Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a Contencios Administrativ şi Fiscal, la data de 07.12.2020, sub nr. x/2/2020, reclamanta Comuna Spinuş în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, a solicitat anularea Notificării nr. 45179/19.03.2020 emise de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei prin intermediul căreia s-a dispus restituirea sumei de 3.104.479,46 lei în sarcina reclamantei şi anularea Adresei nr. 530735/473593/27.05.2020 emise de Ministerul Finanţelor Publice şi a Adresei nr. BHG STZ 5527 din data de 29.05.2020 emise de Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor prin intermediul cărora s-a dispus sistarea alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât şi cu sume defalcate din TVA, a bugetului reclamantei.

2.Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 2077 din 30 decembrie 2021, Tribunalul Bucureşti - Secţia a V-a Civilă a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei A.J.F.P. Bihor față de capetele de cerere privind anularea notificării nr. 45179/19.03.2020 emise de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și anularea adresei nr. 530735/473593/27.05.2020 emise de Ministerul Finanțelor și a respins această excepție, ca neîntemeiată, față de capătul de cerere privind anularea adresei nr. BHG STZ 5261/29.05.2020 emise de A.J.F.P. Bihor; a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației față de capetele de cerere privind anularea adresei nr. 530735/473593/27.05.2020 emise de Ministerul Finanțelor și anularea adresei nr. BHG STZ 5261/29.05.2020 emise de A.J.F.P. Bihor; a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor față de capătul de cerere vizând anularea notificării nr. 45179/19.03.2020 emise de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației; a respins ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității invocată de către pârâta A.J.F.P. Bihor în legătură cu adresa nr. BHG STZ 5261/29.05.2020 emisă de către aceasta; a respins ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității invocată de către pârâtul Ministerul Finanțelor în legătură cu adresa nr. 530735/473593/27.05.2020 emisă de către acesta; a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Comuna Spinuş în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, Ministerul Finanţelor şi Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației; a anulat notificarea nr. 45179/19.03.2020 emisă de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, precum și adresele subsecvente nr. 530735/473593/27.05.2020 emisă de Ministerul Finanțelor și nr. BHG STZ 5261/29.05.2020 emisă de A.J.F.P. Bihor; a respins capetele de cerere privind anularea notificării nr. 45179/19.03.2020 emise de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și anularea adresei nr.530735/473593/27.05.2020 emise de Ministerul Finanțelor, formulate împotriva pârâtei A.J.F.P. Bihor, ca fiind formulate împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; a respins capetele de cerere privind anularea adresei nr. 530735/473593/27.05.2020 emise de Ministerul Finanțelor și anularea adresei nr. BHG STZ 5261/29.05.2020 emise de A.J.F.P. Bihor, formulate în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, ca fiind formulate împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; a respins capătul de cerere privind anularea notificării nr. 45179/19.03.2020 emise de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, formulat împotriva pârâtului Ministerul Finanțelor, ca fiind formulat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă şi a obligat pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației la plata către reclamant a sumei de 3.000 lei cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariul apărătorului ales redus.

3. Hotărârea pronunţată în apel

Prin decizia civilă nr. 402A din data de 16.03.2023 Curtea de Apel Bucureşti Secţia a III – a Civilă şi pentru Cauze cu Minori şi de Familie a respins apelurile formulate de apelanţii-pârâţi Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, Ministerul Finanţelor şi Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, în nume propriu şi în reprezentarea Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Cluj-Napoca şi de apelanta-reclamantă Comuna Spinuş, împotriva sentinţei civile nr.2077/30.12.2021 pronunţate de Tribunalul Bucureşti – Secţia a V-a Civilă în dosarul nr. x/2/2020, ca nefondate.

4.Calea de atac formulată în cauză

Împotriva deciziei civile nr. 402A din data de 16.03.2023 a Curţii de Apel Bucureşti Secţia a III-a Civilă şi pentru Cauze cu Minori şi de Familie au declarat recurs recurenţii-pârâţi Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, în nume propriu şi în reprezentarea Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Cluj-Napoca, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei şi Ministerul Finanţelor.

4.1 Recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei

Prin recursul formulat, recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice şi Administraţiei a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii recurate şi rejudecând, să se respingă cererea de chemare în judecată formulată de Comuna Spinuş prin care se tinde la anularea notificării nr. 45179/19.03.2020 ca neîntemeiată.

După prezentarea situaţiei de fapt şi a soluţiilor instanţelor inferioare, recurentul-pârât a susținut că soluţia instanţei de apel este nelegală, fiind rezultatul unei greşite interpretări şi aplicări a prevederilor art. VIII alin. (4) din contractul de finanţare, precum şi ale art. 9 alin. (3) din OUG nr. 28/2013. De asemenea, a susţinut că este contrară sensului şi scopului normei legale în discuţie şi fără a se avea în vedere textul integral al acesteia.

Astfel, în ceea ce priveşte prevederile art. VIII alin. (4) din contractul de finanţare, acestea nu sunt aplicabile în cauză deoarece reglementează ipoteza rezilierii contractului ca urmare a nerespectării prevederilor legale sau contractuale de către beneficiar, ceea ce ar fi atras restituirea tuturor sumelor primite de UAT Comuna Spinuş.

Or, în speţă MDLPA a decis doar recuperarea sumelor decontate necuvenit de la bugetul de stat şi continuarea finanţării obiectivului de investiţii ce face obiectul notificării nr. 45179/19.03.2020, ca urmare a aplicării art. VIII alin. (5) din contractul de finanţare şi art. 101 alin. (1) din OUG nr. 28/2013, cu modificările şi completările ulterioare. Pentru aceleaşi considerente nu sunt aplicabile nici prevederile art. 1552 C. civ. privind rezoluţiunea şi rezilierea contractului.

Dacă obiectul dosarului nr. x/2/2020 ar fi vizat rezilierea/rezoluţiunea contractului de finanţare, Secţia a V-a civilă a Tribunalului Bucureşti nu ar fi fost competentă să soluţioneze cauza în fond, ci în cauză ar fi fost incidente prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

În speţă, litigiul decurge din executarea defectuoasă de către intimată a contractului de finanţare şi nu din rezilierea acestuia.

Mai mult, finanţarea obiectivului de investiţii continuă, operaţiune care nu ar mai fi fost posibilă în situaţia în care contractul ar fi fost reziliat/rezoluţionat.

În ceea ce priveşte reţinerile instanţei de apel cu privire la dispoziţiile art. 9 alin. (3) din OUG nr. 28/2013, potrivit cărora nu este necesară obţinerea autorizaţiei de construire pentru finanţarea obiectivelor de investiţii noi, ci doar pentru finanţarea obiectivelor de investiţii în continuare, recurentul-pârât a susţinut că acestea sunt nerelevante în cauză, deoarece privesc strict momentul încheierii contractelor de finanţare prin Program şi nu derularea obiectivelor de investiţii prin PNDL (executarea lucrărilor).

Este adevărat că pentru obiectivele de investiţii noi nu se solicită autorizaţia de construire în vederea încheierii contractelor de finanţare prin PNDL, întrucât prezentarea acestui document nu ar fi posibilă, pentru simplul motiv că la momentul încheierii contractelor de finanţare aceste obiective sunt doar în faza de studiu de fezabilitate (SF)/documentaţie de avizare a lucrărilor de intervenţii la construcţii existente (DALI), după caz, conform prevederilor art. 2 lit. a) din OUG nr. 28/2013. Aceste faze sunt prealabile fazei de autorizare a executării lucrărilor, potrivit HG nr. 907/2016 privind etapele de elaborare şi conţinutul-cadru al documentaţiilor tehnico-economice aferente obiectivelor/proiectelor de investiţii finanţate din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, astfel încât legiuitorul nu putea solicita beneficiarilor PNDL prezentarea autorizaţiei de construire la momentul încheierii contractelor de finanţare pentru obiectivele noi.

Aceste prevederi nu exonerează însă beneficiarii de obligaţia legală de a obţine autorizaţie de construire, autorizaţie pe care au obligaţia să o transmită la MDLPA după emitere, conform art. 12 alin. (5) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi administraţiei publice nr. 1851/2013 şi pct. VII alin. (2) lit. c) din contractul de finanţare, astfel cum a fost modificat prin actul adiţional nr. 1, obligaţie legală omisă de instanţa de judecată, care reține în mod eronat că pct. VII alin. (2) din contractul de finanţare „(...) nu prevede obligaţia reclamantei de a transmite către pârâta MDLPA o autorizaţie de construire, ci de a transmite documente justificative”.

MDLPA avea dreptul de a solicita beneficiarilor autorizaţia de construire anterior decontării sumelor de la bugetul de stat chiar în lipsa unei prevederi exprese în acest sens, pentru a se asigura că sunt solicitate la decontare doar lucrări executate conform legislaţiei în vigoare şi a evita utilizarea fondurilor publice pentru lucrări executate nelegal.

Astfel, solicitarea autorizaţiei de construire reprezintă o modalitate de monitorizare a implementării obiectivului de investiţii, iar conform art. VII alin. (2) lit. f) (anterior modificării contractului de finanţare prin actul adiţional nr. 1) şi lit. g) (ulterior modificării prin actul adiţional nr. 1), beneficiarul are obligaţia de a transmite la MDLPA „toate documentele necesare monitorizării şi finanţării prin Program a obiectivelor de investiţii şi sunt responsabili pentru realitatea, exactitatea şi legalitatea acestora”.

Intimata-reclamantă UAT Comuna Spinuş a depus la MDLPA înscrisul numit „AC nr. 7/21.02.2019”, cu toate că susţine că acest document ar fi fost lipsit de interes pentru MDLPA în cazul obiectivului de investiţii finanţat prin Program.

MDLPA nu ar fi transferat sumele solicitate de UAT Comuna Spinuş în lipsa autorizaţiei de construire existente la dosarul investiţiei, aspect pe care reprezentanţii UAT Spinuş îl cunoşteau.

Practic, prin prezentarea unui înscris ca fiind „autorizaţie de construire”, UAT Comuna Spinuş a beneficiat de fonduri de la bugetul de stat, cu 6 luni înainte de a îndeplini condiţiile legale.

