Asupra cauzei de față, constată următoarele:
Circumstanțele litigiului
Cererea de chemare în judecată:
Prin cererea înregistrată la 12 martie 2013 pe rolul Tribunalului București Secția a III-a civilă, reclamanta S.C. A S.R.L. a chemat în judecată pe Municipiul București prin primarul general, Primăria Municipiului București prin primarul general și Consiliul General al Municipiului București, solicitând:
să constate că reclamanta a fost expropriată în fapt pentru cauză de utilitate publică de terenul în suprafața 109.572 mp din str. (...), sector 3, București
să fie obligat pârâtul Consiliul General al Municipiului București la inițierea sau demararea procedurilor pentru exproprierea pentru cauza de utilitate publică, cu dreaptă și prealabilă despăgubire, cu privire la acest teren;
să fie obligați pârâții la daune constând în plata sumei de 7.450.896 euro echivalentul a 32.429.279,75 lei, reprezentând prețul pe care l-a achitat pentru imobil, la care se adaugă suma de 3.848,083 Euro / 16.748,352,93 lei calculată până la data de 01.03.2013, reprezentând accesoriile (dobânzile, etc.) prețului vânzării, deoarece suma achitată pentru imobil a fost acordată potrivit contractului de credit din 17.07.2007 cu scopul de a achiziționa imobilul în discuție;
să fie obligați pârâții la plata sumei de 177.102 lei reprezentând plata impozitului pentru acest teren începând cu data de 23.11.2007;
să fie obligați pârâții Municipiul București și Primăria Municipiului București la plata de daune în cuantum de 2.114,706,37 euro / 9.204,048 lei (echivalentul în lei la cursul BNR de la data plății), reprezentând lipsa de folosință în perioada 23.11.2007 - 01.03.2013 pentru teren până la data plății efective;
să fie obligați pârâții Municipiul București și Primăria Municipiului București să îi plătească reclamantului o chirie viitoare în cuantum de 109,572 euro/luna (1 euro/mp/luna), respectiv 476.901,17 lei calculați la cursul BNR de la data de 01.03.2013.
În drept, au invocat dispozițiile art. 44 alin. (2) și (3) din Constituţia României, și au susținut că „limitele” aduse dreptului său de proprietate prin O.U.G. nr. 195/2005 sunt de natură să aducă atingere însăși substanţei acestuia, echivalând cu o adevărată expropriere de fapt, ceea ce este contrar și art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeana a Drepturilor Omului.
Sentința pronunțată în primă instanță:
Prin sentința civilă nr. 156 din 8 februarie 2016 pronunțată de Tribunalul București, a fost respinsă cererea formulată de reclamanta S.C. A S.R.L. împotriva pârâtei Primăria Municipiului București, pentru lipsa capacității de folosință.
Au fost respinse, ca fiind prescrise, capetele de cerere privind accesoriile prețului vânzării, plata impozitului și daunele, respectiv lipsa de folosință pentru perioada anterioară datei de 12 martie 2010.
A fost respinsă, ca nefondată, cererea formulată de reclamanta S.C. A S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Municipiul București prin Primarul General și Consiliul General al Municipiului București.
Decizia pronunțată de instanța de apel:
Prin decizia civilă nr. 816 A din 23 noiembrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București — Secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie, a fost admis apelul formulat de reclamanta S.C. A S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 156 din 8 februarie 2016 pronunțată de Tribunalul București.
A fost anulată sentința apelată și a fost trimisă cauza spre rejudecare Tribunalului București.
Al doilea ciclu procesual:
Sentința pronunțată în rejudecarea fondului de Tribunalul București:
Prin sentința civilă nr. 1364 din 10 iulie 2018 pronunțată de Tribunalul București, a fost respinsă, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Municipiul București prin primarul general, Primăria Municipiului București prin primar general, Consiliul General al Municipiului București și intervenientul B.
Decizia pronunțată de Curtea de Apel București:
Prin decizia civilă nr. 1062 A din 9 iulie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București — Secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie, au fost admise apelurile formulate de reclamanta S.C. A S.R.L. și de apelantul-intervenient B împotriva sentinței civile nr. 1364 din 10 iulie 2018 pronunțată de Tribunalul București.
A fost schimbată în parte sentința civilă apelată, în sensul că a fost admisă, în parte, cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul Municipiul București prin primarul general.
A fost obligat pârâtul Municipiul București să plătească reclamantei suma de 61.042.770 lei, reprezentând contravaloare lipsă folosință teren situat în București, str. (...), sector 3, în suprafață de 109.572 mp, pentru perioada 12.03.2010-31.10.2019.
A fost obligat pârâtul Municipiul București să plătească reclamantei, cu titlu de contravaloare lipsă folosință pentru același imobil, suma de 1,08 euro/mp/lună pentru perioada cuprinsă între data de 1.11.2019 și data rămânerii definitive a deciziei.
Au fost menținute celelalte dispoziții ale sentinței civile apelate.
Calea de atac formulată în cauză și motivele de recurs:
Împotriva deciziei civile nr. 1062 A din 9 iulie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București — Secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie, au declarat recurs Ministerul Public — Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București și pârâtul Municipiul București prin primarul general.
a) Recursul declarat de pârâtul Municipiul București prin primarul general a fost întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.:
Invocând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul-pârât a arătat că hotărârea recurată este nelegală din perspectiva încălcării dreptului de dispoziție al părților (art. 9 C. proc. civ.), a limitelor efectului devolutiv la ceea ce s-a supus judecății în prima instanță și la ceea ce s-a apelat (art. 477 - art. 478 C. proc. civ.)
