Şedinţa publică din data de 12 decembrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei
Prin cererea înregistrată iniţial la data de 07.11.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, fiind ulterior declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Constanţa, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate anularea raportului de evaluare nr. x/07.10.2022, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată .
La data de 31.01.2023 reclamantul a formulat cerere completare a acţiunii cu un nou capăt de cerere, respectiv solicitarea de a se consta nulitatea absolută a tuturor actelor întocmite de inspectorul de integritate înainte de informarea reclamantului privind începerea activităţii de evaluare.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 150 din 12 iunie 2023 Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:
"Admite excepţia tardivităţii cererii completatoare. Respinge cererea completatoare ca fiind tardiv formulată.
Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată."
3. Recursul exercitat în cauză
Împotriva sentinţei a declarat recurs recurentul-reclamant A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. (5) şi (8) C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, respingerea excepţiei tardivităţii formulării cererii completatoare şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă pentru soluţionarea fondului excepţiei invocate prin cererea modificatoare, respectiv constatarea nulităţii tuturor actelor întocmite de inspectorul de integritate înainte de informarea reclamantului privind începerea activităţii de evaluare.
În subsidiar, dacă se va aprecia că nu se impune casarea cu trimitere, respingând excepţia tardivităţii formulării cererii completatoare, s-a solicitat soluţionarea fondului cererii completatoare şi constatarea nulităţii tuturor actelor întocmite de inspectorul de integritate înainte de informarea reclamantului privind începerea activităţii de evaluare.
Pe fondul acţiunii s-a solicitat admiterea recursului, admiterea contestaţiei astfel cum a fost formulată şi anularea raportului de evaluare atacat.
Recurentul a criticat soluţia instanţei de fond, de respingere ca tardivă a cererii modificatoare, din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., raportat la art. 22 din Legea nr. 176/2010 şi art. 204 C. proc. civ.. Totodată, în măsura în care se va aprecia că dispoziţiile legale prevăzute de art. 22 din Legea nr. 176/2010 şi de art. 204 C. proc. civ. nu ar fi norme de drept material, ci de procedură, s-a arătat că hotărârea atacată este criticabilă prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.
Prin admiterea excepţiei tardivităţii instanţa de fond a aplicat greşit normele de drept material prevăzute de art. 22 din Legea nr. 176/2010 şi art. 204 C. proc. civ., reţinând în mod greşit că acestea nu sunt aplicabile în speţă, întrucât "exigenţele respectării termenului de 15 zile determină incompatibilitatea dispoziţiilor" anterior menţionate. Subliniind faptul că noţiunea de drept material sau drept substanţial, se defineşte ca ansamblul normelor care reglementează conduite, fapte, acţiuni ale subiecţilor de drept, deci normele juridice care au un conţinut normativ propriu-zis, recurentul a apreciat că dispoziţiile art. 204 C. proc. civ. şi art. 22 din Legea nr. 176/2010 pot căpăta caracter de normă de drept material, în contextul aplicării şi interpretării acestora împreună şi în contextul în care Legea 176/2010 reglementează norme de drept substanţial, respectiv conduita celui vizat de legea în discuţie.
În situaţia în care instanţa va considera că acestea sunt norme de drept procedural, întrucât reglementează modalitatea în care se aplică normele de drept substanţial prevăzute de Legea nr. 176/2010, hotărârea atacată este criticabilă prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., invocate drept motiv de recurs subsidiar .
A arătat recurentul că termenul de 15 zile prevăzut de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 este prevăzut exclusiv pentru formularea contestaţiei pentru exprimarea voinţei celui vizat de a ataca raportul de evaluare. Textul de lege nu prevede un termen pentru motivarea contestaţiei, ci doar pentru formularea ei, iar formularea unei cereri nu presupune de plano şi motivarea ei. Modificarea contestaţiei prin invocarea unei nulităţi absolute nu depinde de respectarea termenului de formulare a ei, iar odată formulată cererea, ea poate fi modificată în condiţiile dreptului comun.
Legea nu sancţionează motivarea ulterioară a contestaţiei şi nici completarea acesteia cu motive noi. Sancţiunea intervine dacă ea este formulată/depusă tardiv. În situaţia în care contestaţia a fost depusă în termen, acest lucru este câştigat cauzei, iar contestatorul poate modifica cererea până la primul termen, fiind deci aplicabile regulile dreptului comun, respectiv art. 204 alin. (1) C. proc. civ.
S-a arătat că instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 22 alin. (1), adăugând la lege, întrucât textul prevede termenul de formulare a contestaţiei, nu şi termenul de modificare a ei. Atunci când legiuitorul a dorit să condiţioneze modificarea cererii introductive de respectarea aceluiaşi termen prevăzut pentru introducerea cererii introductive, a făcut-o în mod expres. Cu titlu de exemplu, s-au indicat dispoziţiile art. 713 alin. (3) C. proc. civ., referitoare la contestaţia la executare, unde modificarea cererii este condiţionată de respectarea termenului de exercitare a contestaţiei la executare.
Instanţa fondului a greşit şi atunci când a considerat inaplicabile dispoziţiile art. 204 C. proc. civ., întrucât nu există nicio incompatibilitate şi nicio contradicţie între cele două dispoziţii legale, cu atât mai mult cu cât legea specială nu conţine norme derogatorii cu privire la procedura de judecată, făcând trimitere, în art. 32 la C. proc. civ.: "Dispoziţiile prezentei legi se completează cu cele... ale C. proc. civ.... precum şi cu dispoziţiile altor acte normative, inclusiv ale celor care reglementează alte incompatibilităţi sau conflicte de interese, dacă acestea nu sunt contrare prezentei legi şi Legii nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare".
Conform principiului de drept potrivit căruia unde legea nu distinge nici interpretul nu poate face acest lucru, Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, precum şi în absenţa unei derogări exprese a legii speciale de la cea generală, rezultă că aprecierea ca tardivă a cererii modificatoare, în care s-a invocat o nulitate absolută, este una contrară legii.
În subsidiar, s-a arătat că hotărârea atacată este criticabilă prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.
Dincolo de prevederile referitoare la tardivitate, primul termen de judecată, formularea contestaţiei în termen de 15 zile, motivarea acesteia într-un anumit termen de decădere prevăzut de legea specială, recurentul a subliniat faptul că a invocat motiv de nulitate absolută, care poate fi invocat oricând, aşa cum prevede art. 1274 alin. (2) C. civ.
În ce priveşte fondul acţiunii, s-a arătat că instanţa a aplicat şi interpretat greşit dispoziţiile art. 70 şi 79 din Legea nr. 161/2010, dar şi celelalte dispoziţii legale invocate în motivarea contestaţiei.
Autoritatea pârâtă nu a arătat în ce constă participarea reclamantului la luarea deciziilor şi semnarea documentelor dintre Primăria Tulcea şi societatea B., trimiterea la textele de lege fiind una vagă, nearătându-se în concret despre ce acţiuni/inacţiuni ar fi vorba. Nu este indicată nici fapta concretă şi nici când s-ar fi săvârşit. Instanţa a ignorat aceste apărări, încălcând astfel dispoziţiile legale privind dreptul la apărare.
Descrierea în concret a faptei, prin stabilirea faptelor materiale, este imperativă, întrucât în lipsa unei descrieri corespunzătoare a faptei reclamantul nu îşi poate formula o apărare efectivă, iar instanţa de fond a ignorat aceste principii, cu consecinţa pronunţării unei soluţii nelegale, cu încălcarea legii. Nu poate fi primită opinia A.N.I. conform căreia "dreptul la apărare al reclamantului este respectat în cauză, atât prin respectarea procedurii de informare, cât şi prin însăşi exercitarea şi formularea contestaţiei împotriva Raportului de evaluare, acesta având posibilitatea de a formula toate apărările considerate a fi oportune". Cu alte cuvinte, dacă legea conferă reclamantului dreptul de a formula apărări într-o eventuală contestaţie la raport, atunci apărările sale în cadrul cercetării devin irelevante, inutile. Or, în contextul în care legea conferă în mod distinct dreptul la apărare în cadrul cercetării, simpla afirmaţie că reclamantul se poate apăra într-o eventuală contestaţie la raport denotă cel puţin rea-credinţă.