Acest aspect se poate constata simplu, din documentele ce compun cartea tehnică a construcţiei, respectiv procesele-verbale de verificare a cotei de fundare, procesele-verbale de recepţie calitativă pe faze de execuţie, procesele-verbale de transmisivitate a materialelor puse în operă şi avizele de însoţire a mărfii.

Anumite procese-verbale au fost cel mai probabil încheiate după emiterea AC nr. 178/19.08.2019, „ca şi cum atunci ar fi fost executate lucrările”, ceea ce este neconform cu realitatea şi reprezintă un factor care a împiedicat ISC să constate că lucrările erau executate cu 6 luni înainte de emiterea AC nr. 178/19.08.2019.

Mai mult, în prezent UAT Spinuş deţine 3 autorizaţii de construire, respectiv: înscrisul „AC nr. 7/21.02.2019” (depus la MDLPA), AC nr. 178/19.08.2019 (emisă „ca şi cum nu ar fi fost executate lucrări pe amplasamentul vizat”) şi AC nr. 2/15.12.2020 („completare AC nr. 178/19.08.2019”), toate pentru acelaşi obiectiv de investiţii.

Potrivit art. 13 din Normele metodologice aprobate prin OMDRAP nr. 1851/2013, „(1) după încheierea contractelor de finanţare multianuale, beneficiarii transmit Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei solicitarea privind transferul sumelor necesare pentru decontarea bunurilor achiziţionate, serviciilor prestate, corelat cu graficele de execuţie ale livrării de bunuri, prestării lucrărilor, în funcţie de necesităţi, în limita contractelor de finanţare multianuale încheiate. Solicitarea de transfer care se întocmeşte conform modelului prevăzut în anexa nr. 4 are în vedere numai bunurile achiziţionate, serviciile prestate, lucrările executate, după aprobarea listei prevăzute la art. 10 alin. (3)”. Raportat la aceste prevederi legale, beneficiarul avea obligaţia de a solicita sume de la bugetul de stat numai după ce lucrările erau executate cu respectarea prevederilor legale, nu la momentul la care beneficiarul era în ilegalitate, neexistând autorizaţie emisă pentru lucrările executate.

Tocmai pentru a sancţiona beneficiarii care încalcă prevederile legale în implementarea obiectivului de investiţii s-a instituit, prin art. 10 ind. 1 din OUG nr. 28/2013, posibilitatea finanţatorului de a solicita restituirea sumelor utilizate de aceştia cu încălcarea legii. Sintagma „nerespectarea prevederilor legale” din cuprinsul art. 10 ind. 1 din OUG nr. 28/2013 face referire la întreaga legislaţie aplicabilă unui obiectiv de investiţii, nu doar la prevederile OUG nr. 28/2013 şi Ordinul Ministrului dezvoltării regionale şi administraţiei publice nr. 1851/2013.

În speţă, este evident că prezentarea unui înscris care nu a fost emis de autoritatea menţionată ca emitentă în scopul obţinerii de fonduri publice, solicitarea unei sume de bani de la bugetul de stat pentru lucrări realizate fără autorizaţie de construire, plata acestor lucrări din fonduri publice şi omisiunea de a comunica MDLPA autorizaţia nr. 178/19.08.2019 constituie acte de „nerespectare a prevederilor legale şi contractuale” (Legea nr. 50/1991, Legea nr. 10/1995, art. 13 din Normele metodologice privind transferurile de la bugetul de stat, art. 12 alin. (5) din Normele metodologice, pct. VII alin. (2) lit. a), c), e) şi g) din contractul de finanţare).

Mai mult, intimata-reclamantă nu a înţeles să remedieze neconformităţile rezultate din executarea lucrărilor fără autorizaţie de construire.

Astfel, intrarea în legalitate nu s-a făcut prin emiterea AC nr. 178/19.08.2019 şi a „completării” prin AC nr. 2/15.12.2020, deoarece aceste autorizaţii au fost emise prin consemnarea în certificatele de urbanism ce au stat la baza emiterii lor, a unor aspecte neconforme cu realitatea (deoarece la acea dată pe teren existau deja lucrări executate fără autorizaţie, decontate de MDLPA fără a cunoaşte realitatea).

În cauză, era necesar să se emită o nouă autorizaţie de construire, pentru intrarea în legalitate, în baza căreia să se poată modifica procesele-verbale ce compun cartea tehnică a construcţiei, pentru a reflecta data reală la care au fost executate lucrările.

În ceea ce priveşte expertiza depusă de intimată, aceasta confirmă doar calitatea lucrărilor, nu executarea legală a acestora. În acest sens, a arătat că ISC nu a putut constata executarea unor lucrări fără autorizaţie de construire, tocmai pentru că UAT Comuna Spinuş a întocmit documentele prezentate ISC „ca şi cum lucrările ar fi fost executate în baza AC nr. 178/19.08.2019”.

Prin raportare la cele sus-menţionate, recurentul-pârât a învederat că în mod greşit au apreciat ambele instanţe (de fond şi de apel) ca fiind legal mecanismul conceput de intimată pentru eludarea legii, raportându-se, în mod eronat, la prevederile art. 9 alin. (3) din OUG nr. 28/2013, articol care nu reglementează documentele solicitate pe parcursul execuţiei lucrărilor.

Mai mult, chiar dacă lucrările nu prezintă deficienţe de calitate, prin reducere la absurd, este clar că un obiectiv autorizat prin trei documente distincte, ce produc simultan efecte juridice, nu poate fi considerat un obiectiv autorizat conform prevederilor Legii nr. 50/1991.

Pentru toate aceste considerente de fapt şi de drept, a apreciat că hotărârea instanţei de apel a fost dată cu încălcarea şi greşita aplicare a normelor de drept material, sens în care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate, iar rejudecând cauza, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiate.

În drept au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4.2. Recursul formulat de Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, în nume propriu şi în reprezentarea Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Cluj-Napoca

În susţinerea recursului formulat, recurenta-pârâtă a învederat că decizia pronunţată este netemeinică şi nelegală, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), respectiv art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, art. 36 C. proc. civ., art. 179 alin. (3) C. proc. civ., art. 10 ind. 1 din OUG nr. 28/2013, art. 10 alin. (3) din OUG nr. 28/2013, HG nr. 28/2008 ş.a.

Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a instituţiei recurentei-pârâte, instanţa de apel a respins această excepţie raportat la adresa nr. BHG STZ 5261/29.05.2020, cu motivarea că aceasta a fost emisă de AJFP Bihor.

Astfel, raportat la aceasta reţinere, instanţa de fond a reţinut în mod eronat şi cu încălcarea art. 179 alin. (3) C. proc. civ. o legătură de dependenţă juridică care ar exista între notificarea nr. 45179/19.03.2020 emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Amenajării Teritoriului şi adresa nr. 530735/473593/27.05.2020 emisă de MF şi adresa nr. BHG STZ 5527/29.05.2020 emisă de AJFP Bihor, respectiv adresa nr. BHG STZ 5261/29.05.2020. Cu alte cuvinte, instanţa de fond reţine, cu încălcarea normelor legale în vigoare, că „nelegalitatea” adresei emise de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Amenajării Teritoriului se răsfrânge în mod direct şi asupra adreselor emise de AJFP Bihor şi Ministerul Finanţelor.

Acest aspect încălcă prevederile legale în materie, având în vedere că între MLPDAT şi pârâtă nu a existat nici un raport, fiind instituţii diferite. Astfel, prin stabilirea unei „legături de dependentă juridică” între adresa emisă de MLPDAT şi adresa emisă de pârâtă, instanţa de fond încalcă prevederile art. 101 din OUG nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 17 alin. (8) din Normele metodologice de aplicare a OUG nr. 28/2013, aprobate prin Ordinul nr. 1851/2013 al Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administrației Publice.

Pe de altă parte, în ceea ce priveşte respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a AJFP Bihor, instanța face o aplicare eronată a prevederilor art. 36 C. proc. civ. Or, această interpretare a art. 36 C. proc. civ. excede sferei dreptului civil intrând tocmai în domeniul contenciosului administrativ, respectiv al art. 46 C. proc. fisc. care prevede că în litigiile de contencios administrativ, calitatea procesuală pasivă revine autorităţii publice care a emis actul administrativ-fiscal care produce efecte juridice în sfera raporturilor de drept fiscal. Acest lucru este inadmisibil întrucât, conform sentinţei civile nr. 1360/05.10.2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, se statuează că „raportul juridic dedus judecăţii nu este unul de contencios administrativ, căci nu vizează cenzurarea vreunui act administrativ tipic sau atipic emis de pârâtul MLPDA, notificarea dedusă judecăţii nefiind emisă în regim de putere publică, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci constituie un act în legătură cu executarea contractului”. Cu alte cuvinte, atât timp cât s-a reţinut caracterul civil al acestui litigiu, faptul ca instituţia pârâtă a emis o adresă în condiţiile descrise mai sus, aceasta nefiind parte a contractului încheiat între reclamantă şi MLPDA, în mod evident nu este nu motiv care să justifice calitatea procesuală pasivă a instituţiei sale. Nici faptul că instanţa anulează notificarea nr. 45179/19.03.2020 emisă de MLPDA, nu este un motiv să anuleze şi adresa emisă de pârâta AJFP Bihor ca fiind „un act subsecvent” întrucât, intră din nou pe tărâmul contenciosului administrativ. Raportul juridic dedus judecații este, în mod evident, între reclamantă şi MLPDA. AJFP Bihor-DGRFP Cluj- Napoca şi Ministerul Finanţelor nu sunt şi nici nu au fost părţi ale acestui raport.