Deși din perspectiva faptei ilicite instanța de apel a fost învestită să stabilească exclusiv dacă adoptarea O.U.G. nr. 114/2007 îi poate fi imputată Municipiului București pentru atragerea răspunderii civile delictuale, totuși Curtea de Apel București a reținut prin hotărârea recurată că faptele ilicite săvârșite de Municipiul București sunt următoarele:
menținerea caracterului de utilitate publică locală pentru un teren proprietate privată a unor persoane fizice, fără a fi declanșată procedura de expropriere din partea autorității publice locale, coroborat cu absența unei juste și echitabile indemnizații;
inacțiunea autorității pârâte, care nu a procedat nici la actualizarea PUG MB, în condițiile Legii nr. 350/2001, prin raportare la regimul juridic al terenului, care fiind înscris în cartea funciară ca având categoria curți construcții, nu ar putea fi declarat ca spațiu verde.
Prin acest raționament logico-juridic pe care se fundamentează decizia recurată, Curtea de Apel București a încălcat dreptul de dispoziție al părților, limitele efectului devolutiv la ceea ce s-a supus judecății în prima instanță și la ceea ce s-a apelat deoarece a modificat causa debendi în ceea ce privește fapta ilicită imputată Municipiului București.
Prin cel de-al doilea motiv de recurs, circumscris art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-pârât a arătat că raționamentul logico-juridic este fundamentat pe considerente contradictorii, iar îndeplinirea condiției prejudiciului nu a fost motivată.
Curtea de Apel București a apreciat că sentința apelată este legală și temeinică din perspectiva respingerii solicitării A de a obliga CGMB la inițierea sau demararea procedurilor pentru cauză de utilitate publică, cu dreaptă și prealabilă despăgubire, cu privire la teren întrucât:
declararea de utilitate publică a unor categorii de lucrări nu echivalează cu declanșarea procedurii de expropriere, care impune determinarea în concret atât a indicatorilor tehnico- economici ai lucrărilor, cât și a amplasamentului acestora, în funcție de care se determină coridorul de expropriere;
nu există nicio prevedere legală care să oblige expropriatorul la declanșarea acestei proceduri, iar instanța nu are competenta de a stabili toate aspectele pe care le presupune aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai lucrării de utilitate publică, decizia privind exproprierea neputând viza exclusiv imobilul proprietatea reclamantei.
Însă, atunci când a analizat îndeplinirea condițiilor răspunderii civile delictuale, în mod paradoxal, Curtea de Apel București a reținut că Municipiul București a săvârșit o faptă ilicită deoarece:
a menținut caracterul de utilitate publică locală a terenului, fără a fi declanșată procedura de expropriere din partea autorității publice locale, coroborat cu absenta unei juste și echitabile indemnizații;
nu a actualizat PUG MB, în condițiile în care terenul înscris în cartea funciară ca având categoria curți construcții, nu ar putea fi declarat ca spațiu verde fără declanșarea procedurii de expropriere.
Raționamentul Curții de Apel București este fundamentat pe considerente contradictorii, deoarece, pe de o parte, se reține că CGMB și Municipiul București nu au obligația legală de a proceda la exproprierea terenului întrucât încadrarea în subzona Via nu echivalează cu declanșarea procedurii de expropriere, iar pe de altă parte că Municipiul București a săvârșit o faptă ilicită deoarece a menținut caracterul de utilitate publică locală și nu a inițiat procedura de expropriere a terenului.
În ceea ce privește nemotivarea existenței prejudiciului pretins suferit de A, recurentul-pârât a arătat că, potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., Curtea de Apel București avea obligația de a expune motivele pentru care consideră că prejudiciul suferit de A este cert.
Or, în condițiile în care a expus rațiunile pentru care A invocă doar speranța de dezvoltare a unei afaceri, care nu avea posibilități reale de a se concretiza, prejudiciul fiind ipotetic, astfel că cererea de reparare nu poate fi primită, motivarea îndeplinirii condiției existenței prejudiciului presupunea să fie indicate care sunt beneficiile materiale pe care A nu le-a putut valorifica în condițiile în care poate exercita toate prerogativele dreptului de proprietate. Apreciază că problema de drept a certitudinii prejudiciului nu a fost dezlegată prin raționamentul logico-juridic pe care Curtea de Apel București a fundamentat hotărârea recurată.
Un ultim motiv de recurs, subsumat dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se referă la greșita aplicare a normelor de drept material care vizau atât aplicarea în timp a legii, cât și condițiile care trebuiau îndeplinite pentru atragerea răspunderii civile delictuale a Municipiului București.
Din perspectiva regulilor de aplicare a legii civile în timp, reținerea obligației Municipiului București de a expropria terenul, raportat la dispozițiile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 este nelegală, întrucât Curtea de Apel București a aplicat această normă juridică cu efect retroactiv.
Ipoteza în care aplicarea dispozițiilor art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 nu ar fi avut efect retroactiv, raționamentul logico-juridic al Curții de Apel București își menține caracterul nelegal deoarece, chiar dacă ar fi actualizat PUG MB conform dispozițiilor Legii nr. 350/2001, Municipiul București nu ar fi putut proceda la modificarea funcțiunii terenului, întrucât această operațiune era interzisă de dispozițiile art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005 (indiferent de forma acestuia).
Raționamentul logico-juridic al Curții de Apel București este nelegal, întrucât încalcă regulile privind aplicarea în timp a legii asupra raportului juridic dedus judecății, instituite de dispozițiile art. 1 vechiul C. civ.
Recurentul-pârât a arătat că instanța de apel a încălcat și dispozițiile art. 998 vechiul C. civ. referitoare la condițiile răspunderii civile delictuale, întrucât, în raționamentul logico-juridic pe care se fundamentează hotărârea recurată, Curtea a echivalat încadrarea și menținerea urbanistică în zona spațiu verde coroborată cu intrarea în vigoare a dispozițiilor art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005 cu exproprierea de fapt (teorie derivată din practica Curții Europene a Drepturilor Omului care a aplicat art. 1 din Protocolul 1 CEDO).