Date fiind consecinţele pe plan profesional pe care le poate produce raportul de evaluare, astfel cum sunt reglementate de art. 25 din Legea nr. 177/2010, determină o rigoare deosebită din partea A.N.I. în aducerea la cunoştinţă a faptei care se constituie ca fiind un potenţial conflict de interese şi în acordarea posibilităţii funcţionarului de a-şi face apărarea.
Dat fiind că sancţiunea prevăzută de lege este foarte drastică, funcţionarul public trebuia să-şi poată formula o apărare corespunzătoare, similar ca în procedurile penale. Sub acest aspect, informarea primită din partea A.N.I., coroborată cu nepunerea la dispoziţie a înscrisurilor care erau necesare şi de care se foloseşte intimata pentru a întocmi raportul contestat, a condus la o neclaritate în ceea ce priveşte acuzaţia referitoare la conflictul de interese.
Instanţa fondului a interpretat greşit normele de drept material, extinzând înţelesul noţiunii de interes personal şi patrimonial, atunci când s-a raportat la fondul cauzei. Astfel, instanţa a considerat că interesul personal a existat, dar nu a indicat care este concret folosul material generat de semnarea unor documente care vizau societăţi comerciale ce nu au patrimoniu comun nici cu societatea B., dar nici cu soţia reclamantului. Nu este indicată vreo probă care să dovedească folosul material al soţiei reclamantului sau a societăţii B., dar nici legătura de cauzalitate dintre acesta şi avizele de oportunitate date pentru o persoană juridică terţă.
Deşi instanţa a arătat că au fost încălcate prevederile art. 70 şi 79 din Legea nr. 176/2010 (în realitate este vorba de Legea nr. 161/2003), iar recursul vizează lămurirea problemei dacă în ceea ce îl priveşte pe recurentul-reclamant se poate reţine că nu a respectat prevederile legale privind conflictul de interese conform art. 70 şi 72 din Legea nr. 161/2003. În concret, dacă a fost dovedită îndeplinirea condiţiei referitoare la un "interes personal de natură patrimonială", respectiv "folos material pentru sine, pentru soţul său sau rudele de gradul I" pentru a se reţine conflictul de interese în cauza dedusă judecăţii.
Din cuprinsul art. 70 din Legea nr. 161/2003 rezultă că pentru a se reţine existenţa conflictului de interese, trebuie îndeplinită condiţia referitoare la "interesul personal de natură patrimonială" sau "folosul material" pentru sine, pentru soţul ori rudele sale de gradul I".
Or, raportul de evaluare este construit pe baza a 4 lucrări, pentru care ANI a susţinut că ar fi fost identificat ca proiectant societatea B., ceea ce nu corespunde stării de fapt. Avizul de oportunitate nr. x/27.05.2020 a fost emis la cererea societăţii C.. Faptul că proiectant a fost societatea B. nu conduce la consecinţa existenţei vreunui conflict de interes, deoarece proiectarea era deja finalizată şi predată iniţiatorului
Din cuprinsul Avizului nr. x din 26.08.2020 pentru planul urbanistic zonal "Construire Locuinţe Colective" rezultă că este emis pentru iniţiator societatea C., la un moment la care proiectantul îşi terminase activitatea în ceea ce priveşte documentaţia întocmită, iar emiterea avizului nu putea fi influenţată de cine a proiectat PUZ, iar avizul conţine corecturi - deci ar fi putut conduce la o diminuare a prestigiului proiectantului şi nu la creşterea acestuia - aşa cum a menţionat în întâmpinare A.N.I.
Din cuprinsul Avizului de Oportunitate nr. x/04.02.2022 emis pentru Planul Urbanistic Zonal pentru "Reconfigurare zonă activităţi agrozootehnice în zonă cu funcţiuni agroindustriale" rezultă că este emis ca urmare a cererii adresate de D. S.R.L., fără a se face vorbire despre societatea B.. Avizul de Oportunitate nr. x din 04.02.2022 pentru planul urbanistic zonal "Construire Locuinţă, anexe, amenajare curte şi împrejmuire" este emis ca urmare a cererii d-lui E. şi acesta fără a se face vorbire despre societatea B..
În ceea ce priveşte aceste 4 lucrări, pentru care s-a reţinut existenţa conflictului de interese întemeiat pe prevederile art. 70 şi 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 recurentul a arătat că nu există un conflict de interese deoarece nu există un interes de natură patrimonială.
Nu este îndeplinită această condiţie, interpretarea dată de instanţă textelor de lege amintite fiind una forţată. Deciziile recurentului în acordarea avizelor de oportunitate nu au fost influenţate de calitatea pe care soţia sa o deţinea în cadrul B., neafectând imparţialitatea, respectiv atitudinea neutră la care era obligat în virtutea funcţiei deţinute.
În ce priveşte pretinsul folos material pe care semnarea acestor documente l-ar fi adus pentru soţia recurentului, acesta nu există. Proiectantul fusese deja plătit la momentul depunerii documentaţiilor, iar dovada achitării onorariului proiectantului este unul dintre documentele obligatorii pe care trebuie să le conţină dosarul. În orice caz, avizul de oportunitate nu este un document de aprobare a PUZ-ului, ci un document prin care se stabilesc condiţiile tehnice în care va fi întocmit PUZ-ul (în măsura în care acesta ar fi aprobat). Avizarea are caracter tehnic şi este în sarcina departamentului condus de arhitectul şef, însă aprobarea PUZ-ului este strict opţiunea forului deliberativ, nu a arhitectului şef.
Arhitectul şef verifică cererea unui solicitant din punct de vedere tehnic (şi dă un aviz favorabil dacă condiţiile tehnice sunt îndeplinite), însă oportunitatea emiterii PUZ-ului cade exclusiv în sarcina forului deliberativ
Un alt aspect de nelegalitate a hotărârii este generat de faptul că instanţa, la fel ca şi A.N.I., în absenţa unor dovezi, afirmă despre existenţa unui conflict de interese nu doar în ceea ce priveşte cele 4 lucrări enumerate mai sus, ci de "numeroase documente" aprobate de reclamant, fără a le individualiza.
4. Apărările formulate de intimată
Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare, solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.
În privinţa susţinerilor recurentului referitoare la excepţia tardivităţii cererii completatoare, s-a apreciat că acestea reprezintă motive noi de nelegalitate ale raportului de evaluare, care nu au fost invocate prin cererea introductivă de instanţă. Contrar celor susţinute prin cererea de recurs, normele procedurale de drept comun stabilite de art. 204 alin. (1) şi (3) C. proc. civ. nu sunt aplicabile în speţa de faţă, prioritate având normele prevăzute în legea specială, Legea nr. 176/2010. Astfel, conform prevederilor art. 22 din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare poate fi contestat la instanţa de judecată în termen de 15 zile de la data comunicării sale în termenul legal.
Termenul este evident unul de decădere, depăşirea lui făcând imposibilă valorificarea dreptului la acţiune. Acest termen nu este stabilit doar pentru declararea contestaţiei, ci şi pentru indicarea tuturor persoanelor fizice sau juridice faţă de care se formulează pretenţii, motivarea contestaţiei, prin prezentarea tuturor motivelor de nelelgalitate ale raportului de evaluare, cu respectarea prevederilor art. 194 C. proc. civ., inclusiv a dispoziţiilor privind inserarea motivelor de fapt şi de drept ce fundamentează cererea.