Instanţa de fond şi cea de apel trebuiau să aibă în vedere şi obiectul dedus judecăţii. Astfel, sistarea alimentarii cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât şi cu sume defalcate din TVA, a bugetului Comunei Spinuş, s-a dispus ca urmare a solicitării emise potrivit adresei nr. 69150/2020 emise de către Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, privind aplicarea prevederilor art. 10 ind. 1 din OUG nr. 28/2013 cu modificările şi completările ulterioare, în calitate de ordonator principal de credite derulate prin Trezoreria operativă a statului până la concurenţa sumei de 3.104.479,46 lei în conformitate cu art. 10 ind. 1 din OUG nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 17 alin. (8) din Normele metodologice de aplicare a OUG nr. 28/2013 aprobate prin Ordinul nr. 1851/2013 al Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Aşadar, se impunea o analiză amănunţită a prevederilor art. 10 ind. 1 din OUG nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 17 alin. (8) din Normele metodologice de aplicare.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 10 ind. 1 din OUG nr. 28/2013, în cazul în care beneficiarii utilizează sumele transferate cu nerespectarea prevederilor legale sau contractuale, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei notifică beneficiarii cu privire la prevederile încălcate şi solicită restituirea în termen de 30 de zile a sumelor decontate necuvenit.

În situaţia în care beneficiarii nu restituie sumele decontate necuvenit în termenul stabilit, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei solicită în scris Ministerului Finanţelor sistarea alimentării atât cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât şi cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, cu excepţia plăţilor pentru achitarea drepturilor salariale şi a contribuţiilor aferente atunci când nu pot fi asigurate din venituri proprii. Ministerul Finanţelor transmite către Direcţia Regionala a Finanţelor Publice, adresa Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în vederea luării măsurilor ce se impun.

În cazul de faţă, prin adresa nr. 530735/473593/2020, Ministerul Finanţelor a transmis către DGRFP Cluj-Napoca adresa nr. 69150/2020 a Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei prin care se solicită aplicarea prevederilor art. 10 ind. 1 din OUG nr. 28/2013.

La data de 29.05.2020, DGRFP Cluj-Napoca - AJFP Bihor - Activitatea de Trezorerie şi Contabilitate Publica Bihor comunică Comunei Spinuş prin adresa nr. 5261/29.05.2020 (anexa nr. 3), instituirea măsurii solicitate de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei prin adresa 69150/2020. Această măsură a fost comunicată Serviciului Trezorerie şi Contabilitate Publică Marghita unde U.A.T Comuna Spinuş are conturi deschise.

De asemenea, AJFP Bihor-Activitatea de Trezorerie şi Contabilitate Publică Bihor, prin adresa nr. 5317/02.06.2020, comunică Ministerului Finanţelor Publice instituirea măsurilor solicitate.

Ulterior, reclamanta Comuna Spinuş depune sub nr. 39400/04.06.2020 o plângere prealabilă la AJFP Bihor, invocând nelegalitatea constatărilor efectuate de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei Bucureşti, fiind informat în acest sens şi Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Sinteză Politici Bugetare prin adresa nr. 5527/ 10.06.2020 (anexa nr. 6).

AJFP Bihor - Activitatea de Trezorerie şi Contabilitate Publică Bihor, prin adresa nr. 5527/10.06.2020 (anexa nr. 7), răspunde Comunei Spinuş subliniind faptul că măsura sistării alimentării cu cote şi sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat a fost instituită la solicitarea Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, iar pentru clarificarea situaţiei să se adreseze Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei.

Prin urmare, recurnta-pârâtă AJFP Bihor nu are calitate procesuală pasivă în mecanismul de sistare/desistare a alimentării atât cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât şi cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, cu excepţia plăţilor pentru achitarea drepturilor salariate şi a contribuţiilor aferente atunci când nu pot fi asigurate din venituri proprii, rolul Ministerului Finanţelor şi al instituţiilor subordonate, respectiv AJFP Bihor-DGRFP Cluj-Napoca este de a pune în aplicare solicitările transmise de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei.

Pe de altă parte, instanţa de fond încalcă prevederile art. 13 alin. (3) din H.G. nr. 520/2013, conform cărora A.J.F.P. Bihor este o structură fără personalitate juridică care funcţionează în cadrul direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice (D.G.R.F.P. Cluj-Napoca).

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilității acţiunii, instanţa de fond reţine în mod eronat şi cu încălcarea normelor legale că aceasta nu este admisibilă raportat la faptul că prin sentinţa civilă nr. 1360/05.10.2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti se statuează că „raportul juridic dedus judecații nu este unul de contencios administrativ, căci nu vizează cenzurarea vreunui act administrativ tipic sau atipic emis de pârâtul MLPDA, notificarea dedusă judecăţii nefiind emisă în regim de putere publică, conform art. 2 alin 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci constituie un act în legătură cu executarea contractului”. Reţine, raportat la aceeaşi sentinţă faptul că prezentul litigiu este de competenţa instanţelor civile, fiind în legătură cu executarea unui contract, iar adresele atacate, deşi nu reprezintă acte administrative, ar putea fi însă analizate pe calea dreptului comun.

Cu toate acestea, deşi, pârâta a reluat acest aspect şi în apel, instanţa de apel nu l-a analizat şi a anulat adresele emise de AJFP Bihor şi Ministerul Finanţelor cu simpla motivare că aceasta este „un act subsecvent” notificării nr. 45179/19.03.2020 emise de Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice şi Administraţiei.

Adresa nr. BHG_STZ 5527/29.05.2020, respectiv nr. BHG-STZ 5261/29.05.2020 - emise de AJFP Bihor nu reprezintă acte administrative în înțelesul prevederilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ci reprezintă o simplă adresă de informare prin care i se aduce la cunoştinţă reclamantei despre măsurile luate la solicitarea Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei Publice potrivit adresei nr. 61950/2020. Acest aspect este de maximă importanţă, întrucât, faptul că actul emis de pârâtă nu reprezintă un act administrativ, respectiv nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, conduce la inaplicabilitatea art. 179 alin. (3) C. proc. civ. şi art. 28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ (desfiinţarea unui act de procedură atrage şi desfiinţarea actelor de procedură următoare, dacă acestea nu pot avea o existenţă de sine stătătoare).

Reclamanta solicită anularea actului emis de AJFP Bihor. Această adresă nu reprezintă un act administrativ conform Legii nr. 554/2004, adică acel act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. Acest act are doar un caracter informativ. Or, adresa atacată, privită izolat, nu poate forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ, dar nici al unei acţiuni civile.

Aşadar, în mod cu totul eronat şi nelegal, instanţa de apel nu admite excepţia inadmisibilității actului emis de AJFP Bihor.

Nu se poate omite nici faptul că reclamanta a solicitat şi suspendarea efectelor notificării nr. 45179/19.03.2020 emise de Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice şi Administraţiei, a adresei nr. BHG_STZ 5527/29.05.2020 emise de AJFP Bihor şi a adresei nr. 530735/473593/27.05.2020 emise de Ministerul Finanţelor în temeiul art. 14 Legea nr. 554/2004, acţiunea fiind admisă definitiv de instanţa de judecată (dosar nr. x/2/2020* al Curţii de Apel Bucureşti). Astfel, ceea se trebuie să lămurească instanţa de recurs este situaţia prezentă, respectiv cum este posibil ca efectele actelor care constituie obiectul unui litigiu, calificat prin sentinţa civilă nr. 1360/05.10.2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, ca fiind un litigiu civil, să fie suspendate în temeiul art. 14 din legea contenciosului administrativ (conform sentinţei nr. 537/13.04.2021 emise de Curtea de Apel Bucureşti, definitivă prin Decizia nr. 5151/2021 pronunţată de ICCJ). Astfel, adresa nr. BHG_STZ 5527/29.05.2020, prin care se răspunde Comunei Spinuş, subliniind faptul că măsura sistării alimentării cu cote şi sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat a fost instituită la solicitarea Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, iar pentru clarificarea situaţiei să se adreseze Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, nu a fost anulată. Astfel, criticile aduse prezentei hotărâri se circumscriu prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dar şi pct. 7.

Având în vedere că instanţa de apel nu ţine cont de admiterea cererii de suspendare în temeiul art. 14 Legea nr. 554/2004 în dosarul care a avut ca obiect cererea de suspendare a aceloraşi acte formulată de reclamantă, instanţa intră în sfera autorităţii de lucru judecat, respectiv articolele 430 - 435 C. proc. civ. Astfel motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. este incident cu privire la hotărârea judecătorească atacată.

În speţă, instanţa de fond avea obligaţia de a judeca în fond, însă soluţia trebuia să ţină cont de dezlegarea deja dată asupra problemei de drept deduse judecăţii, dând eficienţă prezumției de lucru judecat, întrucât a mai fost odată dezlegată chestiunea litigioasă privind excepţia inadmisibilității acţiunii.

Astfel, recurenta-pârâtă a solicitat casarea hotărârii recurate şi prin prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. pentru încălcarea autorităţii de lucru judecat.

Totodată este încălcată şi competenţa instanţei, dosarul fiind judecat de un complet civil şi nu de unul din materia contenciosului administrativ, după cum se impunea, conform motivării instanţei. În acest sens, se impune casarea şi din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ.

Pe fondul cauzei, instanţa de fond şi cea de apel reţin în mod eronat, şi cu încălcarea dispoziţiilor legale, că notificarea nr. 45179/19.03.2020 ar fi nelegală, fiind emisă cu încălcarea art. 10 indice 1 alin. (1) din OUG nr. 28/2013, având în vedere că, potrivit celor menţionate în motivare, reclamanta Comuna Spinuş, beneficiar al contractului de finanţare nr. 3996/13.12.2017, a utilizat sumele transferate de la bugetul de stat potrivit destinaţiei stabilite prin contractul menţionat. Totodată, instanţa de fond reţine că pentru obiectivul de investiţie care face obiectul contractului de finanţare care constituie obiectul prezentului dosar ar fi fost emisă autorizaţia de construire şi chiar dacă executarea lucrărilor a fost începută înainte de emiterea acesteia, instanţa de fond apreciază că această problemă a fost remediată.

Acest aspect este în contradicţie cu cele reţinute în cuprinsul notificării emise de Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice şi Administraţiei, prin care se reţine ca „urmare a misiunii de control desfăşurate de echipa Serviciului Corp Control din cadrul MLPDA în perioada 18.12.2019-21.12.2019, au fost identificate încălcări ale prevederilor legale prevăzute de Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, constatându-se faptul că s-a solicitat decontarea facturilor emise de S.C. A S.R.L. nr. MP19/000007/17.04.2019 în sumă de 1.547.894,15 lei, precum şi a facturii nr. MP19/000012/13.06.2019 în sumă de 1.556.585,31 lei, deşi nu fuseseră respectate prevederile legale, şi anume art. 22 lit. b) şi d) din Legea 10/1995: obţinerea acordurilor şi a avizelor prevăzute de lege, precum şi a autorizaţiei de construire; asigurarea verificării execuţiei corecte a lucrărilor de construcţii prin diriginţi de specialitate sau agenţi economici de consultanţă specializaţi, pe tot parcursul lucrărilorn ...”.

