Şedinţa publică din data de 19 decembrie 2024
Asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Cererea de chemare în judecată
1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 12.03.2023, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, anularea Deciziei 38519/13.03.2023 prin care s-a respins contestaţia împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 5383/13.01.2023, precum şi anularea Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 5383/13.01.2023.
II. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond
2. Prin sentinţa civilă nr. 33 din 28 martie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia nulităţii capătului de cerere privind anularea Deciziei nr. 38519/13.03.2023 şi s-a respins cererea de chemare în judecată.
III. Recursul formulat de reclamantă
3. Împotriva sentinţei civile nr. 33 din 28 martie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A., cu invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ.. În motivarea recursului, recurenta a arătat, în esenţă, următoarele:
4. A invocat încălcarea art. 148 alin. (2) şi (3) din Constituţie, art. 288 alin. (2) TFUE în ceea ce priveşte incidenţa art. 2 pct. 36 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013, raportat la art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G nr. 66/2011, efectul direct al Regulamentului. A arătat că art. 2 pct. 36 din Regulamentul nr. 1303/2013 nu trimite la orice dispoziţie de drept naţional, ci doar la dreptul naţional în legătură cu aplicarea dreptului Uniunii, şi nu se poate reţine în definiţia naţională a neregulii o abatere de la regularitate sau conformitate faţă de prevederile contractelor de finanţare sau ale altor angajamente asumate potrivit dreptului Uniunii ori dreptului naţional în legătură cu aplicarea dreptului Uniunii.
5. Regulamentul are efect direct conform art. 288 alin. (2) TFUE, situaţie ce exclude transpunerea, şi este obligatoriu în toate elementele sale, motive pentru care doar încălcarea dreptului naţional în legătură cu aplicarea dreptului Uniunii poate îndeplini condiţia abaterii de la legalitate ca element constitutiv al neregulii. În plus, Regulamentele au caracter unitar, stabilind acelaşi cadru normativ în toată Uniunea. Or, uniformitatea nu mai poate fi atinsă dacă în chiar definiţia naţională a neregulii, care ar trebui să fie echivalentă celei din Regulamentul nr. 1303/2013, se adaugă regularitatea şi conformitatea cu diverse contracte sau alte angajamente asumate în contextul finanţării. Dreptul naţional în legătură cu aplicarea dreptului Uniunii corespunzător perioadei de programare, O.U.G. nr. 40/2015, nu impune beneficiarilor respectarea regularităţii şi conformităţii, în aşa fel încât o abatere de la regularitate şi conformitate raportat la contractul de finanţare să poată fi încadrată în categoria abaterilor de la legea naţională.
6. În continuare, a invocat încălcarea art. 2 alin. (1) lit. a) şi alin. (4) din O.U.G nr. 66/2011, a art. 65 din Regulamentul nr. 1303/2013 şi a art. 2 din H.G. nr. 399/2015, faptul că eligibilitatea şi neregula sunt instituţii distincte, instanţa de fond stabilind nelegal că, odată ce art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 399/2015 prevede ca şi condiţie de eligibilitate a unei cheltuieli conformitatea cu contractul de finanţare, efectuarea unei cheltuieli fără respectarea contractului de finanţare atrage după sine o abatere de la legalitate, iar neeligibilitatea cheltuielilor acordate cu titlu de avans determină existenţa unei nereguli, deoarece neeligibilitatea precedă neregulii şi constituie cauza existenţei acesteia.
7. Concluzia este nesusţinută, deoarece nu s-a arătat care prevedere a contractului de finanţare ori a Ghidului solicitantului ar fi fost încălcată, pentru a se reţine neeligibilitatea cheltuielii potrivit art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 399/2015, este bazată pe o confuzie asupra relaţiei cauză-efect între neeligibilitate şi neregulă. Nici autoritatea pârâtă şi nici instanţa de fond nu au reţinut efectuarea cheltuielii de avans fără respectarea prevederilor contractului de finanţare (inclusiv a Ghidului solicitantului), anume că avansul nu ar fi fost eligibil atunci când a fost autorizat la rambursare, ci doar că a devenit neeligibil ca urmare a încetării contractului, fără a fi fost justificat integral prin lucrări.