Potrivit art. 194 C. proc. civ. cererea de chemare în judecată trebuie să cuprindă inclusiv arătarea motivelor de fapt şi de drept pe care se întemeiază cererea precum şi arătarea dovezilor pe care se sprijină fiecare capăt de cerere. Din coroborarea prevederilor art. 194 anterior menţionate cu cele ale art. 22 din Legea nr. 176/2010, rezultă că reclamantul avea obligaţia de a formula toate apărările şi de arăta toate dovezile pe care îşi sprijină cererea în termenul legal de 15 zile prevăzut de art. 22 din Legea nr. 176/2010, depăşirea acestui termen fiind sancţionată cu pierderea dreptului de a mai invoca motive noi de nelegalitate ale actului administrativ contestat.
Dispoziţiile art. 204 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., reprezintă norma generală şi nu sunt aplicabile în situaţiile în care o normă specială, în speţă Legea nr. 176/2010, prevede un termen imperativ în care se poate efectua un act procedural, conform pricipiului specialia generalibus derogant.
În ceea ce priveşte situaţia de conflict de interese, s-a arătat că instanţa de fond a reţinut în mod corect că dreptul la apărare în procedura de evaluare a fost respectat, recurentul fiind informat prin intermediul unei scrisori (adresa nr. x/28.04.2022) recomandate (confirmare de primire datată 06.05.2022) despre faptul că au fost identificate elemente în sensul existenţei unui conflict de interese întrucât, în perioada 2016-2022, în calitate de arhitect şef în cadrul Primăriei Tulcea a participat la luarea unor decizii şi a semnat documente între Primăria Tulcea şi societatea B. (societate la care soţia deţine calitatea de asociat), caz de conflict de interese prevăzut de dispoziţiile art. 70 şi art. 79 din Legea nr. 161/2003 şi invitat să prezinte un punct de vedere în acest sens. Ulterior acestei informări, la data de 07.06.2022 reclamantul şi avocatul acestuia s-au prezentat la Inspecţia de Integritate şi au verificat informaţiile din dosarul lucrării nr. x/S/II/22.03.2017, în acest sens fiind întocmit procesul-verbal din 07.06.2022 .
Din moment ce reclamantului i s-a comunicat că au fost identificate elemente în sensul existenţei unui conflict de interese, fiind indicată starea de fapt, respectiv că în perioada 2016-2022, în calitate de Arhitect şef în cadrul Primăriei Tulcea, a participat la luarea unor decizii şi a semnat documente între Primăria Tulcea şi societatea B., societatea la care soţia reclamantului are calitatea de asociat, iar ulterior recurentul-reclamant a studiat înscrisurile care i-au fost puse la dispoziţie de inspectorul de integritate, respectiv avizele de oportunitate emise de recurentul-reclamant şi care au fost menţionate ulterior în cuprinsul raportului de evaluare, în mod corect instanţa a reţinut că reclamantului i s-au adus la cunoştinţă în mod evident fapta concretă pentru care se efectuează cercetări, susţinerile acestuia privind încălcarea dreptului la apărare fiind neîntemeiate.
Referitor la neindicarea în concret a folosului material generat de semnarea documentelor identificate în raportul de evaluare, intimata a precizat că în materia conflictului de interese, funcţionarii publici implicaţi în procesul de verificare şi avizare a certificatelor de urbanism, autorizaţiilor de construire şi avizelor de oportunitate sunt obligaţi să respecte dispoziţiile Legii nr. 161/2003. Recurentul-reclamant avea obligaţia să se abţină de la îndeplinirea atribuţiilor legale, tocmai pentru a preveni situarea sa într-o poziţie care ar conduce la încălcarea principiilor instituite de legiuitor.
Aceasta avea obligaţia, iar nu facultatea, să se abţină de la îndeplinirea atribuţiilor şi să-l informeze de îndată pe şeful ierarhic, după cum prevăd dispoziţiile art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, o conduită contrară fiind sancţionată de legiuitor prin atragerea după caz, a răspunderii disciplinare, administrative, civile sau penale, potrivit alin. (4) al aceluiaşi articol. Or, recurentul nu a dovedit în faţa instanţei de fond că ar fi procedat la informarea superiorului cu privire la situaţia de conflict de interese în care s-ar afla dacă ar proceda la emiterea avizelor solicitate.
S-a solicitat înlăturarea apărărilor referitoare la lipsa interesului patrimonial, pe motiv că ceea ce interesează în cauză este strict conduita acestuia, în calitate de funcţionar public având obligaţia să se abţină de la rezolvarea cererilor pentru persoanele fizice şi juridice care aveau încheiate contracte de servicii de proiectare cu societatea B. (societate la care soţia persoanei evaluate deţine calitatea de asociat).
Obligativitatea abţinerii de la îndeplinirea atribuţiilor legale a fost instituită tocmai pentru a preveni orice situaţie care ar conduce la încălcarea principiilor instituite de legiuitor cu privire la exercitarea funcţiei publice prin prevederile art. 71 din Legea nr. 161/2003, respectiv: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.
Pentru existenţa interesului personal şi implicit a conflictului de interese nu este obligatoriu ca funcţionarul să realizeze un beneficiu material pentru sine, cum în mod nefondat susţine recurentul. Prin urmare, există conflict de interese în toate situaţiile în care funcţionarul public este chemat să ia decizii sau sau participe la luarea deciziilor cu privire la persona sa sau cu privire la familia sa, la rudele sale apropiate, în aceste situaţii fiind afectată imparţialitatea funcţionarului public.
Recurentul-reclamant a aprobat numeroase documente (certificate de urbanism, autorizaţii de construire, avize de oportunitate etc.) pentru mai multe persoane fizice şi juridice care au încheiat contracte de servicii de proiectare cu societatea B. (societate la care soţia persoanei evaluate deţine calitatea de asociat) este evidentă existenţa unui interes personal şi apariţia unei situaţii de conflict de interese, întrucât în aceste situaţii obiectivitatea a fost afectată. Raţiunea instituirii acestei stări de conflict interese e aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere îndeplinire a atribuţiilor şi competenţelor legale de către funcţionarii publici şi de către demnitari, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, a unui folos material concret.
S-a arătat că dispoziţiile art. 70, art. 71, art. 79 din Legea nr. 161/2003 respectă definiţia conflictului de interese menţionată în Recomandarea nr. 10/2000 a Consiliului de Miniştri al Consiliului Europei. Articolul 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei defineşte conflictul de interese arătând că acesta "apare atunci când funcţionarul public sau demnitarul are un interes personal care influenţează sau pare să influenţeze îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate şi obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau organizaţii cu care funcţionarul public a avut relaţii politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi şi la orice datorii pe care funcţionarul public sau demnitarul le are faţă de persoanele enumerate mai sus."
Demnitarul sau funcţionarul public are obligaţia de a nu participa la decizia în care interesul personal este de natură să-i afecteze obiectivitatea: "ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor" legale, iar în cauză recurentul-reclamant avea posibilitatea să refuze motivat semnarea respectivelor documente.
Dintre documentele semnate în situaţie de conflict de interese, ispectorul de integritate a reţinut avizul de oportunitate nr. x/27.05.2020, avizul nr. x/26.08.2020, pentru planul urbanistic zonal "Construire Locuinţe Colective", avizul de oportunitate nr. x/04.02.2022 pentru planul urbanistic zonal "Construire Loucinţă, anexe, amenajare curte şi împrejmuire" şi avizul de oportunitate nr. x/04.02.2022 pentru planul urbanistic zonal "Reconfigurare zonă activităţi agrozootehnice în zonă cu funcţiuni agroindustriale", având ca proiectant societatea B. (societate la care soţia persoanei evaluate deţine calitatea de asociat), pentru celelate documente fiind sesizat Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cu privire la existenţa indiciilor referitoare la săvârşirea de către A. a infracţiunii prevăzute de art. 301 C. pen.