Se constată astfel că la solicitarea Inspectoratului de Stat în Construcţii Bihor de a transmite copii ale documentelor care au stat la baza emiterii autorizaţiei de construire nr. 7/21.02.2019 pentru obiectivul ce face obiectul investiţiei prin PNDL, prin adresa nr. 25923/19.12.2019, Consiliul Judeţean Bihor a comunicat faptul că respectiva autorizaţie nu a fost eliberată de CJ Bihor, prin Direcţia Arhitect Şef, fiind un document care nu aparţine instituţiei. CJ Bihor a emis o autorizaţie de construire nr.7 în data de 09.01.2019 pentru o altă lucrare şi pentru alt solicitant. Totodată, Consiliul Judeţean Bihor a informat asupra faptului că pentru obiectivul „îmbunătățirea infrastructurii rutiere în comuna Spinuş, judeţul Bihor” a fost emis un alt document, respectiv Autorizaţia de construire nr. 178/19.08.2019. Mai mult decât atât au fost identificate încălcări ale Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii.

Astfel, în mod evident prezintă relevanţă faptul că în cuprinsul notificării în discuţie s-a reţinut că reclamanta a prezentat pentru decontarea a două facturi emise în lunile aprilie şi iunie 2019, o autorizaţie care ar fi fost emisă în luna februarie 2019, în condiţiile în care singura autorizaţie de construire cu privire la care autoritatea emitentă (Consiliul Judeţean Bihor) a recunoscut că a eliberat-o pentru proiectul în discuţie poartă data de 19.08.2019. Or, instanţa de fond se raportează la situaţia ulterioară celei în care au fost efectuate cele două decontări, ceea ce este netemeinic şi nelegal. Este inadmisibil a se reţine ca „situaţia a fost remediată” având în vedere situaţia descrisă mai sus.

Totodată, instanţa de fond încalcă prevederile art. 10 indice 1 din OUG 28/2013 prin anularea notificărilor.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei atacate, cu consecinţa admiterii apelului, anularea/schimbarea sentinţei nr. 2077 din 30.12.2021 pronunţate de Tribunalul Bucureşti, în sensul respingerii cererii de chemare în judecată şi admiterea excepţiilor invocate.

4.3. Recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Finanţelor

Prin recursul formulat, recurentul-pârât Ministerul Finanţelor a solicitat admiterea acestuia, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanţei de apel, invocând drept motive de casare dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-pârât a susţinut că deşi instanţa a reţinut în motivarea soluţiei sale faptul că „măsura anulării adreselor în cauză nu a fost determinată de nerespectarea dispoziţiilor legale la momentul acestora”, cu toate acestea a concluzionat că „Sentinţa civilă apelată a fost dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a legii”, sentinţă prin care s-a dispus anularea actului emis de Ministerul Finanţelor, în conformitate cu prevederile art. 10 ind. 1 alin. (2) din OUG nr. 28/2020.

În atare situaţie, în opinia recurentului-pârât argumentele instanţei de apel sunt contradictorii, întrucât pe de o parte apreciază că anularea adresei nr. 530735/473593/27.05.2020 emise de Ministerul Finanţelor nu este contrară dispoziţiilor legale şi pe de altă parte, deşi instanţa de fond a dispus anularea adresei anterior menţionate, instanţa de apel menţine soluţia acesteia, apreciind-o ca fiind în acord cu aplicarea şi interpretarea corectă a legii.

A mai susţinut recurentul-pârât că instanţa de apel nu a avut în vedere o analiză independentă a legalităţii adresei nr. 530735/473593/27.05.2020, limitându-se exclusiv la constatarea caracterului subsecvent al acesteia în raport de notificarea nr. 45179/19.03./2020 emisă de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei.

De asemenea, a învederat faptul că este implicat exclusiv în transmiterea către direcţiile generale regionale ale finanţelor publice a adreselor primite de la MDLPA, atât în ceea ce priveşte adresele prin care se dispune luarea măsurilor ce se impun referitor la sistarea alimentării atât cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât şi cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, precum şi a adreselor prin care se solicită încetarea restricţiilor impuse. În acest sens a arătat dispoziţiile art. 10 ind. 1 alin. (2) din OUG nr. 28/2010 pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală, cu modificările şi completările ulterioare, susţinând că aceste prevederi legale se regăsesc şi în cuprinsul art. 17 alin. (7) din Ordinul Ministrului dezvoltării, lucrărilor publice şi administraţiei nr. 1851/2013, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit căruia „în cazul în care beneficiarii utilizează sumele transferate cu nerespectarea prevederilor legale sau contractuale, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei notifică beneficiarii cu privire la prevederile încălcate şi solicită restituirea în termen de 30 de zile calendaristice a sumelor decontate necuvenit”. În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile alin. (8) şi (9) ale aceluiaşi text de lege.

Prin urmare, din perspectiva legalităţii adresei emise de către Ministerul Finanţelor, recurentul-pârât a apreciat că judecătorul în mod eronat a apreciat că adresa MF nr. 530735/473593/27.05.2020 are caracter nelegal, ignorând faptul că această adresă a respectat întrutotul dispoziţiile art. 10 ind. 1 alin. (2) din OUG nr. 28/2010, precum şi art. 17 alin. (7), (8) şi (9) din Ordinul Ministrului dezvoltării, lucrărilor publice şi administraţiei nr. 1851/2013, cu modificările şi completările ulterioare, neexistând motive de nelegalitate care să justifice soluţia anulării acesteia.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Comuna Spinuş a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor, susţinând în esenţă, că instanţa de apel a respins în mod corect apelurile formulate împotriva soluţiei de respingere a excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive a Administraţiei Judeţene a Finanţelor Publice, respectiv a Ministerului Finanţelor, astfel că nu sunt incidente motivele de recurs prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 3, 7 sau 8 C. proc. civ.

Astfel, în mod corect s-a reţinut că aceste părţi au calitate procesuală pasivă în raport cu pretenţiile legate de anularea adreselor pe care le-au emis în aplicarea notificării MDLPA nr. 530735. În raport cu dispoziţiile art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală pasivă a acestora se justifică faţă de cererea reclamantei de anulare a adreselor subsecvente prin intermediul cărora s-a pus în aplicare măsura sistării alimentării conturilor reclamantei.

De asemenea, în mod corect a fost respins apelul cu privire la excepţia inadmisibilităţii, făcându-se astfel, în mod corect aplicarea dispoziţiilor art. 179 C. proc. civ. coroborat cu art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 1254 alin. (2) C. civ. Astfel, deşi s-a reţinut că adresele respective nu sunt acte administrative, acestea produc efecte juridice reprezentând în esenţă, acte de executare ale contractului de finanţare (contract administrativ). Or, în aceste condiţii, o cerere de anulare a unor asemenea acte de executare este admisibilă.

În plus, soluţia de suspendare a efectelor acestor acte de executare nu contrazice admisibilitatea unei acţiuni în anulare a aceloraşi acte de executare, soluţie dispusă de o instanţă civilă declarată ca fiind competentă, tot cu titlu definitiv.

Totodată, în mod corect au fost respinse criticile formulate în apel cu privire la soluţia instanţei de fond.

Astfel, încheierea contractului nu a fost condiţionată de obţinerea prealabilă a unei autorizaţii de construire, întrucât potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din OUG nr. 28/2013, obiectivul finanţat este un obiectiv nou, iar pentru asemenea obiective dosarul de finanţare nu trebuie să cuprinsă şi autorizaţia de construire, aceasta putând fi obţinută ulterior. Prin urmare, contractul de finanţare a fost încheiat în mod legal.

În plus, şi executarea contractului a fost în conformitate cu clauzele contractuale, iar această conformitate a fost confirmată prin raportul de expertiză care în esenţă a analizat lucrările efectuate.

În mod neîntemeiat s-a susţinut că nu s-ar fi putut intra în legalitate cu privire la lucrările executate. Intrarea în legalitate prin autorizarea ulterioară a lucrărilor executate este un drept recunoscut de Legea nr. 50/1991. Aşadar, contractul de finanţare a fost respectat, notificarea MDLPA fiind nejustificată şi deci nelegală.

Prin urmare, în mod corect instanţa de apel a interpretat şi aplicat dispoziţiile art. 101 din OUG nr. 28/2013, constatând că notificarea MDLPA privind măsura de restituire a sumelor decontate în baza contractului de finanţare este nelegală, atât timp cât reclamanta a utilizat sumele transferate de la bugetul de stat potrivit destinaţiei stabilite prin contractul de finanţare nr. 3996/13.12.2017. De asemenea, în mod corect s-a reţinut şi că emiterea abia ulterior realizării lucrărilor a autorizaţiei de construire ar putea eventual conduce la aplicarea altor sancţiuni (contravenţionale sau penale) în sarcina celor care s-ar face vinovaţi. Aceste eventuale sancţiuni nu au vreun efect asupra modalităţii de executare a contractului de finanţare, cât timp lucrările ce fac obiectul contractului au fost executate, iar pretinsele neconformităţi au fost remediate, fiind emise autorizaţii de construire prin care lucrările au intrat în legalitate.

În ceea ce priveşte nelegalitatea adreselor, în mod corect instanţa de apel a constatat că nulitatea notificării MDLPA va atrage şi nulitatea actelor subsecvente emise pentru punerea sa în aplicare.

