ca un element al legalității, nu ca o condiție de validitatea de sine stătătoare.
În opinia recurentei, acestea este motivul pentru care apreciază că ordinul în litigiu a fost emis cu exces de putere, fiind încălcate la momentul emiterii limitele competenței prevăzute de lege în sarcina prefectului.
Drept urmare, cazul temeinic justificat al suspendării dispozițiilor din Ordinul MDLPA nr. 310/2022 este legat de stabilirea unor prevederi în cuprinsul acestuia care intră din sfera abuzului de drept, respectiv norme emise cu exces de putere, prin adăugare la lege a unor obligații suplimentare în sarcina prefectului care țin de sfera imprevizibilului.
În sarcina prefectului s-a inserat, prin acest ordin, analizarea oportunității și a necesității atacării certificatului de urbanism și a autorizației de construire/desființare, ca o atribuție distinctă, fiind impus arbitrariul în locul predictibilității, aspect care nu poate fi reținut deoarece prefectul exercită exercită prerogative de putere publică: asigurându-se de aplicarea unitară a legilor, ordonanțelor, hotărârilor de guvern și a celorlalte acte normative, drept urmare imprevizibilul și aleatoriul este înlăturat din atribuțiile sale.
Conchide recurenta că temeinicia suspendării prevederilor referitoare la oportunitatea și necesitatea atacării certificatului de urbanism respectiv a autorizației de construire/desființare este susținută inclusiv de argumentații ce țin de ierarhia actelor emise/adoptate de către autorității publice centrale. Astfel, un ordin al ministrului nu poate adăuga sau modifica la un cadru normativ expres stabilit - art. 12 din Legea nr. 50/1991 și nici nu poate stabili obligații suplimentare în sarcina prefectului, deoarece între ministru și prefect nu există relații de subordonare.
Incidența motivului de casare în ceea ce privește îndeplinirea condiției pagubei iminente a fost susținut din perspectiva aplicării greșite de către prima instanță a art. 14 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.
În opinia recurentei, paguba iminentă nu poate fi dispensată de aceea a cazului bine justificat, această condiție fiind cerută de către legiuitor pentru a se aprecia asupra influenței pe care un act, posibil nelegal, o poate produce asupra patrimoniului sau asupra desfășurării activității celui în cauză, prin punerea sa în executare mai înainte de verificarea legalității actului. Doar producerea unei perturbări a acestei activități poate justifica suspendarea unui act aparent nelegal, iar nu constatat ca nelegal.
Or, în cadrul Instituției prefectului nu există specialiști în domeniul tehnic care să verifice și să valideze constatările funcționarilor din cadrul Inspectoratului de stat în Construcții în referire la legalitatea autorizațiilor de construire/desființare.
Astfel, în lipsa studiilor de specialitate și a mijloacelor de verificare a legalității certificatelor de urbanism și autorizațiilor de construire/desfiintare, aplecarea consilierilor juridici asupra acestor acte administrative a căror nelegalitate este constatată de către altă instituție de specialitate, implică alocarea mai multor tipuri de resurse, materiale, financiare, intelectuale, de timp, situație ce afectează buna desfășurarea a serviciului juridic și produce un dezechilibru în funcționarea acestuia.
Totodată, pentru certificarea și verificarea constatărilor din procesele verbale de control, în lipsa pârghiilor necesare, sunt situații care impun achiziționarea unor servicii de specialitate, respectiv a unor persoane calificate în domeniul construcțiilor și urbanismului. Aceste servicii specializate sunt costisitoare (cel puțin 2.000 lei/lucrare), fapt care ar duce la afectarea bugetului de stat, în condițiile în care, alți specialiști, cei ai Inspectoraului de stat în Construcții, au efectuat un control în acest sens.
În doctrina de specialitate s-a arătat în mod judicios că forma ” prejudiciului material” la care se referă textul legal, trebuie interpretat în mod flexibil, înțelegând prin această noțiune nu doar sensul foarte strict, acela de pagubă cuantificabilă în bani, ci și sensul de ”creare a unor situatii juridice noi prin punerea în executare a actului administrativ respectiv".
Așadar, contrar reținerilor instanței de fond, toate aspectele evidențiate conturează, în opinia recurentei, îndeplinirea condiției pagubei iminente, fiind în mod evident demonstrată greșita aplicare a art. 14 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. ș din Legea nr. 554/2004, ceea ce înseamnă că este întemeiată cererea de suspendare a actelor administrative.