Recurentul-reclamant avea interes ca lucrările întocmite de societatea B. să fie aprobate, acest fapt contribuind la bunul renume al societăţii şi, implicit, la atragerea a cât mai multor clienţi şi sporirea în acest fel a veniturilor societăţii. Conflictul de interese subzistă chiar dacă avizele au fost solicitate de alte persoane fizice sau juridice, din moment ce toate lucrările aveau ca proiectant societatea B..
Mai mult, recurentul nu poate susţine în mod rezonabil că nu a avut prefigurarea generării unei situaţii de conflict de interese în condiţiile în care cunoştea că avizele solicitate de respectivele persoane priveau lucrări proiectate de societate la care soţia sa deţinea calitatea de asociat.
În mod corect instanţa de fond a reţinut că interesul patrimonial al soţiei reclamantului este de natură să ridice suspiciuni asupra obiectivitătii acestuia în îndeplinirea atribuţiilor de arhitect şef, acesta din urmă fiind în mod evident interesat ca lucrările întocmite de societatea de arhitectură sus menţionată să fie aprobate. Este lipsit de relevanţă faptul că onorariile proiectanţilor se percep prealabil depunerii documentaţiei la primărie, din moment ce exista interesul ca lucrările întocmite de societatea de arhitectură la care soţia recurentului este asociat, să fie aprobate pentru considerentele anterior expuse.
Apărările recurentului referitoare la rolul arhitectului şef în emiterea avizul de oportunitate sunt nefondate, fiind evident că recurentul-reclamant are obligaţia de a verifica documentaţia depusă, având posibilitatea de a respinge solicitarea de emitere a avizului, neexistând o obligaţie a acestuia de a emite avizul în orice condiţii.
5. Cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi alte aspecte relevante
La data de 26.03.2024 recurentul-reclamant A. a depus cerere de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 C. proc. civ., apreciind că există o chestiune de drept care comportă discuţii divergente şi care este de natură să determine o jurisprudenţă divergentă şi anume - chestiunea termenului în care se poate motiva respectiv, completa contestaţia împotriva raportului de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii prevăzut la art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.
În concret, recurentul a considerat că, în ceea ce priveşte contestaţia împotriva Raportului de evaluare nr. x/07.10.2022, textul de lege care reglementează termenul de formulare a contestaţiei nu se referă şi la termenul de completare a acesteia şi nici nu exclude posibilitatea ca cererea introductivă (contestaţia) să poată fi modificată sau completată cu motive noi în termenul prevăzut de art. 204 C. proc. civ., întrucât termenul de 15 zile prevăzut de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se referă doar la declararea contestaţiei, nu şi la motivarea acesteia, adică la indicarea motivelor care o susţin.
Oobiectul procedurii este reprezentat de o normă de drept incompletă sau obscură, un text de lege care, pe baza interpretării, printr-o argumentaţie juridică adecvată, consistentă, poate primi înţelesuri şi aplicări diferite în situaţii cvasi-identice şi poate determina, în final, o jurisprudenţă divergentă.
A considerat recurentul că termenul de 15 zile prevăzut de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 este prevăzut exclusiv pentru formularea contestaţiei împotriva raportului A.N.I., adică pentru exprimarea voinţei celui vizat de a ataca raportul de evaluare. Textul de lege nu prevede un termen pentru motivarea contestaţiei, ci doar pentru formularea ei, iar formularea unei cereri nu presupune de plano şi motivarea ei sub toate aspectele, instanţa având posibilitate regularizării acesteia în procedura specifică.
La o simplă lecturare a dispoziţiilor legale aplicabile se poate observa că legea nu sancţionează motivarea ulterioară a contestaţiei şi nici completarea acesteia cu motive noi. Sancţiunea intervine dacă este formulată tardiv.
Rezultă că, în situaţia în care contestaţia a fost depusă în termen, acest lucru este câştigat cauzei, iar contestatorul poate modifica cererea până la primul termen, fiind aplicabile regulile dreptului comun, respectiv art. 204 alin. (1) C. proc. civ., cu atât mai mult cu cât legea specială face trimitere la C. proc. civ. care completează dispoziţiile legii speciale.
Art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 prevede termenul de formulare a contestaţiei, nu şi termenul de modificare a acesteia. Atunci când legiuitorul a dorit să condiţioneze modificarea cererii introductive de respectare aceluiaşi termen prevăzut pentru introducerea cererii introductive, a făcut-o în mod expres. De asemenea, atunci când a dorit suprimarea posibilităţii de a completa acţiunea într-un alt termen decât cel general, legiuitorul s-a exprimat neechivoc în acest sens (ex. art. 713 alin. (3) C. proc. civ., referitor la contestaţia la executare, unde modificarea cererii este condiţionată de respectarea termenului de exercitare a contestaţiei la executare).
Interpretarea instanţei de fond, dar şi a intimatei este că exigenţele respectării termenului de 15 zile determină incompatibilitatea dispoziţiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 cu normele procedurale de drept comun stabilite de art. 204 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., iar termenul de 15 zile se referă atât la depunerea contestaţiei cât şi la modificarea cererii sau la completarea ei, aspect care, raportat la interpretarea recurentului, este de natură să ducă la jurisprudenţă divergentă.
Pentru a aprecia asupra chestiunii de drept supuse analizei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, recurentul a făcut trimitere la divergenţa care a existat până la pronunţarea în recursului în interesul legii prin Decizia nr. 16/2023 din dosarul nr. x/2023 cu privire la plângerea contravenţională care poate fi completată oricând până la începerea judecăţii (aşa cum permite art. 204 alin. (1) C. proc. civ.), nu doar în termenul de 15 zile de la primirea procesului-verbal, prevăzut în O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.
Mutatis mutandis problema este similară, cu diferenţa că în cazul de faţă nu există încă pronunţată o decizie într-o hotărâre prealabilă, cum era cea referitoare la contravenţii, a cărei motivare a condus la îmbrăţişarea de către o parte din instanţe a opiniei conform căreia ar exista o decădere în ceea ce priveşte motivarea, respectiv inaplicabilitatea posibilităţii modificării cererii până la primul termen de judecată - cum este cazul şi în prezenta speţă.
Cu privire la cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, intimata pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat punct de vedere, prin care a solicitat respingerea solicitării ca inadmisibilă.
În esenţă, a arătat că solicitatea recurentului are legătură cu modul de aplicare a textului de lege speţei de faţă, iar nu cu interpretarea unei norme neclare.
Pentru a fi admisibilă solicitarea este necesar ca aceasta să identifice o problemă de drept reală, derivând din neclaritatea sau caracterul incomplet al legii. Or, aspectele puse în discuţie nu pot fi cumulate sub sintagma unei chestiuni de drept nou apărute.
Termenul de 15 zile reglementat de dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 176/2010 este un termen de decădere, depăşirea lui făcând imposibilă valorificarea dreptului la acţiune.
Depunerea contestaţiei presupune, prin raportare lşa dispoziţiile art. 194 C. proc. civ., ca această contestatie să fie formulată în încondiţiile prevăpzute de norme de procedură civilă, respectiv să fie motivată. Din coroborarea art. 194 cu art. 22 din legea nr. 176/2010 rezultă că reclamantul avea obligaţia de a formula toate apărările şi de a arăta toate dovezile pe care îşi sprijină cererea în interiorul termenului de decădere de 15 zile, reglementat de norma indicată.
Prevederile art. 204 alin. (81) şi (3) C. proc. civ. reprezintă normă generală, nefiind aplicabil în situaţiile în care o normă specială – Legea nr. 176/2010 – prevede un termen imperativ în care se poate efectua un act de procedură.