În drept au fost invocate dispoziţiile art. 10, art. 10 ind. 1, art. 11 din OUG nr. 28/20132, Legea nr. 50/1991.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile declarate sunt nefondate pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

În privința recursului declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei (în continuare, MDLPA), Înalta Curte constată că după ce a expus în detaliu situația de fapt și istoricul litigiului, această parte procesuală a menționat dezvoltat, ca și prim ansamblu de critici circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., aspecte precum faptul că soluţia instanţei de apel ar fi nelegală, întrucât ar fi rezultatul unei greşite interpretări şi aplicări a prevederilor art. VIII alin. (4) din contractul de finanţare, și a art. 9 alin. (3) din OUG nr. 28/2013, fiind contrară sensului şi scopului normei legale menționate şi eludând textul integral al acesteia.

Răspunzând acestor critici, Înalta Curte remarcă sub un prim element, faptul că recurentul MDLPA precizează că restituirea sumelor achitate intimatei reclamante ar fi fost solicitată de recurent nu în temeiul art. VIII alin. (4) - referitor la reziliere - din contractul de finanțare, ci în baza alineatului 5 al aceluiași articol al convenției juridice, în acest caz restituirea nefiind grefată pe sancțiunea rezilierii contractului juridic.

Înalta Curte constată că prin aceste susțineri, acest recurent solicită practic, instanței de recurs să reevalueze clauzele contractului de finanțare încheiat cu intimata reclamantă, pentru a se decela asupra voinței concrete statuate de părțile contractuale în privința celor două alineate 4 și 5 ale articolului VIII din contract.

Or, Înalta Curte notează însă, sub acest aspect, că stabilirea existenței sau nu a unei legături de subordonare sau de interdependență între clauzele actului încheiat de părțile procesuale la sfârșitul anului 2017 reprezintă un element subsumat temeiniciei unei cauze, care scapă astfel, controlului jurisdicțional exclusiv de legalitate al instanței de recurs.

Concluzia se impune deoarece potrivit art. 304 pct. 8 C. proc. civ. 1865, „Modificarea sau casarea unor hotărâri se poate cere în următoarele situaţii, numai pentru motive de nelegalitate: (...) 8. când instanţa, interpretând greşit actul juridic dedus judecăţii, a schimbat natura ori înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia”.

Noul Cod de Procedură Civilă nu mai reglementează însă, în cadrul art. 488 C. proc. civ., acest motiv de casare, ceea ce determină din punct de vedere al metodelor de interpretare logică, sistematică, gramaticală și teleologică (în referire la reglementarea anterioară enunțată din vechiul Cod de procedură civilă) concluzia că eventuala greșită calificare a unui act juridic, a naturii sale, deci inclusiv a clauzelor sale, nu mai este reglementată de legiuitor ca reprezentând o critică vizând legalitatea hotărârii judecătorești recurate, ci ca o critică vizând temeinicia sa. Concluzia este firească deoarece calificarea juridică a conținutului concret al unui act civil, nu reprezintă o problemă de legalitate, ci una de temeinicie, respectiv de decelare a voinţei concordante a părților contractuale la momentul încheierii actului juridic, pe baza analizei probelor administrate cauzei (incluzând înscrisul constatator al actului juridic), apanaj al instanțelor devolutive ale fondului cauzei.

Or, atât timp cât instanța de apel în cadrul situației de fapt a cauzei, stabilite astfel în mod definitiv, a statuat că restituirea integrală a sumelor primite, solicitată de recurentul pârât, este circumscrisă rezilierii, stabilind astfel o legătură de interdependență între cele două alineate ale art. VIII din contract, Înalta Curte nu poate proceda la modificarea acestei situații de fapt, la a interpreta altfel voința contractuală a părților de la momentul încheierii actului juridic, fără a încălca limitele controlului său jurisdicțional exclusiv de legalitate pe care îl exercită, limite configurate prin dispozițiile art. 483 alin. (3) C. proc. civ. și art. 488 C. proc. civ.

Din unghiul de vedere al acestor argumente conjugate expuse, nu se poate invoca așadar, în mod fondat în prezenta fază de recurs, încălcarea în cauză de către curtea de apel a prevederilor art. VIII din contractul de finanţare.

De asemenea, contrar aserțiunilor recurentului pârât MDLPA, statuarea respectivă factuală a instanței de apel, statuare contestată de către recurentul pârât potrivit celor anterior expuse, nu este de natură a determina necompetența instanței de drept civil în soluționarea prezentei cauze.

Această apreciere se fundamentează în primul rând, pe aspectul că necompetența materială de ordine publică putea fi invocată potrivit art. 130 alin. (2) C. proc. civ., doar în fața primei instanțe, la primul termen de judecată la care părţile au fost legal citate şi au putut pune concluzii, acest moment procesual fiind însă, de mult depășit.

În al doilea rând, un litigiu privind rezilierea pentru neexecutarea sau executarea necorespunzătoare a obligațiilor contractuale reprezintă în mod clar din punct de vedere juridic, un litigiu care decurge din executarea contractului, întrucât el vizează însuși modul de executare a actului juridic. Drept urmare, o astfel de cauză juridică nu ar putea fi arondată sferei părții de început a art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ („Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ”) ci tot părții finale („Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun”), metodele de interpretare rațională, gramaticală, sistematică și teleologică a normei juridice ilustrând înțelesul termenului „încheierea” din cadrul acestui text legal, ca fiind „întocmirea” și nu „terminarea”, „încetarea” contractului, cum eronat apreciază implicit acest recurent pârât.

Înalta Curte constată de altfel, că atât timp cât prin sentința civilă pronunțată de instanța de fond în această cauză, sentință menținută de instanța de apel, nu s-a dispus rezilierea contractului de finanțare, fiind doar anulate notificările contestate, atunci criticile recurentului pârât MDLPA (ce însuși a precizat în cererea de recurs că finanțarea obiectivului de investiții continuă) în această direcție apar ca fiind și lipsite de interes sub acest aspect, constatări valabile inclusiv în privința susținerii din recurs relative neincidenței în cauză a prevederilor art. 1552 C. civ., text de lege care reglementează rezoluțiunea și de care de altfel, instanța de apel nici nu s-a prevalat în cadrul deciziei sale pronunțate.

Nici criticile vizând dispozițiile art. 9 alin. (3) pct. 1 din OUG nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală, conform căruia „(3) Pentru obiectivele de investiţii nou-introduse în program, beneficiarii sunt obligaţi să transmită Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice următoarele documente sau acte justificative: 1.pentru obiective de investiţii noi: documentaţiile tehnico - economice, întocmite în conformitate cu Hotărârea Guvernului nr. 28/2008 privind aprobarea conţinutului-cadru al documentaţiei tehnico - economice aferente investiţiilor publice, precum şi a structurii şi metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investiţii şi lucrări de intervenţii, aprobate şi finanţate de beneficiari, în conformitate cu obiectivele şi domeniile specifice ale programului, cu încadrarea în standardele de cost în vigoare”, nu pot fi primite ca fondate.

Astfel, Înalta Curte observă din cuprinsul deciziei recurate, împrejurarea că instanța de apel nu a confundat faza procedurii individualizată prin acest text legal. Dimpotrivă, se observă că în cadrul cercetării juridice privind existența obligației de a prezenta autorizația de construire, instanța de apel s-a raportat la ambele momente ale procedurii indicate de recurentul – pârât MDLPA, adică atât momentul încheierii contractului de finanțare, cât și cel al executării acestuia: „se constată că nici art. 9 alin. (3) pct. 1 din OUG nr. 28/2013, nici art. VII alin. (2) din contractul de finanţare, nu prevăd o astfel de condiţie pentru obiectivele de investiţii noi, precum cel ce face obiectul prezentei cauze.

Pentru obiectivul de investiţie ce face obiectul contractului de finanţare în litigiu a fost emisă autorizaţia de construire nr. 178/19.08.2019 pentru care în anul 2018 a fost emisă documentaţia tehnică nr. 14, împreună cu proiectul necesar obiectivului, potrivit art. 9 alin. (3) pct. 1 din O.U.G. nr. 28/2013” (paginile 21 – 22 din decizie), respectiv: „Contrar celor invocate de apelantul-pârât MDLPA, art. VII alin. (2) din contractul de finanțare nu prevede obligația reclamantei de a transmite către pârâta MDLPA o autorizație de construire, ci de a transmite documente justificative, așa cum corect a reținut și prima instanță.

Mai mult, susținerile apelantului-pârât MDLPA în sensul că avea dreptul de a solicita beneficiarilor autorizația de construire anterior decontării sumelor de la bugetul de stat chiar în lipsa unei prevederi exprese în acest sens, pentru a se asigura că sunt solicitate la decontare doar lucrări executate conform legislației în vigoare și a evita utilizarea fondurilor publice pentru lucrări executate nelegal sunt neîntemeiate, întrucât acest drept nu este prevăzut nici în contractul de finanțare încheiat de părți, și nici în O.U.G. nr. 28/2013” (pagina 21 a deciziei recurate).

Se constată așadar, că trimiterea concretă a instanței de apel la norma juridică analizată s-a realizat mai degrabă din perspectiva elementului documentaţiei tehnice – economice, element prevăzut de art. 9 alin. (3) pct. 1 din O.U.G. nr. 28/2013 al cărui cuprins a fost redat chiar integral de către curtea de apel în acest context, în vreme ce în privința elementului reprezentat de autorizația de construire, instanța de apel nu s-a mărginit la analiza doar a acestui text legal (specific fazei încheierii contractului de finanțare), ci și la ansamblul actului normativ special menționat (în referire la existența/inexistența dreptului „de a solicita beneficiarilor autorizația de construire anterior decontării sumelor de la bugetul de stat”).

Așadar, în acest context nu se poate aprecia că în decizia recurată s-ar fi realizat o greșită interpretare și aplicare a art. 9 alin. (3) pct. 1 din O.U.G. nr. 28/2013.

Următorul grup de critici al recurentului pârât MDLPA, referitor la obligația intimatei reclamante din prezenta cauză de a îi transmite autorizația de construire după emitere, astfel cum impune atât art. 12 alin. (5) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul nr. 1851/2013 privind aprobarea Normelor metodologice pentru punerea în aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală, articol conform căruia „După emiterea autorizaţiei de construire, aceasta se transmite la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice”, cât și pct. VII alin. (2) din contractul de finanțare, nu poate fi primit.