8. Astfel, o sumă de recuperat de la beneficiar nu este necesar să rezulte dintr-o neregulă sau să fie o creanţă bugetară potrivit O.U.G nr. 66/2011. Pe de o parte, contractul de finanţare poate întemeia un demers contractual de recuperare atunci când o cheltuială, fără a se putea reţine o abatere, devine neeligibilă. Pe de altă parte, în acord cu art. 16 şi următoarele din O.U.G nr. 40/2015 în materie de prefinanţare, în condiţiile speciale ale contractului de finanţare se prevede un alt mecanism decât neregula/creanţa bugetară de recuperare a prefinanţării. În acelaşi sens, art. 6 alin. (4) din O.U.G nr. 66/2011 prevede un alt mecanism de recuperare decât cel al neregulii, atunci când indicatorii proiectelor nu sunt realizaţi în perioada de implementare, anume reduceri procentuale din sumele solicitate la rambursarea/plata finală, reprezentând cheltuieli efectuate şi declarate de beneficiari.
9. A invocat încălcarea şi aplicarea greşită a art. 65 alin. (2) din Regulamentul nr. 1303/2013, art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G nr. 66/2011, art. 3 lit. f) şi art. 7 alin. (1), (4) şi (5) din H.G. nr. 264/2003, art. 75 şi art. 102 din Legea nr. 85/2014, inexistenţa inacţiunii beneficiarului ca element constitutiv al neregulii şi neexigibilitatea obligaţiei de recuperare a avansului, instanţa de fond stabilind nelegal că beneficiarul nu mai are posibilitatea, în mod firesc, să recupereze sumele nejustificate, întrucât raportul juridic existent între antreprenor şi beneficiar s-a stins şi nu mai există un suport contractual în baza căruia lucrările să fie executate, iar acestea să fie justificate de beneficiar prin bunuri livrate, în sensul art. 7 din H.G. nr. 264/2003, şi nu a primit apărarea privind recuperarea avansului în cazul insolvenţei potrivit Legii nr. 85/2014, câtă vreme AM POIM nu se află în relaţii contractuale cu antreprenorul, ci cu beneficiarul, care are obligaţia de a justifica sumele plătite în avans, iar în cazul nejustificării, de a restitui sumele plătite cu titlu de avans, în mod independent faţă de relaţiile contractuale dintre acesta şi antreprenor.
10. Inacţiunea beneficiarului constând în încălcarea unei dispoziţii legale (la care dispoziţia naţională adaugă şi încălcarea contractului de finanţare) este un element constitutiv al neregulii. În cauză se întâlnesc două raporturi juridice distincte: între Minister şi A. S.A. ca beneficiar al finanţării nerambursabile, între antreprenor şi A. S.A. ca beneficiar al antreprizei. Indiferent dacă va fi reţinută definiţia naţională sau unională a neregulii, încălcarea contractului de achiziţie publică nu constituie neregulă. După deschiderea procedurii insolvenţei faţă de antreprenor contractul de achiziţie publică a încetat prin denunţare conform art. 123 din Legea nr. 85/2014, iar A. S.A. s-a înscris la masa credală a antreprenorului cu suma reprezentând avansul rămas nejustificat prin lucrări, a solicitat plata şi din garanţia de restituire a avansului, dar la scurt timp s-a deschis procedura falimentului faţă de B., iar A. S.A. s-a înscris la masa credală a emitentului garanţiei cu suma reprezentând avansul rămas nejustificat prin lucrări.
11. Sunt, de asemenea, instituţii juridice distincte: acordarea avansului, garantarea restituirii avansului, justificarea avansului prin lucrări executate şi recuperarea avansului nejustificat prin lucrări, care se întâlnesc doar în raportul juridic dintre antreprenor şi A. S.A.; rambursarea sumei eligibile din avans şi restituirea bugetului din care a fost avansată suma rămasă nejustificată prin lucrări executate, care se întâlnesc doar în raporturile juridice dintre Minister şi A. S.A..
12. Instanţa de fond a stabilit cu încălcarea dispoziţiilor legale că beneficiarul nu ar mai putea să recupereze avansul rămas nejustificat, fiind evident deschise două căi de recuperare a acestui avans, fie de la antreprenor, fie de la emitentul garanţiei. Odată ce un element constitutiv al neregulii este acela al inacţiunii beneficiarului, trebuie stabilit dacă există vreo inacţiune a beneficiarului în recuperarea avansului, iar nu aşa cum a procedat nelegal instanţa de fond, motivând că demersurile efectuate de reclamantă se referă la o relaţie contractuală distinctă şi independentă faţă de contractul de finanţare. Demersul de recuperare a avansului de la emitentul garanţiei a fost în parte finalizat, din cauza falimentului B. A. S.A. recuperând doar suma de 500.000 RON.