La data de 26.11.2024 recurentul-reclamant a depus, pentru dovedirea motivelor de recurs ordonanţa de clasare din data de 26.09.2024 a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Constanţa dată în dosarul nr. x/2022 şi adresa unităţii de parchet din data de 5.11.2024 din care rezultă că împotriva ordonanţei menţionate nu a fost formulată plângere. Recurentul a invocat, totodată, practica judiciară apreciată ca relevantă - decizia Î.C.C.J. nr. 1937/4.04.2024.
6. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi asupra recursului
Înalta Curte va reţine că prin cererea de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, potrivit art. 519 C. proc. civ., recurentul reclamant a solicitat interpretarea dispoziţiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 şi a dispoziţiilor art. 204 C. proc. civ., în sensul de a se stabili dacă termenul legal de 15 zile reglementat pentru depunerea contestaţiei la Raportul de evaluare priveşte inclusiv motivarea, sau partea interesată poate completa contestaţia cu motive noi, în termenul reglementat de art. 204 C. proc. civ.
Procedând la analiza admisibilităţii cererii de sesizare a Înaltei Curţi – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, se constată că potrivit dispoziţiilor art. 519 C. proc. civ.: "Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective este nouă, şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."
Textul instituie condiţiile de admisibilitate necesar a fi îndeplinite pentru formularea sesizării, respectiv: a) existenţa unei cauze aflate în curs de judecată; b) cauza să fie soluţionată în ultimă instanţă; c) cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a curţii de apel sau a tribunalului învestit să soluţioneze cauza; d) ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată; e) chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate; f) asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat şi să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.
Se constată că, în speţă, primele 3 condiţii sunt îndeplinite, întrucât sesizarea a fost formulată într-un dosar aflat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în calea de atac a recursului, aşadar în ultimă instanţă. Totodată, cauza are ca obiect contestarea unui Raport de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, în care se analizează dreptul la completarea contestaţiei prin invocarea de motive noi de nelegalitate, cu depăşirea termenului de 15 zile reglementat de art. 22 din Legea nr. 176/2010, însă până la primul termen de judecată, în temeiul art. 204 C. proc. civ.
În ceea ce priveşte condiţia referitoare la existenţa unei chestiuni de drept de a cărei dezlegare să depindă soluţionarea cauzei, se reţine că problema de drept ce constituie obiectul sesizării priveşte posibilitatea completării contestaţiei cu motive noi de nelegalitate până la primul termen de judecată, însă cu depşirea termenului reglementat de art. 22 din Legea nr. 176/2010, astfel că de lămurirea modului de interpretare şi aplicare a acestor dispoziţii depinde soluţionarea pe fond a cauzei.
Faptul că de problema de drept depinde soluţionarea cauzei nu este însă suficient pentru a se constata admisibilitatea sesizării.
Deşi dispoziţiile art. 519 din C. proc. civ. nu definesc noţiunea de "chestiune de drept", în jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a stabilit că " 52.(...) analiza aspectelor generale de admisibilitate trebuie să aibă în vedere faptul că procedura hotărârii prealabile are menirea de a elimina riscul apariţiei unei practici neunitare, printr-o rezolvare de principiu a unei probleme de drept reale, esenţiale şi controversate, care se impune cu evidenţă a fi lămurită şi care prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul rezolvării de principiu şi a înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii. Scopul procedurii este acela de a obţine o dezlegare de principiu a unor dispoziţii normative care sunt neclare, lacunare, de o complexitate deosebită şi care pot primi interpretări diferite prin hotărâri judecătoreşti. 53. Condiţia dificultăţii chestiunii de drept nu este prevăzută în mod explicit de dispoziţiile art. 519 şi 520 din C. proc. civ., însă rezultă în mod evident din interpretarea coroborată a acestora. Dificultatea chestiunii de drept rezultă din posibilitatea reală de a interpreta diferit sau contradictoriu norme de drept îndoielnice, lacunare sau neclare, iar stabilirea dificultăţii, drept condiţie a admisibilităţii, este absolut necesară pentru a se verifica dacă instanţei supreme i se solicită soluţionarea de principiu a unei probleme de drept reale, esenţiale şi controversate, astfel cum impun dispoziţiile art. 519 din C. proc. civ., sau este chemată, în fapt, să soluţioneze o simplă problemă de interpretare a unor dispoziţii legale sau chiar litigiul în cauză. (Decizia nr. 37/07.05.2020, publicată in Monitorul Oficial, Partea I nr. 591 din 06/07/2020)
În speţă, Înalta Curte va reţine că aspectele referitoare la aplicarea prevederilor art. 22 din Legea nr. 176/2010, potrivit cărora: "(1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ" nu comportă dificultăţi de interpretare, nici din perspectiva modului de stabilire a termenului legal de contestare şi nici din cea a completării lor cu norma generală, reprezentată de art. 204 teza I din C. proc. civ.: "(1) Reclamantul poate să îşi modifice cererea şi să propună noi dovezi, sub sancţiunea decăderii, numai până la primul termen la care acesta este legal citat.(...)". În aplicarea principiului specialia generalibus derogant, derogarea de la norma generală de procedură civilă referitoare la actul de sesizare a instanţei se va produce în limitele reglementate de norma specială, care privesc termenul de contestare. În ceea ce priveşte dreptul la modificarea contestatiei, reglementat de norma generală, în lipsa unor prevederi speciale derogatorii acesta va fi în continuare recunoscut, cu respectarea însă a aceloraşi limite anterior identificate.
Recurentul-reclamant, prin cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, urmăreşte practic determinarea modalităţii de aplicare la speţă a dispoziţiilor legale enunţate şi a principiului specialia generalibus derogant, cu scopul de a se identifica soluţia ce trebuie adoptată în privinţa tardivităţii modificării cererii, ceea ce conduce la concluzia că acesta tinde, în fapt, la soluţionarea fondului, iar nu la dezlegarea de principiu a unei chestiuni de drept care prezintă o reală dificultate. Or, art. 519 din C. proc. civ. se referă la interpretarea propriu-zisă a conţinutului unor dispoziţii legale în sensul dezlegării de principiu a unei chestiuni de drept reale, esenţiale şi controversate care prezintă o dificultate suficient de mare, rezultată din dispoziţii neclare, lacunare, de o complexitate deosebită. În lipsa unei asemenea chestiuni de drept revine instanţei de judecată învestită cu soluţionarea cauzei interpretarea dispoziţiilor legale.
Observând aşadar că nu se identifică în cauză o veritabilă chestiune de drept care să reclame intervenţia Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în procedura reglementată de art. 591 şi urm. C. proc. civ., instanţa de recurs va reţine că nu sunt îndeplinite cumulativ toate condiţiile de admisibilitate a sesizării, astfel că aceasta va fi respinsă.
7. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului promovat de recurentul-reclamant A.
7.1. Criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., privind nelegalitatea soluţiei de respingere a cererii modificatoare, ca tardiv formulată
În esenţă, prin cererea de recurs recurentul-reclamant a arătat că în aplicarea dispoziţiilor art. 22 din Legea nr. 176/2010 rap. la art. 204 alin. (1) teza I C. proc. civ., în lipsa unor menţiuni din cuprinsul Legii nr. 176/2010, referitoare la termenul de motivare a contestaţiei, se vor aplica dispoziţiile C. proc. civ., contestaţia împotriva Raportului de evaluare putând fi completată cu motive noi până la primul termen de judecată, soluţia contrară a instanţei de fond fiind dată cu greşita interpretare şi aplicare a prevederilor enunţate.
Înalta Curte va respinge aceste critici, ca nefondate.
Cu caracter prioritar, se reţine că instanţa de fond a fost învestită cu contestaţie împotriva unui Raport de evaluare a conflictului de interese întocmit de autoritatea pârâtă, Agenţia Naţională de Integritate (ANI).