Astfel, sub un prim aspect, Înalta Curte notează, în temeiul considerentelor ilustrate și supra, că atât timp cât, cercetând actul juridic concret încheiat de părțile contractante, instanța de apel a reținut în cadrul situației de fapt, în mod expres și definitiv, următoarele: „Contrar celor invocate de apelantul-pârât MDLPA, art. VII alin. (2) din contractul de finanțare nu prevede obligația reclamantei de a transmite către pârâta MDLPA o autorizație de construire, ci de a transmite documente justificative, așa cum corect a reținut și prima instanță”, atunci instanța de recurs este ținută de această statuare a curții de apel, date fiind limitele jurisdicționale exclusiv de legalitate ale prezentului său control jurisdicțional, limite configurate prin prevederile art. 483 alin. (3) C. proc. civ. și art. 488 C. proc. civ.

Cu alte cuvinte, dacă prezenta instanță de recurs ar proceda la reverificarea clauzelor concrete ale actului juridic încheiat de părțile contractante, pentru a cerceta sub acest aspect voința concordantă a acestora de la momentul încheierii contractului, pentru a ajunge în final la concluzia contrară (respectiv aceea că părțile ar fi dorit, ar fi stipulat în art. VII alin. (2) din contractul de finanțare, obligația reclamantei de a transmite către pârâta MDLPA autorizația de construire după emitere), atunci instanța de recurs s-ar transforma într-o instanță devolutivă a temeiniciei cauzei prezente, cu încălcarea dispozițiilor procesuale menționate în paragraful precedent.

Sub un secund aspect, Înalta Curte constată că astfel cum s-a reținut în cadrul situației de fapt de către instanța de apel, devolutivă a fondului cauzei, notificarea privind restituirea sumei de bani a fost justificată de către recurentul pârât MDLPA exclusiv prin încălcarea prevederilor art. 22 lit. b) și d) din Legea nr. 10/1995, conform cărora: „Investitorii sunt persoane fizice sau juridice care finanţează şi realizează investiţii sau intervenţii la construcţiile existente în sensul legii şi au următoarele obligaţii principale referitoare la calitatea construcţiilor: (...) b) obţinerea acordurilor şi a avizelor prevăzute de lege, precum şi a autorizaţiei de construire (...); d) asigurarea verificării execuţiei corecte a lucrărilor de construcţii prin diriginţi de specialitate sau operatori economici de consultanţă specializaţi, pe tot parcursul lucrărilor”, prin aceea că la momentele solicitărilor de decontare a facturilor din aprilie 2019 și din iunie 2019, nu exista autorizație de construire și totodată, ar fi fost identificate nereguli în lucrările de construire, dispunându-se în acest sens măsuri de către Inspectoratul de Stat în Construcții prin procesul – verbal de control efectuat, măsuri a căror îndeplinire s-a menționat că nu fusese dovedită, aceste motive concrete care ar fi determinat restituirea sumei de bani fiind indicate de către recurentul pârât MDLPA a corespunde prevederilor art. VII alin. (2), lit. a), c), e) și g) din contractul de finanțare modificat.

Așadar, legalitatea deciziei recurate în privința corectitudinii soluției de anulare a notificării de restituire a sumei de bani, trebuie realizată în raport de aceste motive concrete de restituire, individualizate de însuși recurentul pârât MDLPA în notificarea contestată și nu în raport de alte elemente, fie ele și îndeplinirea sau neîndeplinirea de către intimata reclamantă a unor alte obligații legale sau contractuale care i-ar fi incumbat.

Or, în raport de aceste elemente expuse, se constată că, întrucât obligația de transmitere, după emitere, a autorizației de construire către autoritatea contractantă, reprezintă un aspect distinct de cel referitor la realizarea de către beneficiar de lucrări fără existența unei autorizații de construire, rezultă că aspectul privind îndeplinirea sau nu a obligației de trimitere invocate este nerelevant în algoritmul juridic al cauzei prezente deduse judecății, această concluzie impunându-se indiferent care ar fi scopul declarat al instituirii acestei obligații juridice de transmitere: asigurarea decontării contravalorii doar a lucrărilor executate potrivit legii, evitarea utilizării fondurilor publice pentru lucrări executate nelegal sau monitorizarea implementării obiectivului de investiții.

Criticile următoare ale recurentului pârât MDLPA din motivele sale de recurs, referitoare: la depunerea de către intimata reclamantă la MDLPA a înscrisului numit „AC nr. 7/21.02.2019”; la împrejurarea că în lipsa autorizației de construire existente la dosarul investiției, recurentul pârât nu ar fi transferat sumele solicitate; la împrejurarea că astfel, intimata reclamantă ar fi beneficiat de fonduri de la bugetul de stat cu șase luni înainte de a îndeplini condițiile legale, aspect care ar rezulta din documentele ce compun cartea tehnică a construcţiei, respectiv procesele-verbale de verificare a cotei de fundare, procesele-verbale de recepţie calitativă pe faze de execuţie, procesele-verbale de transmisivitate a materialelor puse în operă şi avizele de însoţire a mărfii; la împrejurarea că anumite procese-verbale au fost cel mai probabil încheiate după emiterea AC nr. 178/19.08.2019, "ca şi cum atunci ar fi fost executate lucrările", ceea ce ar fi neconform cu realitatea şi ar reprezenta un factor care ar fi împiedicat ISC să constate că lucrările ar fi fost executate cu 6 luni înainte de emiterea AC nr. 178/19.08.2019; sau la împrejurarea că pentru acest obiectiv de investiții intimata reclamantă ar deține trei autorizații de construire; toate reprezintă critici care pun în discuție temeinicia deciziei recurate și nu legalitatea acesteia, întrucât ele sunt arondate situației de fapt a cauzei deduse judecății.

Întrucât acest grup de critici determină potrivit considerentelor care vor fi expuse infra, un control de temeinicie al deciziei recurate și nu unul de legalitate, Înalta Curte constată că acest grup de critici din recurs nu poate fi primit spre evaluare pe fond.

Astfel, Înalta Curte notează că o instanță de recurs exercită un control exclusiv de legalitate asupra unei hotărâri judecătorești, potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ. („Recursul urmăreşte să supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile”) și art. 488 alin. (1) C. proc. civ. („Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate (...)”). Aceasta înseamnă că instanța de recurs nu poate să reevalueze situația de fapt a cauzei, configurată de instanța de apel în mod definitiv pe baza probelor administrate, întrucât într-o astfel de situație ar realiza un control al temeiniciei deciziei recurate și nu al legalității acesteia. Din această perspectivă expusă, controlul de legalitate al instanței de recurs trebuie să se grefeze pe situația de fapt stabilită în mod definitiv de instanța de apel, instanță devolutivă a fondului cauzei.

Or, în cadrul acestui grup de critici formulat de recurentul pârât MDLPA din perspectiva art. 488 pct. 8 C. proc. civ., această parte procesuală solicită practic, instanței de recurs să procedeze la reevaluarea situației de fapt a cauzei, în temeiul probelor administrate și al aspectelor factuale indicate de către această parte procesuală, menționate anterior. Această reanaliză solicitată însă, Înaltei Curți este una de temeinicie, de reconfigurare a situației de fapt a cauzei, fapt care excede însă, coordonatelor controlului jurisdicțional al instanței de recurs, delimitate potrivit celor expuse anterior.

Continuând, Înalta Curte observă că, potrivnic aserțiunii recurentului pârât MDLPA din cuprinsul cererii sale de recurs, art. 13 din Normele Metodologice aprobate prin OMDRAP nr. 1851/2013, conform căruia „După încheierea contractelor de finanţare multianuale, beneficiarii transmit Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice solicitarea privind transferul sumelor necesare pentru decontarea bunurilor achiziţionate, serviciilor prestate, lucrărilor executate, corelat cu graficele de execuţie ale livrării de bunuri, prestării serviciilor, execuţiei lucrărilor, în funcţie de necesităţi, în limita contractelor de finanţare multianuale încheiate. Solicitarea de transfer care se întocmeşte conform modelului prevăzut în anexa nr. 4 are în vedere numai bunurile achiziţionate, serviciile prestate, lucrările executate, după aprobarea listei prevăzute la art. 10 alin. (3)”, nu vizează elementul autorizației de construire, ci pe cel distinct al graficului de execuție.

De asemenea, chiar dacă s-ar admite teza recurentului pârât MDLPA ce în privința art. 10 ind. 1 din OUG nr. 28/2013, realizează trimitere în cadrul căii sale de atac (pagina 10 a cererii de recurs) la incidența întregii legislații aplicabile unui obiectiv de investiții, deci nu doar a celei reprezentate de OUG nr. 28/2013 (astfel cum a apreciat instanța de contencios administrativ în cadrul litigiului distinct purtat între aceleași părți procesuale, având ca obiect suspendare executare act administrativ), cu toate acestea se observă și în această ipoteză de lucru, că însuși acest recurent pârât ignoră chiar acest reper legislativ la care face trimitere, reper reținut însă în esență, de instanța de apel, prin considerentele sale: „Contrar celor invocate de apelantul-pârât MDLPA, faptul că reclamanta a beneficiat de fonduri de la bugetul de stat cu 6 luni înainte de a obține autorizația de construire nu poate reprezenta un motiv care să determine rezilierea contractului de finanțare, întrucât sumele alocate au fost utilizate pentru realizarea obiectivului prevăzut în contract, iar lucrările executate înainte de emiterea autorizaţiei de construire au fost expertizate, problemele constatate au fost remediate, stabilindu-se în final că lucrările sunt de bună calitate şi în conformitate cu documentaţia tehnică, aspecte reținute corect de prima instanță.

Totodată, lucrările aferente obiectivului de investiţii au fost executate până la data de 18.12.2019 (data procesului-verbal încheiat de comisia de control a MDLPA, fila 118, dosar CAB - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal) şi anterior notificării de reziliere atacate (emisă la data de 19.03.2020 de către pârâta MDLPA), astfel că, anterior emiterii notificării de reziliere, reclamanta își îndeplinise obligaţiile asumate prin contractul de finanţare.