4. Apărările intimatului
Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a susținut legalitatea soluției pronunțate de instanța de fond, solicitând menținerea acesteia și respingerea recursului, ținând cont de faptul că argumentele recurentei-reclamante în privința cazului bine justificat nu sunt în măsură să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ contestat. Distincția realizată de către recurentă în privința celor două concepte, oportunitate, respectiv legalitatea unui act administrativ ,nu are relevanță în prezenta cerere de suspendare, fiind un demers imposibil de realizat în contextul special al contenciosului administrativ.
În ceea ce privește îndeplinirea celei de a doua condiție, solicită să se constate că, pe de o parte, recurenta nu critică cele reținute de instanța de fond, ci face doar un examen pur teoretic asupra definiției legale a noțiunii de pagubă iminentă, iar pe de altă parte, invocarea imposbilității exercitării atribuțiilor prefectului din cauza lipsei unor angajați în domeniul tehnic excedează prezentului cadru procesual.
La termenul de judecată din 21.02.2024, recurenta-reclamantă a depus un extras pe de portalul instanțelor de judecată cu soluția pronunțată în dosarul nr. X/1118/2023 al Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ șii fiscal, prin care a fost respinsă în fond acțiunea în anularea parțială a Ordinului MDLPA nr.310/2022.
II. Soluția instanței de recurs
Recurenta-reclamantă a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării parțiale a Ordinului Ministrului Dezvoltării Lucrărilor Publice și Administrației nr. 310/2022, având ca obiect aprobarea procedurilor de control al statului privind respectarea prevederilor legale la emiterea certificatelor de urbanism, autorizațiilor de construire/desființare și la avizarea și aprobarea documentațiilor de urbanism, publicat în M.O. Partea I, nr.337/06.04.2022, în ceea ce privește art. 9 alin. (1) și alin. (4) art. 36 art. 39 lit. h din Anexa nr. 1 la ordin, precum și a dispozițiilor art. 9 art. 12 art. 13 art. 14 alin. (2) în art. 21 art. 24 art. 25 art. 26 art. 33 art. 36 art. 37 art. 38 art. 44 art. 46 din Anexa nr. 2 la ordin.
Soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, corelate cu cele ale art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din aceeași lege
Criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, sunt nefondate.
Art. 14 din Legea nr.554/2004 impune îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) literele ș) și t) din același act normativ.
Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.
Prin prisma acestor condiții, soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat aceasta sunt la adăpost de orice critică, pentru că s-a apreciat corect, la nivelul aparenței dreptului, că nu există indicii de nelegalitate fundamentate pe ideea încălcării limitelor competenței prevăzute de lege în sarcina prefectului, în sensul că Ordinului MDLPA nr. 310/2022 conferă prefectului prerogativa de a analiza oportunitatea și necesitatea atacării în contencios administrativ a certificatului de urbanism și a autorizației de construire, după primirea procesului verbal de control de la structura teritorială a Inspectoratului de Stat în Construcții.
De altfel, în raport de momentul temporal la care se soluționează prezenta cale de atac, Înalta Curte are în vedere că aspectele de nelegalitate invocate în motivarea cerinței cazului bine justificat în cadrul prezentei cereri de suspendare au fost analizate de către instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare, iar prin sentința nr. 145/02.02.2024, pronunțată în dosarul nr. X/113/2023 al Curții de Apel București- Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, acțiunea a fost respinsă ca neîntemeiată.
Chiar dacă sentința nu este definitivă, soluția adoptată constituie un criteriu pentru verificarea cerinței în discuție, infirmând susținerile recurentei-reclamante, prin confirmarea legalității actului administrativ contestat.
Pentru că art. 14 alin. (1) din Legea nr.554/2004 impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiții, inexistența cazului bine justificat face inutilă examinarea criticilor referitoare la abordarea condiției pagubei iminente în sentința atacată, care sunt, de altfel, și lipsite de utilitate pe aspectul probațiunii unei cereri de suspendare în contenciosul administrativ.
III.Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct.8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă Instituția Prefectului-Județul Constanța, prin Prefectul Județului Constanța, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă Instituția Prefectului-Județul Constanța, prin Prefectul Județului Constanța, împotriva sentinței nr. 990 din 31 mai 2023 a Curții de Apel București-Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 21 februarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.