13. Instanţa de fond a nesocotit art. 65 alin. (2) din Regulamentul nr. 1303/2013, neobservând că termenul maxim de eligibilitate se raportează la proiectul finanţat, privit ca operaţiune multianuală, iar nu la unul dintre contractele de lucrări al căror ansamblu formează proiectul. În acest sens, art. 3 lit. f) din H.G. nr. 264/2003 prevede clar că avansul rămas nejustificat prin lucrări se recuperează până cel târziu la termenul stabilit pentru plata finală. Aplicarea acestor dispoziţii la termenul prevăzut pentru plata finală este confirmată de prevederi ale O.U.G nr. 36/2023 privind stabilirea cadrului general pentru închiderea programelor operaţionale finanţate în perioada de programare 2014-2020, în condiţiile în care programul a fost etapizat conform art. 31 alin. (3) şi art. 35 alin. (3) şi (4) din acest act normativ, iar avansul poate fi recuperat şi restituit bugetului Ministerului până la 31.12.2024.
14. În aplicarea acestor dispoziţii, Ministerul a emis Instrucţiunea nr. 71/14.11.2023 privind etapizarea, care prevede în art. 2 că, în urma acceptării cererii de etapizare, se încheie un act adiţional aferent etapei I a proiectului finanţat din POIM 2014-2020, iar ca obligaţie a beneficiarului de îndeplinit până la data de 31.12.2024 este cea privind "valoarea avansului acordat şi nerecuperat până la finalul etapei I a proiectului, pentru fiecare contract economic subsecvent contractului de finanţare", termenul de 31.12.2024 fiind reluat în art. 4. Astfel, între părţile în litigiu s-au încheiat contractul de finanţare nr. x/22.02.2024 pentru etapizarea proiectului şi actul adiţional nr. x/19.02.2024 la contractul de finanţare nr. x/2018. Suplimentar, aceste aspecte rezultă şi din adresa Comisiei emisă sub nr. Ares(2023) 4499945-29/06/2023 cu privire la plăţile în avans.
15. Cu alte cuvinte, până la termenul prevăzut pentru plata finală a etapizării nu se poate reţine nici încălcarea dispoziţiilor art. 3 lit. f) din H.G. nr. 264/2003, deoarece obligaţia de recuperare a avansului nejustificat poate fi executată cel târziu până la 31.12.2014, suma reprezentând avansul nerecuperat după încetarea anticipată a contractului de lucrări putea deveni neeligibilă după 31.12.2023 dacă nu ar fi survenit O.U.G nr. 36/2023, Instrucţiunea nr. 71/2023 emisă de Minister, care, în contextul actului adiţional nr. x/19.02.2024 la contractul de finanţare nr. x/2018 privind închiderea etapei I şi a contractului de finanţare nr. x/22.02.2024 pentru etapizarea proiectului, au prelungit termenul relevant până la 31.12.2024. În ceea ce priveşte restituirea bugetului din care a fost avansată suma rămasă nejustificată prin lucrări executate, sunt incidente prevederile art. 7 alin. (1) teza a II-a şi alin. (5) din H.G. nr. 264/2003. În actele atacate nu se reţine că s-a încălcat obligaţia de restituire, fiind arătată doar o pretinsă încălcare a obligaţiei de recuperare.
16. În consecinţă, neregula din cauză nu are ca element constitutiv inacţiunea beneficiarului în restituirea avansului rămas nejustificat prin lucrări. Chiar şi dacă s-ar reţine obligaţia de restituire, la fel ca şi în cazul obligaţiei de recuperare, termenul relevant este tot 31.12.2024.