În consecință, notificarea nr. 45179/19.03.2020 a fost emisă cu încălcarea art. 10 ind. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013, întrucât reclamanta Comuna Spinuş a utilizat sumele transferate de la bugetul de stat potrivit destinaţiei stabilite prin contractul de finanţare nr.3996/13.12.2017. Aspectele referitoare la momentul emiterii autorizație de construire, respectiv faptul că autorizația ar fi fost emisă ulterior realizării lucrărilor finanțate prin contractul menționat ar putea eventual conduce la aplicarea altor sancțiuni (contravenționale ori penale) în sarcina celor care s-ar face vinovați, fără a avea vreun efect asupra modalității de executare a contractului de finanțare cât timp lucrările ce fac obiectul contractului au fost executate, iar pretinsele neconformități au fost remediate, fiind emise alte autorizații de construire prin care lucrările au intrat în legalitate” (pagina 22 a deciziei recurate).

Sub acest aspect, Înalta Curte constată de principiu, că potrivit art. 24 și art. 26 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, lege la care însuși recurentul pârât MDLPA a realizat trimitere în cadrul cererii sale de recurs (a se vedea pagina 10 a cererii, alineatul 2), construirea de lucrări fără autorizație de construire poate constitui infracțiune sau contravenție, după caz. Același act normativ prevede în cadrul art. 28, că într-o situație de construire fără autorizație de construire, autoritatea publică competentă poate decide menținerea construcțiilor executate fără autorizație de construire, iar alineatul 3 al respectivului articol precizează cu același titlu general, că „(3) Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară”.

De asemenea, se constată că prevederile art. 59 alin. (3) din cuprinsul Normei metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii din 12.10.2009, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009, în forma în vigoare la momentul de referință al eliberării autorizației de construire nr. 178/19.08.2019, statuau: „Lucrări de construcţii executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia – (...) 3) În situaţia în care construcţia realizată fără autorizaţie de construire întruneşte condiţiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea administraţiei publice locale competente poate proceda la emiterea unei autorizaţii de construire în vederea intrării în legalitate, în coroborare cu luarea măsurilor legale care se impun, numai în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru cerinţa esenţială de calitate "rezistenţă mecanică şi stabilitate" privind starea structurii de rezistenţă în stadiul fizic în care se află construcţia, precum şi pentru cerinţa esenţială de calitate "securitatea la incendiu", numai după emiterea Acordului de mediu, în condiţiile legii”.

Aceste norme juridice enunțate ilustrează așadar, cu titlu de principiu, că în situația construirii fără autorizație de construire, legislația („întreaga legislație aplicabilă unui obiectiv de investiții, nu doar la prevederile OUG nr. 28/2013 și Ordinul ministrului dezvoltării regionale și administrației publice nr. 1851/2013” în terminologia folosită de însuși recurentul pârât MDLPA în cadrul cererii sale de recurs) din domeniul autorizării lucrărilor de construcții permitea cel puțin la acel moment de referință expus, posibilitatea intrării în legalitate - prin remediul emiterii ulterioare a unei autorizații de construire, evident dacă erau îndeplinite cerințele prevăzute legal în această direcție.

Or, instanța de apel a reținut în mod definitiv în cadrul situației de fapt a cauzei (care astfel cum s-a expus supra, nu poate fi reanalizată de instanța de recurs și care constituie premisa prezentului control jurisdicțional exclusiv de legalitate) că „lucrările executate înainte de emiterea autorizaţiei de construire au fost expertizate, problemele constatate au fost remediate, stabilindu-se în final că lucrările sunt de bună calitate şi în conformitate cu documentaţia tehnică, aspecte reținute corect de prima instanță„ , că „anterior emiterii notificării de reziliere, reclamanta își îndeplinise obligaţiile asumate prin contractul de finanţare„ precum și că „lucrările ce fac obiectul contractului au fost executate, iar pretinsele neconformități au fost remediate, fiind emise alte autorizații de construire prin care lucrările au intrat în legalitate” (pagina 22 a deciziei recurate).

Așadar, s-a reținut de către instanța de apel în cadrul situației de fapt a cauzei, de care prezenta instanță de recurs este ținută, că neconformitățile de construire au fost remediate și că prin emiterea autorizațiilor ulterioare, lucrările realizate au intrat în legalitate.

Criticile aduse de către recurentul pârât MDLPA autorizației de construire nr. 178/19.08.2019 și celei având nr. 2/15.12.2020, în sensul: că acestea ar fi fost eliberate prin consemnarea în documentația care a stat la baza emiterii lor, a unor aspecte neconforme cu realitatea; că ele ar fi trebuit să reflecte „data reală la care au fost executate lucrările”; că astfel, inclusiv Inspectoratul de Stat în Construcții nu a putut constata executarea unor lucrări fără autorizație de construire, „tocmai pentru că UAT Comuna Spinuș a întocmit documentele prezentate ISC ”ca și cum lucrările ar fi fost executate în baza AC nr. 178/19.08.2019” ” – astfel cum invocă recurentul pârât MDLPA în cererea sa de recurs - astfel încât expertiza depusă de intimata reclamantă ar atesta doar calitatea lucrărilor și nu executarea legală a acestora sau că astfel, obiectivul autorizat prin trei documente distincte nu ar fi de fapt, un obiectiv autorizat; toate reprezintă critici arondate situației de fapt a cauzei, menite să repună în discuție această situație de fapt, ceea ce excede limitelor jurisdicționale ale căii de atac a recursului.

Așadar, atât timp cât în cadrul situației de fapt a cauzei, instanța de apel devolutivă a fondului a reținut în limitele probatoriului care i-a fost administrat, că „lucrările ce fac obiectul contractului au fost executate, iar pretinsele neconformități au fost remediate, fiind emise alte autorizații de construire prin care lucrările au intrat în legalitate”, instanța de recurs nu poate proceda așadar, la reanalizarea acestor aspecte care țin de situația de fapt a cauzei deduse judecății.

De altfel, instanța de recurs constată că pentru anularea unei autorizații emise cu încălcarea prevederilor legale (astfel cum susține recurentul pârât MDLPA că ar fi cele două autorizații nr. 178/19.08.2019 și nr. 2/15.12.2020, ambele intrate în circuitul civil), legiuitorul național a pus la îndemână acțiunea în anulare reglementată de art. 12 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, mijloc procedural de care - potrivit situației de fapt configurate de curtea de apel – nu rezultă că s-ar fi uzitat, tot astfel cum nu s-a reținut în cadrul deciziei recurate nici faptul că respectivele autorizații de construire ar fi fost anulate în cadrul vreunei proceduri penale.

În egală măsură, se constată faptul că în prezenta cauză, nu s-a invocat nici excepția de nelegalitate a acestor două autorizații de construire menționate (acte administrative cu caracter individual), conform art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, excepție care potrivit textului legal, putea fi ridicată oricând în cadrul procesului civil pendinte.

Așadar, întrucât în cadrul deciziei recurate, s-a reținut în cadrul situației de fapt (de care prezenta instanță de recurs este ținută) că la momentul emiterii notificării nr. 45179/19.03.2020 de către recurentul pârât MDLPA, prevederile legale și contractuale erau respectate de către intimata reclamantă („anterior emiterii notificării de reziliere, reclamanta își îndeplinise obligaţiile asumate prin contractul de finanţare. În consecință, notificarea nr.45179/19.03.2020 a fost emisă cu încălcarea art. 10 indice 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013, întrucât reclamanta Comuna Spinuş a utilizat sumele transferate de la bugetul de stat potrivit destinaţiei stabilite prin contractul de finanţare nr.3996/13.12.2017. (...) lucrările ce fac obiectul contractului au fost executate, iar pretinsele neconformități au fost remediate, fiind emise alte autorizații de construire prin care lucrările au intrat în legalitate” – pagina 22 a deciziei recurate), rezultă atunci că nu se poate imputa instanței de apel o greșită aplicare a prevederilor art. 10 ind. 1 alin. (1) din OUG nr. 28/2013, atât timp cât aplicând metodele de interpretare rațională, gramaticală, sistematică, dar și teleologică a normei juridice menționate, rezultă că cerința utilizării sumelor transferate cu nerespectarea prevederilor legale sau contractuale trebuie să existe, să subziste la momentul emiterii notificării.

Din această perspectivă legală expusă, Înalta Curte apreciază că este corectă așadar, aserțiunea instanței de apel referitoare la aspectul că edificarea lucrărilor fără existența unei autorizații de construire la momentul realizării lor, deși ar putea atrage - dacă se constată îndeplinite cerințele legale în domeniu - aplicarea de sancțiuni penale sau contravenționale după caz, în sarcina celor ce s-ar face vinovați, cu toate acestea relevanță juridică din perspectiva aplicării sancțiunii reglementate de art. 10 ind. 1 alin. (1) din OUG nr. 28/2013 (prevedere regăsită și în cuprinsul art. VIII din contractul de finanțare), deci din cea a modalității de executare a contractului, are statu – quo – ul de la momentul emiterii notificării, atât timp cât astfel cum s-a expus supra, legiuitorul prevede totuși, permite anumite remedii legale pentru diverse situații de neconformitate, în vederea intrării în legalitate.

Un alt argument în aceeași direcție îl reprezintă aspectul că regimul nulității actelor juridice, deci inclusiv a celor a căror nulitate se solicită în prezenta cauză, presupune principial verificarea respectării dispozițiilor legale în raport de momentul emiterii actelor respective și nu în raport de vreun alt jalon temporal anterior sau ulterior, aceasta reprezentând o regulă fundamentală a instituției de drept civil a nulității.

În consecință, pentru toate argumentele coroborate prezentate, recursul declarat de pârâtul MDLPA, fundamentat prin prisma art. 488 pct. 8 C. proc. civ., este apreciat a fi nefondat.

În privința recursurilor promovate de pârâții Ministerul Finanțelor și Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, în nume propriu şi în reprezentarea Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Cluj-Napoca, Înalta Curte constată - complementar argumentelor expuse anterior în analiza recursului formulat de pârâtul MDLPA, argumente valabile și pentru prezentele recursuri și care nu vor mai fi reluate în această parte a deciziei civile prezente, pentru evitarea repetiției inutile – că criticile formulate de aceste părți procesuale pârâte, sunt de asemenea, nefondate.