Aşadar, în ceea ce priveşte condiţiile de sesizare a instanţei, relevante ca norme de imediată aplicare sunt dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 176/2010: "(1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ." Textul reglementează un termen de decădere de drept procesual, de 15 zile de la comunicarea Raportului de evaluare, fiind vorba de un termen "stabilit de lege" în legătură cu "intervalul de timp în care poate fi îndeplinit un act de procedură" (art. 180 alin. (1) C. proc. civ. - în legătură cu actul de sesizare a instanţei).
Relevante sunt şi prevederile art. 2 alin. (2) din C. proc. civ., potrivit cărora "(...) dispoziţiile prezentului cod se aplică şi în alte materii, în măsura în care legile care le reglementează nu cuprind dispoziţii contrare", dar şi cele ale art. 32 din Legea nr. 176/2010, potrivit cărora: "Dispoziţiile prezentei legi se completează cu cele (....) ale C. proc. civ., (....) dacă acestea nu sunt contrare prezentei legi şi Legii nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare".
Din interpretarea textelor enunţate rezultă că, în privinţa regulilor de sesizare a instanţei, C. proc. civ. reprezintă norma generală, care completează în mod corespunzător Legea nr. 176/2010 – normă specială – doar în măsura în care nu intră în contradicţie cu aceasta din urmă.
Pornind de la aceste concluzii, se reţine că o primă regulă cu caracter special de imediată aplicare, este cea referitoare la termenul în care partea vătămată poate depune contestaţie împotriva Raportului de evaluare, în acest sens fiind incidente prevederile exprese ale alin. (1) al art. 22 din Legea nr. 176/2010.
Potrivit concluziei anterior expuse, aceste dispoziţii se vor completa cu alte prevederi din norma generală referitoare la sesizarea instanţei de contencios administrativ, în măsura în care nu intră în contradicţie cu celelalte prevederi ale Legii nr. 176/2010 şi, totodată dacă nu tind la înlăturarea de la aplicare a termenului special de contestare, de 15 zile de la comunicarea actului.
Din această perspectivă, se va reţine că o primă completare cu normele generale priveşte forma actului de sesizare a instanţei. În acest sens, în lipsa unor dispoziţii contrare în norma specială, exercitarea dreptului de contestare a Raportului de evaluare întocmit de ANI este supusă rigorilor instituite de art. 194 C. proc. civ., printre care şi: "d) arătarea motivelor de fapt şi de drept pe care se întemeiază cererea; e) arătarea dovezilor pe care se sprijină fiecare capăt de cerere. (...)".
Procedând la interpretarea sistematică a dispoziţiilor Legii nr. 176/2010 şi ale art. 2 alin. (2) şi art. 194 din C. proc. civ., concluzia care se va desprinde va fi în sensul că, în termenul legal de decădere de 15 zile de la comunicarea Raportului de evaluare, persoana evaluată va depune la instanţa de contencios administrativ contestaţia conţinând "toate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază, precum şi arătarea dovezilor pe care se sprijină fiecare capăt de cerere".
În continuare, Înalta Curte va analiza din perspectiva dispoziţiilor art. 2 alin. (2) C. proc. civ. şi ale art. 32 din Legea nr. 176/2010, posibilitatea completării prevederilor art. 22 din Lege cu cele ale art. 204 alin. (1) teza I din Cod.
În acest sens, se constată că prevederile generale ale art. 204 alin. (1) C. proc. civ. reglementează cu privire la 2 chestiuni diferite: pe de o parte asupra dreptului la modificarea actului de sesizare a instanţei; iar pe de altă parte, asupra momentului limită până la care poate fi operată o astfel de modificare.
În lumina celor anterior expuse, ambele aspecte vor fi analizate din perspectiva aplicării principiului specialia generalibus derogant, dar şi a compatibilităţii normei generale cu specificul reglementării din norma specială.
Astfel, în ceea ce priveşte admisibilitatea modificării contestaţiei împotriva Raportului de evaluare, prin formularea de motive noi ce nu au fost incluse iniţial în actul de sesizare a instanţei, se constată că în legea specială nu există norme derogatorii, iar o astfel de completare nu este contrară Legii nr. 176/2010, şi nici Legii nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, cum prevede art. 32 teza finală din Legea nr. 176/2010. Aşadar, concluzia va fi în sensul că, ulterior sesizării instanţei de contencios administrativ cu contestaţie împotriva Raportului de evaluare al ANI, reclamantul are dreptul să completeze contestaţia cu motive noi de nelegalitate.
Însă, în ceea ce priveşte momentul până la care o astfel de modificare poate fi operată, se constată o incompatibilitate a dispoziţiilor art. 204 teza I C. proc. civ. cu prevederile speciale ale Legii nr. 176/2010, ce reglementează termenul legal de decădere de 15 zile pentru contestarea raportului de evaluare.
În acest sens, se observă că potrivit art. 185 alin. (1) C. proc. civ.: "(1) Când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate."
Pornind de la aceste dispoziţii, se va reţine că invocarea de motive noi de nelegalitate în legătură cu Raportul de evaluare întocmit de ANI este echivalentă formulării unei noi contestaţii împotriva aceluiaşi act administrativ, prin modificarea cauzei juridice a cererii de chemare în judecată iniţiale, dat fiind că fiecare motiv de nelegalitate este apt să conducă la anularea actului atacat. Or, astfel cum s-a arătat deja, partea vătămată are la îndemână un singur termen pentru contestarea Raportului de evaluare, care curge de la acelaşi moment al comunicării actului, independent de numărul de contestaţii/de motive de nelegalitate pe care înţelege să le invoce în legătură cu acest act.
Acceptarea modificării contestaţiei iniţiale, prin invocarea de motive noi de nelegalitate până la primul termen de judecată, ar lipsi aşadar de efecte în mod nepermis dispoziţiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, în sensul în care dreptul părţii evaluate de a solicita anularea Raportului de evaluare, deşi este supus unui termen de decădere de 15 zile, ar putea fi prelungit prin conduita procesuală a contestatorului, dar şi a celorlalte părţi implicate în litigiu, până la un moment nedefinit, reprezentat de "primul termen de judecată". Un astfel de moment este în mod obişnuit influenţat de durata derulării procedurii scrise prealabile, dar şi de "încărcătura" instanţei sesizate, la unele instanţe de judecată termenul putând fi mai scurt, pe când la alte instanţe semnificativ mai lung, cu consecinţa aplicării unui regim diferit persoanelor supuse evaluării în temeiul Legii nr. 176/2010, din perspectiva dreptului acestora de acces la instanţă.
Totodată, Înalta Curte va observa că obligaţia de respectare a termenului legal de 15 zile prezintă relevanţă inclusiv din perspectiva aplicării prevederilor art. 22 alin. (2) şi (3): "(2) Dacă raportul de evaluare a conflictului de interese nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin. (1) la instanţa de contencios administrativ, Agenţia sesizează, în termen de 6 luni, organele competente pentru declanşarea procedurii disciplinare, precum şi, dacă este cazul, instanţa de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese. (3) Dacă raportul de evaluare a incompatibilităţii nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin. (1) la instanţa de contencios administrativ, Agenţia sesizează în termen de 15 zile organele competente pentru declanşarea procedurii disciplinare; dacă este cazul, Agenţia sesizează în termen de 6 luni instanţa de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind incompatibilităţile.(...)"
O interpretare potrivit căreia textele ar privi doar ipoteza introducerii formale a unei contestaţii, fie şi nemotivată/parţial motivată, fiind posibilă completarea acesteia până la primul termen de judecată, ar lipsi de conţinut prevederile legale anterior menţionate, dat fiind că sesizarea organelor competente pentru declanşarea procedurilor disciplinare (spre exemplu) are drept premisă rămânerea definitivă a Raportului de evaluare, respectiv constatarea cu caracter definitiv a stării de incompatibilitate/conflict de interese, ceea ce nu ar putea fi realizat decât în urma unei veritabile analize a tuturor criticilor de nelegalitate de natură a afecta valabilitatea Raportului.