Această premisă a exproprierii de fapt apreciată de plano este eronată, întrucât exercițiul dreptului de proprietate privată este susceptibil de instituirea prin lege a unor limitări, în vederea ocrotirii interesului general sau chiar pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale altor persoane, atâta timp cât prin asemenea limitări nu este complet lipsit de substanță, fără să aibă semnificația unei exproprieri de facto.
Exercitarea prerogativelor de putere publică de către autoritățile administrației publice locale prin reglementarea urbanistică a terenului, în sensul includerii acestuia în zona spații verzi, nu constituie de plano expropriere de fapt, în sensul lipsirii A de prerogativele dreptului de proprietate exclusivă asupra terenului.
Concluzionând, recurentul-pârât a subliniat că raționamentul logico-juridic al Curții de Apel București este nelegal, întrucât încalcă dispozițiile art. 998 al vechiului C. civ. referitoare la condițiile răspunderii civile delictuale prin raportare la dispozițiile art. 1 din Protocolul 1 CEDO.
b) Recursul declarat de Ministerul Public — Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București:
Indicând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a arătat că decizia civilă recurată este nelegală și netemeinică, întrucât instanța de apel a interpretat și a aplicat în mod eronat normele de drept material care reglementează răspunderea civilă delictuală și legislația care reglementează situația terenurilor încadrate în categoria spațiilor verzi.
În cauză, se impune să fie analizate două aspecte esențiale pentru a stabili dacă se impune în temeiul răspunderii civile delictuale acordarea de despăgubiri, respectiv aspectul existenței unui prejudiciu – care presupune cercetarea situației terenului achiziționat de către S.C. A S.R.L. în anul 2007 – și aspectul existenței unei fapte ilicite care ar fi cauzat prejudiciul – care presupune cercetarea responsabilității autorităților administrației publice locale în raport de problemele întâmpinate de către S.C. A S.R.L. în realizarea planurilor sale de afaceri.
In ceea ce privește situația terenului achiziționat de către S.C. A S.R.L. în luna iulie a anului 2007, cu doar trei luni înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. 114/2007, este de reținut că respectivul teren, în suprafață de peste 10 hectare, nu a fost niciodată amenajat, nici ca spațiu verde, nici în vreun alt fel. Terenul a fost introdus în intravilanul Municipiului București abia în momentul în care au fost ridicați pe el stâlpi pentru rețeaua electrică de înaltă tensiune. În cartea funciară a figurat inițial în categoria de folosință „teren agricol arabil" și ulterior „curți-construcții", dar în realitate, potrivit constatărilor la fata locului ale experților desemnați în cauză, este doar un „maidan” pe care se depozitează nelegal diverse gunoaie.
Acest fapt prezintă relevanță, întrucât instanța de apel a considerat că încadrarea terenului în categoria de folosință curți-construcții, conform mențiunilor din cartea funciară, ar fi născut în sarcina Municipiului București obligația de a proceda la exproprierea terenului, conform prevederilor art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din intravilanul localităților, republicată, astfel cum au fost introduse prin Legea nr. 135/2014: „Terenurile înscrise în cartea funciară ca fiind în categoria curți-construcții, terenuri ce se află în proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, nu pot fi inventariate sau declarate ca spatii verzi, în sensul legii, decât după îndeplinirea procedurii de expropriere conform legislației în domeniu.”
Argumentul instanței de apel nu este valid, din două motive.
Un prim motiv este că terenul, din punctul de vedere al Municipiului București, este înscris la indicatorul urbanistic V.I.a, respectiv la categoria de „Spații verzi publice cu acces nelimitat-Parcuri, grădini, scuaruri și fâșii plantate publice”, conform Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 269/2000 de aprobare a Planului Urbanistic General al Municipiului București. Faptul că terenul prezintă altă destinație conform mențiunilor din cartea funciară nu este o problemă de competența autorităților administrației publice a Municipiului București, întrucât oficiile de cadastru și publicitate imobiliară, care se ocupă de cartea funciară, reprezintă organisme autonome aflate în subordinea Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației.
Un al doilea motiv este că dispozițiile legale invocate au fost introduse în anul 2014, iar terenul în discuție era înscris în categoria „spații verzi publice” încă din anul 2000, conform Planului Urbanistic General al Municipiului București, deci nu se poate imputa autorităților administrative locale o conduită contrară legii la acel moment.
Tot privitor la situația terenului achiziționat de S.C. A S.R.L., este de reținut faptul că, în baza certificatului de urbanism nr. 1984/22.06.2007 eliberat de Primăria Sectorului 3 București, s-a cunoscut încă de la momentul încheierii contractului de vânzare-cumpărare încadrarea respectivului teren în zona V.I.a (spații verzi publice), în baza Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 269/2000.
Instanța de apel a respins, în mod corect, solicitarea S.C. A S.R.L. privind obligarea Consiliului General al Municipiului București la inițierea sau demararea procedurilor pentru exproprierea pentru cauză de utilitate publică, dar în schimb a admis solicitarea privind obligarea Municipiului București reprezentat prin Primarul General la plata sumei de 61.042.770 lei (13.668.039 euro) reprezentând contravaloarea lipsei de folosință asupra terenului pentru perioada 12.03.2010-31.10.2019.
