Şedinţa publică din data de 19 noiembrie 2024
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei; cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a la data de 29.06.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanţelor, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, DGRFP Bucureşti - Administraţia Sector 4 a Finanţelor Publice şi Administraţia Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii Bucureşti şi intervenientul accesoriu Ministerul Energiei, a solicitat:
- obligarea pârâţilor la plata sumei de 47.478.313 RON cu titlu de prejudiciu efectiv produs acesteia în baza art. 15 din Ordonanţa de urgenţă nr. 27 din 18 martie 2022 privind măsurile aplicabile clienţilor finali din piaţa de energie electrică fi gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022-51 martie 2025, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul energiei (în continuare "O.U.G. nr. 27/2022") şi în baza Anexei nr. 6 la O.U.G. nr. 27/2022 (constând în sumele achitate cu titlu de impozit suplimentar în baza art. 15 din O.U.G. nr. 27/2022 şi a Anexei nr. 6 la O.U.G. nr. 27/2022);
- obligarea pârâţilor la plata dobânzilor fiscale la sumele achitate cu titlu de impozit în baza art. 15 din O.U.G. nr. 27/2022 şi a Anexei nr. 6 la O.U.G. nr. 27/2022, dobânzi calculate de la data plăţii acestor sume şi până la data restituirii sau compensării acestor sume în urma constatării neconstituţionalităţii art. 15 din O.U.G. nr. 27/2022 şi a Anexei nr. 6 la O.U.G. nr. 27/2022;
- anularea Ordinului nr. 856/2022 [ANEXA 2] privind modificarea Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 587/2016 pentru aprobarea modelului şi conţinutului formularelor utilizate pentru declararea impozitelor şi taxelor cu regim de stabilire prin autoimpunere sau reţinere la sursă (în continuare "Ordinul nr. 856/2022") şi a Declaraţiilor de impunere depuse de aceasta având în vedere constatarea neconstituţionalităţii art. 15 din O.U.G. nr. 27/2022 şi a Anexei nr. 6 la O.U.G. nr. 27/2022 care au stat la baza emiterii acestora
- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.
Totodată, reclamanta a formulat şi o cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 15 din O.U.G. nr. 27/2022, precum şi a Anexei nr. 6 la O.U.G. nr. 27/2022, care încalcă prevederile art. 1 alin. (5), art. 11 alin. (1), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20, art. 44 alin. (1), (2) şi (3), art. 45, art. 53, art. 56 alin. (2), art. 115 alin. (6), art. 135 şi art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie.
Ulterior, reclamanta a formulat cerere modificatoare, prin care a făcut precizări cu privire la cererea de chemare în judecată şi excepţia de neconstituţionalitate, arătând că motivele de nelegalitate/neconstituţionalitate invocate cu privire la declaraţiile aferente lunilor iulie şi august 2022 prin cererea de chemare în judecată şi excepţia de neconstituţionalitatea privesc/decurg din prevederile O.U.G. nr. 27/2022, astfel cum aceasta a fost modificată prin Legea nr. 206/2022 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 27/2022 privind măsurile aplicabile clienţilor finali din piaţa de energie electrică şi gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022 - 31 martie 2023, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul energiei, intrată în vigoare începând cu 14 iulie 2022.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 1667 din data de 13 noiembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti– secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de inadmisibilitate invocată de pârâtul Guvernul României şi a respins cererea, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanţelor, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, DGRFP Bucureşti - Administraţia Sector 4 a Finanţelor Publice şi Administraţia Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii Bucureşti şi intervenientul accesoriu Ministerul Energiei, ca inadmisibilă.
3. Căile de atac declarate în cauză
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs principal recurenta-reclamantă A.. De asemenea, recurentul-pârât Preşedintele ANAF a declarat recurs incident.
3.1 Motivarea recursului principal
Invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă A. solicită casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea recursului se arată că aprobarea O.U.G. nr. 27/2022 prin Legea nr. 206/2022 nu face ca acţiunea întemeiată pe art. 9 din Legea nr. 554/2004 să devină inadmisibilă, aşa cum greşit a reţinut instanţa de fond. În justificarea acestei afirmaţii face trimitere la jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, care în situaţii asemănătoare au sesizat instanţa constituţională, la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, care a soluţionat excepţiile, precum şi la doctrina juridică în materie, care a considerat acţiunile admisibile. Susţine că dreptul la acţiune se consolidează prin simpla adoptare a ordonanţei şi nu mai poate fi negat ulterior pe motiv că ordonanţa a fost aprobată prin lege, deoarece o astfel de situaţie ar nega liberul acces la justiţie şi ar face ca dreptul să fie teoretic şi iluzoriu. În legătură cu acestea, face trimitere şi la dreptul la un proces echitabil precum şi la dreptul la un recurs efectiv la instanţă garantate de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
3.2 Motivarea recursului incident
Invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. raportat la art. 36 C. proc. civ., dna B., în calitate de Preşedinte al ANAF, a arătat că a invocat prin întâmpinare depusă în faţa instanţei de fond excepţia lipsei calităţii procesuale pasive dar că instanţa a omis să se pronunţe. Reiterează excepţia şi în faţa instanţei de recurs.