17. A invocat încălcarea şi aplicarea greşită a art. 2 alin. (1) lit. a) şi lit. u) din O.U.G nr. 66/2011, art. 1341 C. civ., lipsa oricărei justificări a plăţii nedatorate ca element constitutiv al nereguli, instanţa de fond stabilind nelegal că, întrucât în cuprinsul actelor contestate nu se face menţiune despre existenţa unei plăţi nedatorate şi despre aplicarea dispoziţiilor C. civ., regulile aplicabile sumelor plătite necuvenit sunt stabilite prin legislaţia specială în materie, dând prevalenţă apărărilor pârâtei în sensul că în cauză nu este incident regimul plăţii nedatorate din C. civ., ci art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 264/2003. Conform art. 1341 alin. (1) din C. civ., de esenţa plăţii nedatorate relative (subiective) este eroarea în care s-a aflat plătitorul la data la care a executat obligaţia de plată ce nu-i incumba. O plată realizată în executarea contractului de finanţare nu se califică nedatorată din prisma unor circumstanţe ulterioare, aşa cum nelegal s-a stabilit în cauză în sensul că avansul nejustificat prin lucrări a devenit neeligibil ulterior plăţii.
18. Plata nu a fost efectuată din eroare, ci a fost efectuată legal şi temeinic în ambele raporturi juridice identificate în cauză: de beneficiar către antreprenor în temeiul contractului, respectiv de Minister către beneficiar în temeiul contractului de finanţare Obligaţia de restituire a avansului, în raporturile dintre beneficiar şi antreprenor, este o obligaţie ce îşi găseşte justificarea fie în restituirea prestaţiilor, fie în efectele condiţiei rezolutorii. Însă, în raporturile dintre beneficiar şi AM POIM, nici în actele atacate şi nici în sentinţa recurată nu a fost indicată dispoziţia legală sau din contractul de finanţare care să prevadă obligaţia beneficiarului unui contract de finanţare de a restitui sume acordate corect ca eligibile conform contractului de finanţare. Aşadar, nu poate fi neglijat că elementul esenţial al neregulii este plata nedatorată, iar această instituţie juridică a dreptului civil nu este incidentă în cauză.
19. A mai invocat aplicarea greşită a art. 33 alin. (3) din O.U.G nr. 66/2011, întinderea avansului rămas nejustificat, instanţa de fond stabilind nelegal că, în lipsa unei cereri de rambursare pentru lucrări executate şi neplătite la data încetării anticipate a contractului, nu se poate considera că a existat o justificare suplimentară a avansului.
20. Aşa cum reiese din Raportului Supervizorului nr. x/01.09.2022, la data încetării anticipate a contractului existau lucrări executate care nu erau încă solicitate la plată de antreprenor în sumă certă de 797.870,26 RON şi 839.590,82 RON condiţionat de trecerea testelor. Existenţa unei cereri de rambursare nu face parte dintre condiţiile impuse de art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 399/2015 pentru eligibilitatea cheltuielii şi, cu atât mai puţin, de art. 3 lit. d) şi art. 6 alin. (1)1 din H.G. nr. 264/2003 şi art. 46.7 din H.G. nr. 1/2018 pentru justificarea avansului prin lucrări executate. Mai mult, această justificare poate fi furnizată până la termenul prevăzut pentru plata finală care, aşa cum a arătat, este 31.12.2024.
21. A concluzionat recurenta că, pentru a fi în prezenţa unei nereguli, trebuie îndeplinite cumulativ mai multe condiţii, ce constituie elementele constitutive ale nereguli: să fie săvârşite abateri de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor sau ale altor angajamente legal încheiate; abaterea să fie săvârşită prin acţiune sau inacţiune de către un beneficiar sau o autoritate cu competenţă în gestionarea fondurilor europene; prin această abatere să se fi creat un prejudiciu sau să se poată crea un prejudiciu bugetului UE/bugetelor donatorilor internaţionali şi/sau fondurilor publice naţionale printr-o sumă plătită necuvenit. Pentru a se reţine neregula, este necesar a se indica în concret obligaţia încălcată de beneficiar, a se individualiza conduita beneficiarului care constă în încălcarea acelei obligaţii (legale în sistemul dreptului Unional, la care dreptul naţional a adăugat şi obligaţii contractuale) şi a se stabili legătura de cauzalitate între obligaţia neexecutată de beneficiar şi obligaţia de restituire ce s-ar naşte din plata necuvenită.
22. Condiţiile de eligibilitate prevăzute la art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 399/2015 au fost îndeplinite la data autorizării rambursării şi plăţii avansului, iar termenul impus de art. 3 lit. f) din H.G. nr. 264/2003 pentru executarea obligaţiei de recuperare a avansului rămas nejustificat prin lucrări a devenit 31.12.2024, motive pentru care nu există nicio acţiune sau inacţiune a beneficiarului care să poată fi calificată drept abatere.