Instanța de apel nu a acordat relevanța cuvenită faptului că S.C. A S.R.L. și-a asumat, la momentul încheierii tranzacției, numeroasele interdicții de care era grevat terenul din str. (...) și cunoștea că acel teren putea fi utilizat pentru dezvoltarea unui ansamblu rezidențial doar dacă destinația prestabilită a terenului ar fi fost modificată, dacă planul urbanistic zonal ar fi permis acest demers și dacă erau obținute toate avizele prevăzute de legile speciale. Toate aceste condiționări indică faptul că prejudiciul reclamat în cauză, constând în lipsa de folosință asupra terenului, nu are un caracter cert si direct, întrucât S.C. A S.R.L. nu avea decât o posibilitate ipotetică de utilizare a terenului în scopurile economice previzionate, nicidecum o speranță legitimă care să fie ocrotită prin normele de drept material și jurisprudența Curții Constituționale.
Expertiza întocmită în cauză și însușită de către instanța de apel în motivarea deciziei civile recurate s-a raportat, în calcularea prejudiciului cauzat prin lipsa de folosință asupra terenului, la nivelul prețurilor de închiriere practicate pe piața liberă pentru terenuri cu caracteristici similare. În condițiile în care a constatat că terenul aparținând S.C. A S.R.L. nu a fost expropriat în fapt, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile pentru declararea utilității publice, instanța de apel nu explică motivul pentru care S.C. A S.R.L. ar fi fost împiedicată să-și exercite dreptul de proprietate pe întreg parcursul ultimilor 16 ani și să-și valorifice terenul în diverse moduri, inclusiv prin închirierea acestuia.
În ceea ce privește responsabilitatea autorităților administrației publice locale în raport de problemele întâmpinate de către S.C. A S.R.L. în realizarea planurilor sale de afaceri, apreciază că nu există nicio faptă ilicită cauzatoare de prejudiciu, care să poată fi imputată autorităților administrației publice a Municipiului București.
La momentul achiziționării terenului, proiectul S.C. A S.R.L. privind construirea unui ansamblu rezidențial depindea strict de aprobarea schimbării Planului Urbanistic Zonal printr-o hotărâre a Consiliului Local al Sectorului 3 București. O asemenea hotărâre s-ar fi bazat doar pe criterii de oportunitate (evident, în limitele legii) și nu ar fi avut vreo tangență cu atribuțiile Primarului General sau ale Consiliului General al Municipiului București.
Instanța de apel a ignorat faptul că, în lumina O.U.G. nr. 114/2007, modificarea Planului Urbanistic General oricum nu poate avea ca efect schimbarea destinației terenului aflat în proprietatea S.C. A S.R.L., o astfel de acțiune fiind expres interzisă de legislația în vigoare.
Pe cale de consecință, pasivitatea autorităților în ceea ce privește actualizarea Planului Urbanistic General nu poate fi considerată o faptă ilicită care să fi cauzat prejudicii apelantei reclamante.
S-a mai precizat că este de neînțeles motivul pentru care instanța de apel reține ca faptă ilicită, în sarcina pârâtului Municipiul București prin Primarul General, nedeclanșarea procedurii de expropriere a terenului aparținând S.C. A S.R.L., în condițiile în care, prin aceeași hotărâre, instanța de apel reține faptul că nu sunt îndeplinite condițiile pentru declararea utilității publice a terenului, ca primă etapă în procedura de expropriere.
Apărările formulate în cauză:
Intimata-reclamantă S.C. A S.R.L. și intimatul-intervenient B au depus o amplă întâmpinare la recursul declarat de recurentul Ministerul Public — Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București, respectiv o altă întâmpinare având conținut similar la recursul declarat de pârâtul Municipiul București, comunicate, prin care au solicitat respingerea recursurilor, ca inadmisibile, motivat de faptul că Înalta Curte a apreciat în practica sa, inadmisibilitatea promovării recursului în situația constatării unei exproprieri în fapt.
Au solicitat și respingerea recursurilor, ca fiind lipsite de interes.
Au invocat excepția nulității recursurilor pentru neîncadrarea criticilor în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar pe fond, au solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.
Recurentul-pârât Municipiul București prin Primarul General a formulat întâmpinare la recursul declarat de recurentul Ministerul Public — Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București, solicitând admiterea cererii de recurs.
În cauză, au fost depuse concluzii scrise atât de către S.C. A S.R.L. și B cât și de către Municipiul București prin Primarul General.
Procedura de filtrare:
Prin încheierea din camera de consiliu din 21 mai 2024 au fost respinse, în complet de filtru, excepțiile inadmisibilității, lipsei de interes și nulității recursurilor invocate de intimați și au fost admise în principiu recursurile.
Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie:
Examinând recursurile declarate, Înalta Curte constată următoarele:
Recursul declarat de recurentul pârât Municipiul București prin primarul general
În ceea ce privește motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1), pct. 5 C. proc. civ., recurentul pârât invocă, în primă fază, încălcarea dreptului de dispoziție al părților și a limitelor efectului devolutiv raportat la ceea ce s-a supus judecății și ce s-a apelat.
Arată recurentul pârât că, deși reclamanta invocă drept faptă ilicită a pârâtului adoptarea O.U.G. nr. 114/2007, care ar fi avut ca efect încălcarea dreptului ei de proprietate ca urmare a interdicției de schimbare a destinației terenurilor amenajate ca spații verzi, ce a pus-o în situația de a nu mai putea edifica pe teren construcții, totuși instanța de apel a reținut, în analiza sa, alte fapte ilicite în sarcina pârâtei decât cele invocate de parte: menținerea caracterului de utilitate publică locală pentru un teren proprietate privată a unor persoane fizice, fără declanșarea procedurii de expropriere și coroborat cu absența unei juste și echitabile indemnizații, precum și inacțiunea autorității pârâte, care nu a procedat la actualizarea PUG conform Legii 350/2001, în condițiile în care terenul era înscris în cartea funciară ca având categoria curți-construcții, astfel că nu putea fi declarat ca spațiu verde.