Cu prioritate, Înalta Curte face două precizări. În primul rând, dna B. nu a fost chemată în judecată şi nu este parte în dosar în nume personal; parte este Preşedintele ANAF şi nu persoana fizică ce ocupă temporar această funcţie. De aceea, recursul incident este considerat şi va fi judecat ca fiind formulat de Preşedintele ANAF. Chestiunea a fost soluţionată în acest sens în şedinţa publică din 5 noiembrie 2024, după punerea ei în discuţia părţilor. În al doilea rând, Înalta Curte se va pronunţa asupra recursului incident şi nu asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, în condiţiile în care motivele sunt în esenţă identice iar efectele juridice sunt aceleaşi, respectiv respingerea acţiunii îndreptate împotriva Preşedintelui ANAF.
În motivarea recursului incident se arată că Preşedintele ANAF nu este parte în raportul juridic la care se referă primele două capete de cerere (restituirea sumei achitate cu titlu de impozit suplimentar şi dobânzi) iar în ce priveşte cel de-al treilea capăt de cerere (anularea Ordinului preşedintelui ANAF nr. 856/2022) se susţine că parte este ANAF şi nu preşedintele acestei autorităţi. În consecinţă, susţine recurentul, Preşedintele ANAF nu are calitate procesuală pasivă în cauză.
4. Apărările formulate în cauză
Împotriva recursului principal au depus întâmpinări intimaţii-pârâţi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală (ANAF; dosar recurs), DGRFP Bucureşti - Administraţia Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii, DGRFP Bucureşti, Statul Român prin Ministerul Finanţelor şi Ministerul Energiei .
Împotriva recursului incident a depus întâmpinare recurentul principal.
Recurenţii, principal şi incident, au depus şi răspunsuri la întâmpinări prin care, în esenţă, au accentuat apărările din propriile recursuri.
4.1 Unele părţi au invocat excepţii dirimante, după cum urmează:
- ANAF a invocat excepţia inadmisibilităţii recursului principal;
- reclamanta-recurentă A. a invocat excepţia nulităţii recursului incident, sub mai multe aspecte, precum şi excepţia lipsei de interes a recursului incident.
Toate aceste excepţii au fost discutate în contradictoriu cu părţile şi respinse prin încheierea de şedinţă din data 5 noiembrie 2024, care face parte integrantă din prezenta decizie, pentru considerentele arătate în cuprinsul încheierii.
4.2 În ce priveşte apărările pe fondul celor două recursuri, Înalta Curte observă că părţile repetă în esenţă argumentele din cererile de recurs, principal şi incident, precum şi cele din faţa primei instanţe, fiecare în funcţie de interesul procesual, nefiind aduse elemente suplimentare de noutate.
5. Soluţia Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din cuprinsul întâmpinărilor, Înalta Curte constată următoarele:
5.1 Cu privire la recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. SA
Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere pentru următoarele motive de nelegalitate: când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, precum şi când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.
Verificând sentinţa recurată din perspectiva criticilor invocate de reclamanta-recurentă A. şi a apărărilor părţilor adverse, Înalta Curte constată incidente ambele motive de nelegalitate.
Astfel, art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează dreptul persoanelor vătămate prin ordonanţe ale Guvernului, sau dispoziţii din ordonanţe, de a obţine repararea pagubelor prin următoarele modalităţi: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate, anularea actelor administrative emise în baza ordonanţelor, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative (alin. (5). Textul legal prevede condiţiile în care poate fi exercitat acest drept (acţiunea trebuie să fie însoţită de excepţia de neconstituţionalitate iar obiectul ei principal nu poate fi constatarea neconstituţionalităţii, cf. alin. (1), verificările pe care trebuie să le facă instanţa (alin. (2), soluţiile posibile (respectiv soluţionarea fondului cauzei în cazul constatării neconstituţionalităţii sau respingerea acţiunii ca inadmisibilă, în caz contrar; cf. alin. (3) precum şi situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză (alin. (4).
Deşi situaţia litigioasă în speţă, respectiv soluţia pe care o poate da instanţa în cazul în care ordonanţa Guvernului a fost aprobată ulterior prin lege, nu este reglementată expres, rezultă pe cale de interpretare că varianta respingerii acţiunii ca inadmisibilă este contrară atât unei norme de drept material cât şi unei reguli de procedură a cărei încălcare este sancţionată cu nulitatea.