23. Nu există nicio stipulaţie contractuală în contractul de finanţare nr. x/2018 (inclusiv actul adiţional nr. x/2024) care să impună recuperarea avansului rămas nejustificat prin lucrări anterior datei de 31.12.2024 (o clauză care să fi impus recuperarea avansului la încetarea anticipată a contractului). Beneficiarul a efectuat toate demersurile legale şi contractuale pentru recuperarea avansului rămas nejustificat. În egală măsură, împrejurarea că la data încetării anticipate a contractului avansul nu era justificat integral prin lucrări executate nu atrage incidenţa plăţii nedatorate, aşa cum este prevăzută în dreptul civil.
IV. Apărările formulate de pârât
24. Intimatul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
25. În ceea ce priveşte critica recurentei-reclamante referitoare la înlăturarea aplicării dreptului naţional în virtutea celui unional, respectiv al Regulamentului nr. 1303/2013, nu poate fi avută în vedere, evaluarea finală a compatibilităţii normelor interne cu dreptul UE revine exclusiv Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, câtă vreme Comisia Europeană a apreciat ca transpunerea a fost corectă şi integrală, susţinerea apare ca netemeinică şi nelegală.
26. De la intrarea în vigoare a O.U.G nr. 66/2011 au avut loc modificări ale cadrului instituţional de coordonare, gestionare şi control a fondurilor europene, precum şi modificări ale cadrului legal european şi naţional aplicabil fondurilor europene, generate de necesitatea creării cadrului de gestionare a fondurilor europene şi structurale de investiţii pentru perioada de programare 2014-2020 si au vizat protecţia financiară a fondurilor europene şi a fondurilor naţionale aferente acestora, utilizate sub formă de cofinanţare, fără a creşte riscurile unei reglementari naţionale mai stricte/exigente decât reglementările europene.
27. Unele modificări au vizat clarificarea definiţiilor sau a prevederilor existente prin aliniere la normele europene, ţinând cont de faptul că definirea sau preluarea incompletă în legislaţia naţională a prevederilor legislaţiei europene poate avea drept consecinţă un risc real de neconstituţionalitate, astfel de modificări s-au regăsit la art. 2 alin. (1), art. alin. (11) din actul normativ, introducându-se definiţia "creanţe altele decât cele rezultate din nereguli" întrucât nu orice cheltuială neeligibilă este şi neregulă în sensul regulamentelor (de ex. creanţe contractuale), şi reglementarea modalităţii de recuperare a acestei categorii, conform prevederilor O.U.G nr. 66/2011. Reiese, astfel, că legiuitorul a apreciat faptul că definiţia neregulii care se regăseşte la art. 2 lit. a) din O.U.G nr. 66/2011 este una corectă şi în concordanţă cu legislaţia europeană, nefiind modificată.
28. Recurenta-reclamantă nu poate invoca necunoaşterea prevederilor din cuprinsul contractului de finanţare, potrivit art. 4 alin. (1) din acesta cheltuielile sunt eligibile dacă sunt în conformitate cu: a) legislaţia naţională şi europeană aplicabilă; b) Ghidului Solicitantului; c) contractul de finanţare. Mai mult, a avut cunoştinţă si de faptul că în cazul constatării unor nereguli, sumele aferente acestora vor fi recuperate potrivit prevederilor O.U.G nr. 66/2011, condiţie prevazută la art. 9 din Contractul de finanţare.
29. Cu privire la susţinerile referitoare la inexistenţa inacţiunii beneficiarului ca element constitutiv al neregulii şi neexigibilitatea obligaţiei de recuperare a avansului, precum şi faptul că instanţa de fond a stabilit nelegal că, deşi perioada de neeligibilitate, conform contractului de finanţare, se încheie la data de 31.12.2023, a arătat că intre Minister (AM POIM) şi Asocierea în calitate de antreprenor, nu existau niciun fel de relaţii, astfel că în mod corect a apreciat că nu este în măsură să analizeze şi/sau să monitorizeze demersurile intreprinse/neintreprinse de beneficiar pentru recuperarea avansului.