Critica nu este fondată, întrucât cauza acțiunii trebuie dedusă din ansamblul motivelor pe care partea își întemeiază pretențiile, nefiind mărginită strict la adoptarea O.U.G. nr. 114/2007 ca faptă prejudiciatoare imputată pârâtului, ci la ansamblul de factori care au condus la încălcarea dreptului său de proprietate prin apariția acestui act normativ și prin inacțiunea pârâtului, care nu a demarat proceduri de expropriere și nici nu a compensat în vreun fel prejudiciul suferit de reclamantă. De altminteri, formulând prin însăși cererea sa de chemare în judecată și un petit vizând obligarea pârâtului la inițierea procedurilor de expropriere a terenului, precum și invocând prevederile art. 44 alin (2), (3) din Constituţia României și art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeana a Drepturilor Omului, este limpede că reclamanta nu a limitat cauza cererii de chemare în judecată la chestiunea adoptării O.U.G. nr. 114/2007 ca faptă prejudiciabilă, ci s-a referit la ingerința în dreptul său de proprietate ca urmare a unui cumul de factori ce includ atât apariția actului normativ menționat, cât și inacțiunile pârâtului și efectele combinate ale acestor factori în situația concretă a terenului reclamantei.
Prin urmare, nu se poate vorbi despre o depășire a limitelor judecății și de o încălcare a principiului disponibilității prin extinderea cauzei.
Cu privire la motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ., prima critică reclamă caracterul contradictoriu al considerentelor, anume că instanța de apel reține pe de o parte că Municipiul București și Consiliul General al Municipiului București nu au obligația legală de a proceda la exproprierea terenului, întrucât încadrarea în subzona V.1.a nu echivalează cu declanșarea procedurii de expropriere, iar pe de altă parte că Municipiul București a săvârșit o faptă ilicită deoarece a menținut caracterul de utilitate publică locală și nu a inițiat procedura de expropriere a terenului.
Se observă, însă, că ceea ce instanța de apel a reținut cu privire la cererea reclamantei de obligare a pârâtului la demararea procedurii de expropriere a terenului a fost că nu există temei pentru a impune o atare obligație în lipsa intenției unității administrativ teritoriale de a prelua sau de a efectua lucrări care să afecteze terenul; aceasta nu exclude, însă, în sine, acordarea de compensații în cazul în care, chiar în lipsa acestei intenții, se constată o ingerință nejustificată și disproporționată în dreptul de proprietate privată asupra terenului.
În fine, va fi înlăturată și critica referitoare la nemotivarea condiției caracterului cert al prejudiciului suferit de reclamantă prin interdicția instituită de dispozițiile O.U.G. nr. 114/2007, de modificare a art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005.
Este adevărat că, după ce arată în considerente că, în legătură cu modalitatea de cuantificare a prejudiciului prin luarea în considerare a câștigului nerealizat din edificarea unor construcții, ceea ce se invocă este doar speranța reclamantei de dezvoltare a unei afaceri care nu avea posibilități reale de a se concretiza, prejudiciul fiind ipotetic, astfel că cererea de reparare nu poate fi primită în acești termeni, instanța de apel acordă totuși despăgubiri cuantificate în modalitatea contravalorii lipsei de folosință a terenului prin raportare la chiria practicată pe piața imobiliară pentru imobile similare, însă acest lucru nu înseamnă o lipsă a motivării – care se regăsește la pagina 30 a hotărârii –, ci un dezacord al recurentului pârât cu privire la soluția adoptată, cu privire la care obiectează că nu arată care sunt acele beneficii materiale pe care reclamanta nu le-a putut valorifica în condițiile în care putea exercita toate prerogativele dreptului de proprietate.
Analiza acestei din urmă obiecții legate de modalitatea de aplicare concretă a legii în stabilirea existenței și întinderii prejudiciului nu va fi făcută, prin urmare, în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., ci în cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În ceea ce privește motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va face o analiză comună a criticilor formulate din această perspectivă de către pârât și de către Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București.
În legătură cu recursul exercitat de către Ministerul Public, vor fi înlăturate, în prealabil, obiecțiile ridicate de intimați în legătură cu interesul criticilor formulate de acest recurent, în condițiile în care legitimarea exercitării căii de atac, în condițiile art. 92 alin. (4) C. proc. civ., se întemeiază pe participarea la judecată în fazele anterioare în condițiile alin. (2), respectiv în baza aprecierii că este necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor și intereselor cetățenilor – pricina de față fiind una de natură a pune față în față interesul particular al reclamantei și interesul general, public.
O primă critică ridicată vizează faptul că nu poate fi acceptată adoptarea O.U.G. nr. 114/2007 ca fiind o faptă ilicită imputabilă pârâtului Municipiul București, câtă vreme actul normativ a fost adoptat de către Guvernul României; de asemenea, se obiectează că încadrarea terenului în zona spațiilor verzi nu echivalează cu declararea utilității publice a unor categorii de lucrări și cu o expropriere și nici nu există o obligație a municipiului de a expropria un teren deja încadrat urbanistic în zona spații verzi. În fine, neactualizarea Planului Urbanistic General al Municipiului București – în condițiile în care terenul în cauză era înscris în cartea funciară ca având categoria curți-construcții, astfel că nu putea fi declarat spațiu verde fără declanșarea procedurii de expropriere – nu poate reprezenta o faptă ilicită, întrucât, pe de o parte, o atare operațiune nu putea avea loc din oficiu, iar pe de altă parte, categoria de folosință și funcțiunea au fost stabilite în anul 2000, iar norma care interzicea inventarierea ca spații verzi a terenurilor proprietate privată înscrise în cartea funciară ca fiind în categoria curți-construcții a fost reglementată și a intrat în vigoare cu mult ulterior, abia prin Legea nr. 135/2014, care a modificat art. 18 din Legea nr. 24/2007 în sensul menționat.