Astfel, potrivnic susținerii pârâtului Ministerul Finanțelor, decizia recurată nu este afectată de deficiența contradictorialității, întrucât anularea adreselor nr. 530735/473593/27.05.2020 emisă de pârâtul Ministerul Finanțelor, respectiv cea din data de 29.05.2020, emisă de pârâta recurentă AJFP Bihor, s-a realizat de către curtea de apel în considerarea aplicării principiului juridic al anulării actului subsecvent ca urmare a anulării actului iniţial (resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis) și nu ca urmare a cercetării și constatării respectării prevederilor legale la momentul emiterii lor de către cei doi pârâți.

Întrucât anularea unui act juridic poate fi efectul și al aplicării principiului de drept enunțat, prin dispariția fundamentului emiterii actelor subsecvente, Înalta Curte constată că motivarea instanței de apel este așadar, coerentă, nefiind incident motivul de recurs reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. invocat.

Atât timp cât cele două adrese reprezintă acte juridice subsecvente celui principal, anulat, rezultă atunci că realizarea unei analize independente a respectării la momentul emiterii lor, a dispozițiilor legale invocate de aceste părți procesuale (art. 10 ind. 1 din OUG nr. 28/2013, art. 17 din Ordinul nr. 1851/2013), astfel cum solicită cei doi recurenți pârâți, nu se mai impunea, constatarea în acest sens a instanței de apel fiind așadar, legală din perspectiva motivului de recurs reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., ea nedeterminând vreo încălcare de către instanța de apel a normelor juridice menționate.

Contrar amplelor aserțiuni ale recurentei pârâte AJFP Bihor, toate prevederile legale invocate în apărare de aceste părți procesuale pârâte au ca premisă utilizarea de către beneficiari a sumelor transferate, cu nerespectarea prevederilor legale sau contractuale.

Or, atât timp cât urmare a anulării actului juridic principal, această premisă nu a fost constatată îndeplinită, efectul juridic al anulării și a actelor juridice care se întemeiau pe actul principal (prin care fusese constatată premisa respectivă) a devenit inevitabil din punct de vedere juridic.

Contrar aserțiunilor recurentei pârâte AJFP Bihor, instanța de apel nu a încălcat dispozițiile art. 36 C. proc. civ., prin intrarea nepermisă în domeniul art. 46 C. proc. fisc. – potrivit afirmațiilor acestei părți procesuale –, în contrapunere față de statuările din hotărârea definitivă de declinare pronunțată în cauza pendinte.

Astfel, respectivele statuări din sentința definitivă nr. 1360/2021 a Curții de Apel București (prin care s-a declinat cauza în favoarea instanței civile), redate de către această recurentă pârâtă, vizează considerente referitoare la actul principal contestat, respectiv notificarea nr. 45179/2020 emisă de pârâtul MDLP și nu referitoare la actele subsecvente. Or, tocmai în cuprinsul respectivei hotărâri de declinare de competență materială de care se prevalează pârâta recurentă, s-a arătat în mod expres în privința adreselor emise de către recurenții pârâți Ministerul Finanțelor și AJFP Bihor, că: „Referitor la capătul de cerere având ca obiect anularea adreselor emise de MFP şi AJFP Bihor, reţinând natura accesorie a acestuia şi prevederile art. 123 alin. (1) C. proc. civ. (,,cererile accesorii, adiționale precum și cele incidentale se judecă de instanța competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competența teritorială sau materială a altei instanțe judecătorești…,,), Curtea apreciază că tot instanţa civilă este competentă a-l soluţiona”.

Așadar, prin această sentință civilă este enunțată legătura de accesorialitate a celor două adrese față de notificarea nr. 45179/2020 emisă de pârâtul MDLP în executarea contractului administrativ, legătură care este stabilită de către respectiva instanță de judecată prin raportare la chiar criteriul juridic al obiectului cererii, criteriu invocat de către recurenta pârâtă AJFP Bihor în cererea sa prezentă de recurs.

Așadar, din această perspectivă expusă, rezultă că împrejurarea că acești doi recurenți MFP şi AJFP Bihor nu sunt parte a contractului administrativ din a cărui executare a derivat litigiul pendinte configurat civil prin art. 8 alin. (2) partea finală din Legea nr. 554/2004, nu impietează asupra recunoașterii calității procesuale pasive și a celor doi pârâți menționați, raportat la capătul secund, accesoriu al cererii de chemare în judecată formulat.

Totodată, dispozițiile procesual civile (a se vedea art. 56 alin. (2) C. proc. civ.) nu sunt incompatibile absolut cu recunoașterea capacității procesuale de folosință în privința structurilor fără personalitate juridică, astfel încât argumentul invocat în această direcție de către recurenta pârâtă AJFP Bihor, dedus din art. 13 alin. (3) din HG nr. 520/2013, nu este unul dirimant.

De asemenea, contrar criticilor recurentei AJFP Bihor, se observă că instanța de apel a expus în cadrul hotărârii recurate considerentele sale asupra criticilor din apel vizând excepția de inadmisibilitate invocată, relevantă în această direcție fiind pagina 20 din decizia pronunțată în apel.

Înalta Curte constată totodată, faptul că atât în cadrul litigiului de drept administrativ care a avut ca obiect suspendare executare act administrativ, cât și în cadrul hotărârii definitive de declinare de competență pronunțate de instanța civilă s-a statuat asupra legăturii de accesorialitate existente între notificarea emisă de pârâtul MDLPA și adresele eliberate de recurenții pârâți MF și AJFP Bihor în cursul executării contractului administrativ de finanțare.

Totodată, întrucât în cadrul situației de fapt configurate definitiv a cauzei deduse judecății, pe care se grefează prezentul control jurisdicțional de recurs, s-a stabilit că respectivele adrese subsecvente reprezintă acte emise în executarea contractului administrativ de finanțare și întrucât prin adresele emise de ultimii recurenți menționați s-a instituit efectul juridic subsecvent, de sistare a alimentării cu sume defalcate din impozitul pe venit, cât şi cu sume defalcate din T.V.A. a bugetului reclamantei, nu se poate atunci afirma în mod fondat că acestea ar reprezenta doar simple adrese de informare, care deci, nu ar putea fi atacate pe calea dreptului civil.

De asemenea, în contrapunere față de criticile recurentei pârâte AJFP Bihor, Înalta Curte notează că principiul juridic al anulării actului juridic civil subsecvent ca urmare a anulării actului juridic iniţial, principal, reprezintă o regulă fundamentală aplicabilă inclusiv din perspectiva legii civile, nu doar a celei de contencios administrativ, relevante în sprijinul acestei constatări fiind dispoziţiile art. 1325 C. civ. în referire la art. 1254 alin. (2) C. civ.

Contrar susţinerii recurentei pârâte AJFP Bihor din cererea sa de recurs, adresa din data de 29.05.2020 emisă de această parte procesuală a fost anulată de tribunal, instanţa de apel prin decizia civilă recurată, menţinând această soluţie juridică.

Raportat la ansamblul acestor argumente expuse, nu poate fi deci, primit ca fondat grupul de critici arondat de către recurenta pârâtă AJFP Bihor excepţiei de indmisibilitate a acţiunii, nefiind incidente motivele de recurs invocate de recurenta pârâtă şi prevăzute de art. 488 pct. 7 şi art. 488 pct. 8 C. proc. civ., dispoziţiile legale de drept substanţial sau de drept procesual (inclusiv art. 430 C. proc. civ., art. 431 C. proc. civ. sau art. 435 C. proc. civ.) invocate de către această parte procesuală nefiind încălcate de către instanţa de apel.

Aceleaşi argumente expuse conturează caracterul nefondat inclusiv al motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 3 C. proc. civ., invocat de aceeaşi parte procesuală, întrucât, astfel cum s-a expus supra, competenţa instanţei civile de a judeca inclusiv capătul de cerere privind anularea celor două adrese subsecvente a fost stabilită prin hotărârea definitivă de declinare de competență în temeiul art. 123 C. proc. civ.

Constatând totodată, faptul că criticile formulate de recurenta pârâtă AJFP Bihor din perspectiva fondului cauzei, și-au găsit deja răspuns în considerentele prezentei instanțe de judecată expuse supra în cadrul acestei decizii civile de recurs, respectiv în paragrafele destinate analizei recursului pârâtului MDLPA, criticile fiind comune, Înalta Curte apreciază așadar, asupra caracterului nefondat inclusiv al motivului de recurs reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. în referire la art. 10 ind. 1 alin. (1) din OUG nr. 28/2013, invocat de recurenta pârâtă AJFP Bihor, caracter decelat pentru aceleași argumente expuse în cadrul analizei recursului pârâtului MDLPA, care nu vor mai fi reluate și în acest punct, pentru evitarea repetiției inutile.

Urmare a tuturor considerentelor expuse, Înalta Curte apreciază că și cele două recursuri promovate de pârâții MF și AJFP Bihor, în nume propriu şi în reprezentarea Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Cluj-Napoca, sunt nefondate și vor fi respinse.

Pentru ansamblul acestor argumente, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate, recursurile promovate, reţinând că instanţa de apel a pronunţat o hotărâre judecătorească legală, motivele de recurs invocate de pârâți nefiind fondate.

Conform art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurenții pârâți în solidar, să plătească intimatei reclamante, suma de 1938,09 lei reprezentând cheltuieli de judecată efectuate în faza procesuală a recursului, reprezentând onorariu de avocat în sumă de 833 lei şi cheltuieli de deplasare în sumă de 1105,09 lei, întrucât culpa procesuală în declanşarea şi desfăşurarea prezentei căi de atac le aparţine.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondate recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Ministerul Finanţelor, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei şi Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, în nume propriu şi în reprezentarea Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Cluj-Napoca, împotriva deciziei nr. 402 A din 16 martie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, în contradictoriu cu intimata-reclamantă Comuna Spinuş.

Obligă recurenţii-pârâţi, în solidar, la plata cheltuielilor de judecată în cuantum total de 1938,09 lei către intimata-reclamantă Comuna Spinuş, reprezentând onorariu de avocat 833 lei şi cheltuieli de deplasare 1105,09 lei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 4 iunie 2024.