30. Susţinerile cu privire la aplicabilitatea cu prioritate a dispoziţiilor Legii nr. 85/2014 sunt total eronate şi nefondate, deoarece recuperarea avansului ca urmare a neexecutării lucrărilor unui proiect finanţat din fonduri europene este o operaţiune juridică reglementată de legislaţia specifică in domeniu, pe când recuperarea sumelor avansate de beneficiar către antreprenorul cu care a încheiat un contract civil este o operaţiune care se supune regulilor generale, art. 1270 din C. civ. şi Legii nr. 85/2014.
31. Ca urmare, nu se poate reţine starea de insolvenţă, beneficiarul fiind singurul răspunzător pentru derularea proiectului şi managementul financiar în relaţia cu AM POIM. Chiar şi în situaţia în care suma ar fi fost deja recuperată prin executarea garanţiei, aceasta nu respecta condiţiile de eligibilitate prevăzute de H.G. nr. 399/2015 în raport cu contractul nr. x/27.11.2019-CL 34.
32. Sub aspectul că nu s-a justificat incidenţa plăţii nedatorate, recurenta se află în eroare privind aplicabilitatea prevederilor art. 1341 alin. (3) din C. civ.. Fiind vorba de o finanţare din fonduri europene, se aplică legislaţia specifică, art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 264/2003
33. Referitor la criticile că a fost nesocotit termenul de 31.12.2023 pentru recuperarea avansului nejustificat, termenul de 31.12.2023 vizează încheierea anului bugetar, însă, în speţă, dat fiind faptul că lucrările vizate de contractul reziliat sunt în mod cert neexecutate la data rezilierii, sumele acordate ca avans devin sume acordate necuvenit de la data notificării rezilierii contractului, nu la finele anului bugetar.
34. În ceea ce priveşte întinderea avansului rămas nejustificat, avansul a fost justificat prin lucrări executate în limita sumei de 1.282.693,36 RON, conform Certificatului de plată nr. x, iar valoarea avansului rămas de recuperat a fost în sumă de 4.405.870,05 RON. În plus, Raportul Supervizorului nr. x/01.09.2022 nu a fost văzut/prezentat la data controlului (nu apare în lista de acte în baza cărora s-a efectuat controlul), nu a fost ataşat în susţinerea punctului de vedere şi nici în a contestaţiei şi nu se regăseşte în documentaţia depusă în susţinerea acţiunii.
V. Cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene formulată de recurenta-reclamantă A. S.A.
35. La data de 28 iunie 2024, recurenta-reclamantă a depus la dosar o cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu privire la următoarele întrebări preliminare:
- "art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G nr. 66/2011, în partea privind "abatere de la ... regularitate şi conformitate în raport cu... prevederile contractelor", este compatibil cu art. 2 pct. 36 din Regulamentul nr. 1303/2013?
- o "încălcare a ... dreptului naţional în legătură cu aplicarea (dreptului Uniunii)" referită în articolului 2 pct. 36 din Regulamentul nr. 1303/2013 poate include norma de drept naţional cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G nr. 66/2011, ce conţine definiţia legală naţională a neregulii realizată prin enumerarea elementelor constitutive ale acesteia (abatere, acţiune/inacţiune a beneficiarului şi prejudiciul efectiv sau potenţial pentru fonduri)?"
36. În motivarea cererii, a arătat că actul normativ a menţinut definiţia neregulii în art. 2 alin. (1) lit. a), ce nu a mai fost abrogat, şi prevede în continuare că o abatere de la regularitate şi conformitate constituie o neregulă, deşi în dreptul unional relevant neregula este o abatere de la legalitate, iar nu o abatere de la regularitate sau conformitate.
37. În opinia recurentei-reclamante, o definiţie naţională a neregulii, imuabilă şi constantă, apare inutilă şi redundantă deoarece regulamentul general şi regulamentele specifice fondurilor definesc neregula pentru fiecare perioadă de programare, iar definiţiile unionale sunt direct aplicabile şi obligatorii. De aici rezultă că neregula are înţelesul dat de regulamentele aplicabile fiecărui fond, corespunzător perioadei de programare a fondurilor, iar acest înţeles poate fi variabil funcţie de prevederile regulamentului în cauză.
38. Din principiul aplicabilităţii directe a dreptului Uniunii rezultă că punerea în aplicare a dispoziţiilor UE în toate statele membre trebuie să fie completă şi uniformă, în plus, regulamentele au caracter unitar, stabilind acelaşi cadru normativ în toată Uniunea. Or, uniformitatea necesară a dreptului Uniunii nu mai poate fi atinsă dacă în chiar definiţia naţională a neregulii, care ar trebui să fie echivalentă celei din Regulamentul nr. 1303/2013, se adaugă regularitatea şi conformitatea cu diverse contracte sau alte angajamente asumate în contextul finanţării.