Deși o parte din enunțuri sunt în sine adevărate, trebuie observat că, așa cu s-a mai arătat, temeiul pretențiilor nu se limitează la imputarea, ca faptă ilicită, a adoptării O.U.G. nr. 114/2007 prin care a fost eliminată complet posibilitatea schimbării destinației unui teren proprietate privată prevăzut în planurile urbanistice ca zonă verde, ci la cadrul mai larg oferit de încălcarea protecției oferite dreptului de proprietate al reclamantei de prevederile art. 1 Protocol 1 din CEDO, prin jocul combinat al suprapunerii intrării în vigoare a acestei ordonanțe de urgență peste un regim juridic al terenului stabilit unilateral, prin actul administrativ al autorității publice locale (cel care a generat, practic, premisele incidenței actului normativ care a instituit interdicția schimbării destinației terenurilor amenajate ca spatii verzi şi/sau prevăzute ca atare în documentațiile de urbanism), realizându-se astfel o ingerință în dreptul de proprietate particulară, pe perioadă nedeterminată, fiind afectat echilibrul just care trebuie realizat între protecția dreptului de proprietare şi cerințele interesului general.
Or, fapta culpabilă generatoare de prejudiciu constă tocmai în această ingerință disproporționată al cărei beneficiar – din punctul de vedere al scopurilor urmărite prin reglementările urbanistice – este pârâtul, care, prin simplul fapt că, prin inacțiunea sa arată că nu intenționează să recurgă la o formă de compensare sau indemnizare a reclamantei păgubite prin limitarea dreptului și afectarea interesului ei particular în favoarea interesului general al unității administrativ teritoriale și comunității locale, devine responsabil pentru acoperirea prejudiciului.
Prin urmare, deși este adevărat că nu se poate imputa pârâtului încălcarea unei dispoziții legale intrate în vigoare în anul 2014 – anume, posibilitatea inventarierii ca spații verzi a unor terenuri proprietate privată înscrise în cartea funciară în categoria curți-construcții numai după îndeplinirea procedurii de expropriere – pentru o faptă din anul 2000 (încadrarea urbanistică a terenului în discuție în zona V.1.a, cu funcțiunea de spațiu verde), argumentația instanței de apel fiind greșită din acest punct de vedere, totuși izvorul prejudiciului reclamat nu se situează într-un anume singur fapt punctual, fie că e vorba despre adoptarea actului normativ care a instituit interdicția păgubitoare, fie că e vorba de încadrarea terenului în Planul Urbanistic General al Municipiului București ca spațiu verde, ci de jocul combinat al implicațiilor tuturor acestor măsuri – încadrarea terenului ca spațiu verde printr-un act administrativ unilateral al autorității locale, menținerea acestei încadrări, intrarea ulterioară în vigoare a unei norme care elimină posibilitatea modificării acestei funcțiuni pentru terenurile astfel încadrate – despre care reclamanta afirmă că ar constitui o ingerință în dreptul său de proprietate, în sensul art. 1 din Protocolul 1 adițional la CEDO, care i-a cauzat un prejudiciu, în măsura dovedirii căruia pârâtul ar fi responsabil atât ca autor al unor dintre măsuri, cât și ca beneficiar, în sens larg, al acestora.
Așadar, analiza trebuie făcută în cadrul protecției oferite de art. 1 din Protocolul 1 adițional la CEDO invocat prin acțiune, constatarea unei ingerințe nejustificate și/sau disproporționate înscriindu-se în sfera ilicitului civil.
Pornind de la abordarea pusă în discuție prin Hotărârea Sporrong şi Lönnroth c. Suediei a Curții EDO, se constată că este aplicabilă speței ce-a de a treia normă enunțată de art. 1 al Protocolului nr. 1, respectiv cea privitoare la dreptul statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general, dar care trebuie interpretată în termenii principiului general instituit de prima normă – cel al respectării proprietății și al echilibrului just care trebuie realizat între protecția dreptului de proprietare şi cerințele interesului general.
Trebuie spus că simpla menţionare a destinaţiei urbanistice a unui bun prin documentaţia de urbanism nu echivalează nici cu o expropriere care ar presupune declararea utilităţii publice a terenului respectiv, dar nici cu amplasarea în fapt a unui parc ori cu oferirea accesului nelimitat al publicului pe respectivul spaţiu. Nu rezultă din nicio prevedere că pentru bunurile din categoria urbanistică spaţii verzi cu acces public nelimitat, subzona a. – parcuri, grădini, scuaruri, fâşii plantate publice – are loc o schimbare a regimului proprietăţii (din privată în publică), că vor fi supuse unei amenajări specifice (de spaţii verzi), că vor fi plantate ori supuse exproprierii, că ar exista anunţată intenţia autorităţii publice de a le da o destinaţie de utilitate publică ori de folosinţă publică sau că vor fi supuse liberei circulaţii publice, că va fi interzisă utilizarea lor conform categoriei de folosinţă preexistentă (în speţă, arabil), alta decât cea decurgând din regimul de construire permis.
Singura consecinţă reală decurgând din încadrarea urbanistică a terenului în cap. V.1.a. al PUG Municipiului Bucureşti conform HCGMB nr. 269/2000 este cea a regimului de edificare a construcţiilor noi, limitat la cele enunţate în conţinutul reglementării şi la funcţiunile admise, construcţii care nu pot depăşi 15% din suprafaţa terenului, cu regim de înălțime P+2. De altfel, această consecinţă este şi cea care a dat cauza juridică a acţiunii reclamantului, în conţinutul căreia acesta s-a plâns de lipsa unui drept concret şi efectiv întrucât nu poate valorifica dreptul de a construi pe proprietatea sa aşa cum doreşte (prin edificarea unor locuinţe colective de structura P+10, conform certificatului de urbanism nr. 1984/22.065.2007 depus odată cu acțiunea inițială).