Aşadar, Înalta Curte va reţine că o completare a prevederilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 cu dispoziţiile art. 204 alin. (1) C. proc. civ., inclusiv în ceea ce priveşte momentul până la care se poate realiza completarea contestaţiei cu motive noi de nelegalitate, respectiv până la primul termen de judecată, este incompatibilă cu specificul procedurii guvernate de dispoziţiile Legii nr. 176/2010 şi ale Legii nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, astfel că poate fi primită.
Concluzia care se impune, în raport de cele anterior expuse, va fi în sensul că, deşi admisibilă, completarea contestaţiei împotriva Raportului de evaluare cu motive noi de nelegalitate va trebui realizată în interiorul aceluiaşi termen legal de contestare, de 15 zile de la comunicare, orice completare ulterioară fiind tardivă, ca efect al aplicării art. 185 alin. (1) C. proc. civ., împlinirea termenului de decădere atrăgând nulitatea actelor de procedură efectuate cu depăşirea acestuia.
Înalta Curte va înlătura argumentele recurenteului-reclamant, întemeiate pe dezlegările din Decizia R.I.L. nr. 16/2023 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pronunţată în dosarul nr. x/2023, cu privire la aplicarea dispoziţiilor art. 32 din O.G. nr. 2/2001, dezlegări care în opinia acestuia ar putea fi aplicate prin analogie.
În acest sens, Înata Curte va avea în vedere limitele în care a fost pronunţată decizia invocată, care se desprind cu evidenţă din considerentele acesteia ce se raportează la dezlegări anterioare ale ICCJ, date prin Decizia nr. 44/2016 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al ICCJ, care au caracter obligatoriu şi au în vedere exclusiv procedura de soluţionare a cererilor introductive de instanţă în materie contravenţională. În ambele decizii Înalta Curte a avut în vedere, în special, regimul juridic special al contravenţiei, care potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului "reprezintă o acuzaţie în materie penală în sensul autonom din Convenţie, (nn. astfel ca) se impune ca persoana acuzată de săvârşirea unei astfel de fapte să beneficieze de garanţiile reglementate de art. 6 din această convenţie".
Or, în privinţa respectării garanţiilor conferite de art. 6 din Convenţie în aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 176/2010, Înalta Curte va avea în vedere că, spre deosebire de plângerile formulate în materie contravenţională în care există posibilitatea ca, după comunicarea dosarului administrativ şi ulterior împlinirii termenului legal de contestare, să se identifice motive de nelegalitate suplimentare, în procedura administrativă reglementată de Legea nr. 176/2010 persoana evaluată beneficiază de un drept de acces la dosar, fiind informată din timp asupra obiectului evaluării şi având dreptul "de a fi asistată sau reprezentată de avocat şi dreptul de a prezenta orice date ori informaţii pe care le consideră necesare" (art. 20 alin. (4) din Lege).
Aşadar, spre deosebire de situaţia contestării procesului-verbal de contravenţie, în ipoteza contestării Raportului de evaluare contestatorul se află în posesia tuturor informaţiilor relevante din dosarul administrativ, de natură a-i permite invocarea tuturor motivelor de nelegalitate ale actului contestat în interiorul termenului legal de 15 zile de la comunicare.
Pe cale de consecinţă, nefiind vorba despre situaţii asemănătoare, precum şi în considerarea dispoziţiilor art. 10 C. civ., nu vor putea fi aplicate prin analogie dezlegările date prin din Decizia RIL nr. 16/2023, la care s-a referit recurentul-reclamant în susţinerea recursului.
Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte va reţine că în mod legal instanţa de fond a constatat că motivele noi invocate prin cererea adiţională a recurentului-reclamant nu pot fi primite, fiind formulate în afara termenului legal de contestare de 15 zile de la comunicarea Raportului de evaluare, nefiind incidente cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.
6.2. Criticile de nelegalitate privind greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 70 şi art. 79 din Legea nr. 161/2003, de natură a atrage incidenţa cazului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Un prim set de critici formulate în susţinerea incidenţei cazului de casare invocat, este reprezentat de greşita evaluare, de către instanţa fondului, a modului în care a fost respectat dreptul la apărare al recurentului reclamant.
În acest sens, recurentul a invocat faptul că Raportul de evaluare nu conţine detalierea modului în care acesta a participat la luarea deciziilor şi semnarea documentelor dintre Primăria Tulcea şi B. S.R.L., trimiterea la textele de lege fiind vagă, de natură a împiedica exercitarea dreptului la apărare al persoanei evaluate.
Înalta Curte va respinge aceste critici, ca nefondate.
Cum corect a observat instanţa de fond, recurentul-reclamant a fost informat cu privire la elementele situaţiei de conflict de interese precum şi dispoziţiile legale încălcate, iar la solicitarea ANI a transmis declaraţia domnului F., fost primar al Primăriei Tulcea, în care acesta menţionează că persoana evaluată i-a adus la cunoştinţă fiecare potenţial conflict de interese privitor la situaţiile în care era implicată societatea B., ceea ce este de natură a conduce la concluzia că recurentul avea cunoştinţă despre situaţia de conflict de interese analizată.
Totodată, în evaluarea respectării dreptului la apărare al acestuia, în mod corect instanţa de fond a valorificat probele potrivit cărora Agenţia Naţională de Integritate a transmis persoanei evaluate prin adresa nr. x/26.05.2022 o invitaţie la sediul Agenţiei, pentru a consulta dosarul lucrării şi a analiza documentele concrete care au condus la încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, iar la data de 07.06.2020 recurentul împreună cu apărătorul său s-au deplasat la sediul ANI, au consultat dosarul administrativ în care existau documentele transmise de către Primăria Tulcea şi aprobate de către A. cu privire la societatea B., iar ulterior, în baza acestei consultări au formulat un punct de vedere din care rezultă că a fost cunoscută situaţia de fapt care a determinat emiterea actului contestat, sub toate aspectele.
În consecinţă, în mod corect curtea de apel a concluzionat în sensul că dreptul la apărare ale persoanei evaluate a fost pe deplin respectat, neputând fi identificate elemente de natură a conduce la concluzia că aceasta nu ar fi cunoscut elementele de fapt ce au determinat constatarea unei situaţii de conflict de interese.
Un alt set de critici, formulate de recurent în legătură cu aplicarea art. 70 şi 79 din Legea nr. 176/2010, se referă la greşita evaluare a conflictului de interese.
Referitor la aceste critici, Înalta Curte va reţine că sunt fondate, în cauză fiind incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Astfel, prin Raportul de evaluare nr. x/07.10.2022 s-a reţinut că recurentul, ocupând funcţia de arhitect şef în cadrul Primăriei Municipiului Tulcea a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese prevăzut de art. 70 şi art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, întrucât a semnat şi aprobat: avizul de oportunitate nr. x/27.05.2020; avizul nr. x/26.08.2020 pentru planul urbanistic zonal "Construire locuinţe colective"; avizul de oportunitate nr. x/04.02.2022 pentru planul urbanistic zonal "Construire Locuinţă, anexe, amenajare curte şi împrejmuire"; avizul de oportunitate nr. x/04.02.2022 pentru planul urbanistic zonal "Reconfigurare zonă activităţi agrozootehnice în zonă cu funcţii agroindustriale". În urma verificărilor a rezultat că proiectantul a fost societatea B., la care soţia persoanei evaluate deţine calitatea de asociat, iar aprobarea actelor emanând de la această societate a fost de natură a produce un folos material pentru soţie.