Sub primul aspect, Înalta Curte pleacă de la observaţia că art. 9 alin. (1) combinat cu alin. (5) din Legea nr. 554/2004 dă dreptul la despăgubiri unei persoane vătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe emise de Guvern. Înlăturarea completă a dreptului pe calea unei interpretări restrictive, cum este cea urmată de instanţa de fond, reprezintă o încălcare a acestei norme de drept material. O interpretarea poate fi restrictivă, dacă există raţiuni suficiente pentru aceasta, dar nu întru-atât încât să elimine complet dreptul persoanelor vătămate vizate de textul legal (persoanele la care se referă ipotezei normei). Or, Curtea de Apel Bucureşti a considerat că art. 9 din Legea nr. 554/2004 dă dreptul la acţiune doar în situaţia în care ordonanţele nu au fost încă aprobate prin lege, condiţie care, dincolo de faptul că nu este prevăzută în textul legii, elimină în întregime dreptul persoanei vătămate la despăgubiri pentru situaţii ce cad în mod evident sub ipoteza normei juridice cuprinse în art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004. Restricţia instanţei de fond este atât de radicală încât elimină dreptul.
Înalta Curte constată că aprobarea ordonanţei prin lege limitează în timp dreptul persoanei vătămate, dar nu îl elimină complet. Într-adevăr, intrarea în vigoare a legii de aprobare face ca pe viitor efectele juridice să se producă şi în temeiul legii, nu doar al ordonanţei. Chestiunea are relevanţă deoarece art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu dă drept la acţiune persoanelor care se consideră vătămate prin lege, ci exclusiv prin ordonanţe. În schimb, contrar celor reţinute de instanţa de fond, în intervalul dintre intrarea în vigoare a ordonanţei şi intrarea în vigoare a legii de aprobare, persoana care se consideră vătămată prin ordonanţă sau prin dispoziţii din ordonanţă are drept la acţiune şi, în caz de neconstituţionalitate, are dreptul la despăgubiri.
Sentinţa recurată încalcă şi regula de procedură referitoare la liberul acces la justiţie, reglementată de art. 21 din Constituţie, de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi de art. 5 alin. (1) C. proc. civ.. Într-adevăr, pentru intervalul când efectele juridice presupus vătămătoare ale O.U.G. nr. 27/2022 s-au produs exclusiv în temeiul acestei ordonanţe, respectiv până la intrarea în vigoare a Legii nr. 206/2022, persoana vătămată nu are nicio posibilitate legală de a se adresa instanţei pentru reparare a prejudiciului; dreptul reglementat de art. 9 din Legea nr. 554/2004 devine astfel pur teoretic şi iluzoriu. Pentru că regula protejează un interes public, încălcare ei se sancţionează cu nulitatea absolută, conform art. 174 alin. (2) C. proc. civ.
Înalta Curte subliniază că apărările recurentei, în măsura în care sunt înţelese în sensul admisibilităţii acţiunii pe întreaga perioadă cât O.U.G. nr. 27/2022 este în vigoare, deci şi după aprobarea ei prin Legea nr. 206/2022, nu pot fi primite deoarece, după cum s-a arătat, după intrarea în vigoare a legii de aprobare a ordonanţei, efectele juridice se produc nu numai în temeiul ordonanţei (sau al prevederii din ordonanţă) ci şi în temeiul legii de aprobare, iar art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu reprezintă un temei legal pentru a obţine despăgubiri în astfel de situaţii care nu sunt vizate de ipoteza normei.
5.2 Cu privire la recursul incident declarat de recurentul-pârât Preşedintele ANAF
Aşa cum rezultă implicit din cuprinsul cererii de chemare în judecată şi explicit din precizările făcute de reclamanta-recurentă prin întâmpinarea depusă în recurs, Preşedintele ANAF a fost chemat în judecată în calitate de emitent al Ordinului nr. 856/2022, a cărui anulare s-a cerut prin cel de-al treilea capăt de cerere. Or, în ce priveşte acest raport litigios, Înalta Curte constată că există identitate între subiectul raportului de drept material născut în urma emiterii actului şi persoana chemată în judecată, în sensul art. 36 C. proc. civ.
Prin urmare, Preşedintele ANAF are calitate procesuală pasivă independent de ANAF (autoritate a cărei calitate procesuală nu a fost pusă în discuţie de niciuna din părţi) deoarece a emis actul administrativ a cărui anulare s-a cerut, recursul incident fiind nefondat.
7.3 Soluţia Înaltei Curţi
În consecinţă, pentru considerentele mai sus arătate, în temeiul art. 496 şi art. 497, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., va admite recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A., va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
În temeiul art. 496-497 şi art. 491 raportat la ar. 472 C. proc. civ., va respinge recursul incident declarat de recurentul-pârât Preşedintele ANAF împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 1667 din data de 13 noiembrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti– secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Respinge recursul incident declarat de recurentul-pârât Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 19 noiembrie 2024.