Deşi a pretins şi că se află în imposibilitate de a-şi exercita dreptul de proprietate întrucât municipalitatea îi utilizează terenul ca spaţiu verde, considerând că în acest fel a fost supus unei reale exproprieri în fapt, ceea ce reclamă în concret reclamantul este imposibilitatea de a schimba destinaţia de spaţiu verde a terenului ca efect al dispoziţiilor O.U.G. nr. 114/2007 (fapt permis anterior modificărilor aduse art. 71 din O.U.G. 195/2005 privind protecţia mediului), văzute drept sursă a ingerinţei în exerciţiul dreptului său de proprietate, care i-a redus semnificativ posibilitatea de a-şi exercita dreptul, de a dispune de bun şi de a-l folosi deoarece nu mai poate să construiască în interesul său economic.
În acest context, trebuie menționat că există o diferență între, pe de o parte situația titularului care a dobândit dreptul de proprietate din perioada în care acesta era extravilan arabil, care nu l-a exploatat niciodată sau l-a exploatat doar ca teren arabil, care a așteptat pasiv și își vede bunul supus unor fluctuații valorice și al posibilităților de exploatare prin simplul joc al schimbării periodice a regimului stabilit de autorități (trecut în intravilan, schimbată destinația în curți-construcții, apoi limitată funcțiunea la spațiu verde) – caz în care existența unei speranțe legitime de a dezvolta o afacere imobiliară trebuie verificată de la caz la caz – și, de cealaltă parte, situația reclamantei, care a achiziționat într-un mod deosebit de oneros terenul, pentru un preț de 7,5 milioane de euro – situație în care apare cu o altă evidență realitatea speranței legitime de a putea utiliza bunul în scopul declarat și demonstrat prin demersurile inițiate pentru o schimbare a destinației pe care legea încă o permitea la acel moment.
Așadar, fără a putea cenzura aprecierile instanței de apel asupra caracterului exorbitant al sarcinii impuse reclamantei prin restrângerea prerogativelor dreptului de proprietate, ce a rupt echilibrul just care trebuie realizat între protecția acestuia şi cerințele interesului general legat de urbanism și mediu, Înalta Curte constată că în mod greșit s-a reținut ca ipoteză incidentă speței exproprierea în fapt, în termenii normei a doua din art. 1 al Protocolului nr. 1 CEDO (teza a II-a a alin. (1), când în realitate ingerința justificată, dar disproporționată a avut loc în cadrul măsurilor de reglementare a folosinței bunurilor ce au făcut obiectul O.U.G. nr. 114/2007, adică a normei a treia din art. 1 al Protocolului nr. 1 adițional la CEDO (alin. 2).
Această încadrare legală a ingerinței are consecințe în planul stabilirii existenței, naturii și întinderii prejudiciului, întrucât reclamanta, deținătoare în continuare a atributelor dreptului de proprietate asupra bunului, nu a fost lipsită de posibilitatea exploatării acestuia, ci de șansa și oportunitatea de a construi în termenii doriți, reliefați de certificatul de urbanism obținut, pierderea oportunității fiind determinată de modificarea cadrului legal.
În esență, reclamanta a invocat doar speranța de dezvoltare a unei afaceri imobiliare, a cărei legitimitate, dar și șanse de reușită trebuie cântărite în contextul legal de la data achiziției terenului, iulie 2007, când erau în vigoare prevederile art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, potrivit cu care ,,Schimbarea destinaţiei terenurilor prevăzute în planurile urbanistice ca spaţii verzi amenajate este interzisă. Sunt exceptate de la prevederile alin. (1) terenurile proprietate privată, prevăzute în planurile urbanistice ca zone verzi, sau spaţiile plantate neprotejate a căror destinaţie poate fi schimbată numai cu respectarea reglementărilor specifice în vigoare.”
Abia în luna octombrie 2007, după trei luni de la achiziție, urmare a apariției O.U.G. nr. 114/2007, norma citată a fost modificată în sensul eliminării excepției care născuse reclamantei speranța schimbării funcțiunii și destinației terenului și, mai departe, a dezvoltării unei afaceri de edificare și vânzare a unui ansamblu de locuințe format din mai multe blocuri cu înălțimi variabile – speranță în vederea căreia a achiziționat terenul, pentru un preț semnificativ.
Așadar, deși corect a reținut instanța de apel că despăgubirea solicitată de reclamantă, pornind de la contravaloarea lipsei de folosință a terenului cu luarea în considerare a edificării pe acesta a unor construcții, respectiv câștigul nerealizat din cauza imposibilității exploatării acestora, se întemeiază pe un prejudiciu ipotetic și incert, totuși, în mod incorect a considerat că se poate reține ca prejudiciu echivalentul chiriei practicate pe piață pentru imobile similare.
Pornind de la natura ingerinței constatate din perspectiva reglementării folosinței bunurilor (impunerea unei interdicții de construire fără excepții, prin eliminarea situațiilor în care legea anterioară lăsa deschisă, în mod excepțional, posibilitatea unor derogări condiționate), de la faptul că terenul era neamenajat la data achiziției, iar reclamanta cunoștea încadrarea lui în Planul Urbanistic General ca spațiu verde și constrângerile aferente legislației în vigoare la data achiziției, se reține că prejudiciul constă, în realitate, doar în pierderea unei șanse odată cu suprimarea, prin adoptarea O.U.G. nr. 114/2007, a posibilității schimbării destinației terenului în cauză, afectat de încadrarea sa urbanistică, adică a speranței legitime a reclamantei în reușita proiectului pe care și-l propusese la momentul achiziției bunului, într-un alt cadru legal.