Prin acelaşi raport de evaluare, s-a mai reţinut că au fost identificate indicii privind săvârşirea de reclamant a infracţiunii de conflict de interese prevăzută de art. 301 C. pen. şi a infracţiunii de folosire a funcţiei pentru favorizarea unor persoane prevăzută de art. 301 C. pen., deoarece fiind în exercitarea funcţiei de arhitect-şef în cadrul Primăriei Tulcea, recurentul a semnat şi aprobat în perioada 2016-2022 numeroase documente (certificate de urbanism, autorizaţii de construire, avize de oportunitate) pentru mai multe persoane fizice şi juridice care au încheiat contracte de servicii de proiectare cu societatea B. (societate la care soţia persoanei evaluate deţine calitatea de asociat).
Contrar susţinerilor din recurs ale recurentului, în speţă interesează exclusiv faptele ce au condus la constatarea încălcării regimul juridic al conflictelor de interese prevăzut de art. 70 şi art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, nu şi faptele care au stat la baza sesizării organelor penale, astfel că aspectele invocate în legătură cu caracterul ambiguu al sintagmei "a semnat şi aprobat (...) numeroase documente" nu vor putea fi valorificate în prezenta procedură.
Ceea ce interesează în speţă este conflictul de interese de natură administrativă, constatat prin raportare la întocmirea lucrărilor constând în semnarea şi aprobarea: avizului de oportunitate nr. x/27.05.2020; avizului nr. x/26.08.2020; avizului de oportunitate nr. x/04.02.2022 şi a avizului de oportunitate nr. x/04.02.2022 pentru planul urbanistic zonal "Reconfigurare zonă activităţi agrozootehnice în zonă cu funcţii agroindustriale", toate realizate de societatea la care soţia recurentului deţinea calitatea de asociat.
Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003:
"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative."
Potrivit art. 79 alin. (1) lit. c) din acelaşi act normativ:
"(1) Funcţionarul public este în conflict de interese dacă se afla în una dintre următoarele situaţii: (...)
c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice."
Relevante sunt şi prevederile alin. (2)-(4) ale art. 79 din Legea nr. 161/2003: "(2) În cazul existenţei unui conflict de interese, funcţionarul public este obligat să se abţină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii şi să-l informeze de îndată pe şeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. Acesta este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu imparţialitate a funcţiei publice, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la cunoştinţă. (3) În cazurile prevăzute la alin. (1), conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea şefului ierarhic căruia îi este subordonat direct funcţionarul public în cauza, va desemna un alt funcţionar public, care are aceeaşi pregătire şi nivel de experienţă. (4) Încălcarea dispoziţiilor alin. (2) poate atrage, după caz, răspunderea disciplinară, administrativă, civilă ori penală, potrivit legii."
Observând aceste dispoziţii legale incidente speţei, a căror aplicabilitate are legătură directă inclusiv cu elementele de ordin subiectiv referitoare la situaţia supusă verificărilor din perspectiva existenţei conflictului de interese, instanţa de fond a concluzionat că în cauză nu au fost administrate probe din care să rezulte că recurentul ar fi informat conducătorul autorităţii asupra situaţiei de conflict de intrerese, precum şi faptul că o astfel de informare nu ar fi de natură a-l exonera de răspundere, în raport de prevederile art. 437 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019, care prevăd dreptul funcţionarului public de a refuza, în scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale, reclamantul avea obligaţia de a refuza în scris şi motivat îndeplinirea dispoziţiilor primite.
În recurs însă, recurentul-reclamant a anexat Ordonanţa de clasare pronunţată de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Constanţa, din care rezultă că primarul în funcţie în perioada 2016-2022, ce include perioada de emitere a celor 4 avize, a transmis un punct de vedere Agenţiei Naţionale de Integritate, prin care a confirmat că recurentul-reclamant a adus la cunoştinţă toate situaţiile în care ar fi putut exista un conflict de interese dar "din cauza lipsei unei persoane care ar fi putut îndeplini sarcinile arhitectului şef al oraşului, a fost nevoit să procedeze la îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, chiar şi în situaţiile în care proiectantul lucrărilor care se doreau a fi autorizate era fosta sa firmă de arhitectură, B. SRL".
Aşadar, contrar concluziilor instanţei de fond, la momentul emiterii Raportului de evaluare existau dovezi care confirmau susţinerile recurentului cu privire la informarea conducătorului autorităţii în legătură cu situaţia de conflict, iar acestea prezentau relevanţă sub aspectul laturii subiective, dat fiind că existenţa conflictului de interese se verifică în situaţia în care decizia persoanei supuse interdicţiei legale este influenţată sau prezintă riscul de a fi influenţată de interesul său personal, al soţului sau al rudelor şi ar afecta major luarea deciziilor corecte şi imparţiale de către acea persoană.
În acest context, Înalta Curte constată că, deşi instanţa de fond a examinat circumstanţele de fapt, nu a procedat totuşi la o analiză completă a tuturor elementelor de ordin obiectiv şi subiectiv care circumstanţiau marja de apreciere a recurentului- reclamant în exercitarea funcţiei, a implicaţiilor şi a gravităţii faptei imputate şi a eventualului prejudiciu produs, analiză care ar fi fost în măsură să conducă la o justă punere în balanţă a intereselor potenţial afectate în cauză, inclusiv din perspectiva criteriul proporţionalităţii, o cerinţă pe care Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că instanţa trebuie să o aibă în vedere în analiza legalităţii raportului de evaluare, de vreme ce o eventuală constatare a legalităţii acestuia este urmată automat de aplicarea unor sancţiuni de o gravitate deosebită.
Se va reţine că instanţa europeană a subliniat că aplicarea legislaţiei în materia conflictului de interese trebuie să conducă la aplicarea unei sancţiuni adecvate gravităţii încălcării pe care o reprimă, ţinând seama de obiectivul de a asigura integritatea şi transparenţa în exercitarea funcţiilor şi a demnităţilor publice, precum şi de a preveni corupţia instituţională. Această situaţie nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepţional, având în vedere obiectivul amintit, impactul măsurii dispuse asupra situaţiei personale, profesionale şi economice a persoanei suspuse evaluării se dovedeşte deosebit de grav, fiind disproporţionat în raport cu nivelul redus de gravitate al comportamentul ilicit constatat.
Dreptul la o cale de atac efectivă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanţă competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii şi, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept şi de fapt pertinente pentru soluţionarea litigiului cu care este sesizată. În speţă, acest drept presupune ca instanţa să poată controla legalitatea raportului de evaluare care îl priveşte pe reclamant şi, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum şi sancţiunile aplicate în temeiul acestuia, inclusiv sub aspectul criteriului proporţionalităţii.
Aşadar, având în vedere natura faptei de conflict de interese, care impune constatarea atât a elementului obiectiv, constând în existenţa unei acţiuni contrare normelor de drept, cât şi a elementului subiectiv raportat la vinovăţia persoanei în cauză, se va concluziona în sensul că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile legale incidente, din perspectiva modalităţii concrete în care cele două elemente au fost reţinute în cauză, fără a valorifica în mod adecvat întregul ansamblu probator relevant, aspecte care atrag incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond.
În rejudecare, prima instanţă va analiza cauza din perspectiva tuturor aspectelor mai sus reliefate, inclusiv prin raportare la cele statuate de CJUE în cauza C-40/21 (Hotărârea din 4 mai 2023), urmând să stabilească nu doar latura obiectivă a conflictului de interese, ci şi vinovăţia, ca element subiectiv al acestuia, prin raportare inclusiv la probele anexate pentru prima dată în recurs referitoare la îndeplinirea obligaţiei de informare a conducătorului autorităţii, precum şi prin întreprinderea de demersuri suplimentare, în scopul ataşării la dosarul cauzei a punctului de vedere al primarului F., la care face referire Ordonanţa Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Constanţa din data de 26.09.2024, din dosar nr. x/2022.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, formulată de recurentul-reclamant A..
Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 150 din 12 iunie 2023 a Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Casează în parte sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.
Menţine soluţia pronunţată asupra excepţiei tardivităţii cererii completatoare.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 12 decembrie 2024.