Întinderea despăgubirilor ce pot fi acordate pentru repararea acestui prejudiciu trebuie să fie proporțională cu probabilitatea materializării speranței reclamantei, ținând cont de toate împrejurările cauzei.
Astfel, trebuie verificată seriozitatea afirmațiilor reclamantei privind scopul propus la achiziția terenului – cuantumul prețului plătit pentru cumpărare, certificatul de urbanism obținut ori dovedirea efectuării unor demersuri în vederea obținerii actelor și avizelor necesare fiind posibile indicii de natură să infirme un eventual caracter speculativ al prejudiciului reclamat.
De asemenea, evaluarea compensațiilor se va putea face estimativ, chiar și în lipsa unor elemente complet cuantificabile, întrucât absența unor repere care să permită un calcul pur matematic/contabil nu poate fi invocată pentru a refuza repararea echitabilă a unui prejudiciu material patrimonial, deoarece, în caz contrar, s-ar ajunge la o denegare de dreptate; în lipsa unor astfel de repere care să asigure un calcul exact, estimarea poate fi făcută în virtutea unor criterii orientative, a principiilor generale ale dreptului, având în vedere toate circumstanțele pricinii și ținând seama de cerințele echității (art. 5 alin. (2) și (3) C. proc. civ.).
Această estimare poate fi făcută inclusiv, dar fără a fi limitată la această metodă exemplificativă, prin aplicarea la costul achiziției ori la profitul net ajustat estimat a unui procent proporțional cu probabilitatea reușitei și cu ponderarea proiectului sperat la dimensiuni care să-i crească șansele.
Se va porni de la costul suportat de reclamantă pentru achiziție, dar se va avea în vedere și faptul că achiziția însăși a terenului de către reclamantă în scopul afirmat, teren care nu fusese niciodată amenajat, prezenta un anume grad de risc, în condițiile în care la momentul cumpărării acesta era deja încadrat cu funcțiunea de spațiu verde, împrejurare cunoscută de reclamantă, iar potrivit legislației în vigoare – art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005 – schimbarea destinaţiei terenurilor prevăzute în planurile urbanistice ca spaţii verzi amenajate era interzisă, speranța contrară a reclamantei întemeindu-se pe o prevedere cu caracter de excepție, respectiv cea din alin. (2): ,,Sunt exceptate de la prevederile alin. (1) terenurile proprietate privată, prevăzute în planurile urbanistice ca zone verzi ... a căror destinaţie poate fi schimbată numai cu respectarea reglementărilor specifice în vigoare.”
În acest sens, trebuie aplicată o corecție/ajustare și din perspectiva șansei de încadrare a proiectului în reglementările specifice pentru a putea fi valorificată derogarea excepțională prevăzută de lege, pe care își baza speranțele reclamanta, ori a măsurii – mai mare sau mai mică – în care ar fi putut schimbată funcțiunea terenului din punct de vedere urbanistic; în acest sens, trebuie spus că intimații nu-şi puteau alege discreţionar regimul de înălţime dorit, chiar în măsura în care terenul ar fi fost construibil, reglementarea condiţiilor de construire fiind de resortul planurilor de urbanism adoptate în condiţiile legii.
Or, caracterul excepțional al posibilității schimbării destinației terenului în sensul dorit duce la o anume scădere a probabilității succesului și a șansei de materializare a speranței, probabilitate care e invers proporțională cu amploarea proiectului, atât din perspectiva costurilor, cât și din cea a avizelor și autorizațiilor necesare – un proiect de o amplitudine mai redusă are șanse mai mari de a fi realizat.
Totodată, un factor de corecție poate fi și luarea în considerare a modalității de finanţare a unui proiect de natura celui afirmat şi a costurilor finanţării; edificarea unei construcţii necesită resurse însemnate, iar aceste resurse, dacă nu există deja în patrimoniul celor interesaţi, urmau a fi procurate în condiţii de piaţă, care presupun ele însele costuri și constrângeri care ar fi scăzut probabilitatea atingerii întocmai a rezultatului urmărit.
Nu în ultimul rând, nu trebuie omis faptul că reclamanta va rămâne în continuare proprietarul bunului, putându-l vinde sau exploata – nu la nivelul sperat, dar la nivelul permis: construcții pentru expoziții, activități culturale, spații pentru spectacole, pavilioane cu utilizare flexibilă, activități sportive, alimentație publică și comerț –, după cum nu trebuie omisă nici posibilitatea ca reclamanta să fi ajuns în aceeași situație și în absența adoptării O.U.G. nr. 114/2007, prin respingerea cererii de schimbare a destinației bunului de către autoritatea locală, ca urmare a neîndeplinirii unor cerințe legale, ori dimpotrivă, de a beneficia în viitor de șansa unei noi modificări, favorabile, a legislației, care să-i permită schimbarea dorită a destinației bunului.
Prin urmare, reținând greșita aplicare a legii în privința elementelor ce dau faptelor reclamate un caracter prejudiciabil imputabil pârâtului și a încadrării juridice a ingerinței săvârșite în dreptul de proprietate, cu consecințe asupra modului de evaluare a existenței și întinderii prejudiciului, în baza art. 497 C. proc. civ. vor fi admise recursurile, va fi casată decizia recurată și va fi trimisă cauza instanței de apel spre rejudecare în raport de reperele mai sus enunțate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de pârâții Municipiul Bucureşti prin primar general și Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti împotriva deciziei civile nr. 1062 A din 9 iulie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.
Casează decizia recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi curţi de apel.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 26 noiembrie 2024.