39. Articolul 2 pct. 36 din Regulamentul nr. 1303/2013 nu trimite la orice dispoziţie de drept naţional, ci doar la dreptul naţional în legătură cu aplicarea dreptului Uniunii; cu atât mai mult nu se poate reţine în definiţia naţională a neregulii o abatere de la regularitate sau conformitate faţă de prevederile contractelor de finanţare sau ale altor angajamente asumate potrivit dreptului Uniunii ori dreptului naţional în legătură cu aplicarea dreptului Uniunii.
40. Intimatul-pârât a solicitat respingerea cererii, a arătat că întrebările nu vizează exclusiv probleme de interpretare, validitate sau aplicare a dreptului comunitar, ci doar aspecte legate de dreptul naţional, ori elemente particulare ale speţei deduse judecăţii, în realitate recurenta-reclamantă tinde să obţină doar o decizie de îndrumare în soluţionarea cauzei de către instanţa naţională.
V. Considerentele Înaltei Curţi
Asupra cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene:
41. Potrivit dispoziţiilor articolului 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE),
"Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la: (a) interpretarea tratatelor; (b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii;
În cazul în care o asemenea chestiune se invocă în faţa unei instanţe dintr-un stat membru, această instanţă poate, în cazul în care apreciază că o decizie în această privinţă îi este necesară pentru a pronunţa o hotărâre, să ceară Curţii să se pronunţe cu privire la această chestiune.
În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea.
În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe judecătoreşti naţionale privind o persoană supusă unei măsuri privative de libertate, Curtea hotărăşte în cel mai scurt termen."
42. În jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene s-a stabilit, în interpretarea articolului 267 TFUE, că, deşi procedura instituită prin articolul 267 TFUE este un instrument de cooperare între Curte şi instanţele naţionale cu ajutorul căruia cea dintâi furnizează celor din urmă elementele de interpretare a dreptului Uniunii care le sunt necesare pentru soluţionarea litigiilor asupra cărora urmează să se pronunţe, atunci când nu există nicio cale de atac în dreptul intern împotriva deciziei unei instanţe naţionale, aceasta din urmă este, în principiu, obligată să sesizeze Curtea, conform articolului 267 al treilea paragraf TFUE, în ipoteza în care în faţa sa se invocă o chestiune privind interpretarea dreptului Uniunii, cu excepţia cazului în care, însă, constată că problema invocată nu este pertinentă, că dispoziţia de drept al Uniunii în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curţii sau că aplicarea corectă a dreptului Uniunii se impune cu o asemenea evidenţă încât nu mai lasă loc niciunei îndoieli rezonabile (Hotărârea din 9 septembrie 2015, Ferreira da Silva e Brito şi alţii, C-160/14, punctele 37 şi 38); existenţa unei astfel de posibilităţi trebuie să fie evaluată în funcţie de caracteristicile proprii dreptului comunitar, de dificultăţile specifice pe care le prezintă interpretarea acestuia şi de riscul divergenţelor de jurisprudenţă în cadrul Comunităţii (Hotărârea din 6 octombrie 1982, C. şi alţii, C-283/81, punctul 21).
43. În prezenta cauză, urmează a fi pronunţată, în soluţionarea recursului, o hotărâre definitivă, care nu este supusă unei căi de atac potrivit dreptului intern, în sensul dispoziţiilor articolului 267 TFUE, însă, în raport de cele reţinute, având în vedere particularităţile litigiului, Înalta Curte constată că nu se impune sesizarea Curţii de Justiţie.
44. Pentru soluţionarea cauzei, chestiunea litigioasă o constituie calificarea drept neregulă a faptei reţinute de pârât prin actele administrative contestate de reclamantă. Problemele relevante din perspectiva aspectelor necesare pentru soluţionarea cauzei, în ceea ce priveşte dreptul Uniunii Europene, au fost deja interpretate de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, astfel cum se va reţine în analizarea motivelor de recurs.
45. Pentru aceste motive, nu se impune sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, aplicarea dispoziţiilor de drept naţional şi ale Uniunii Europene, astfel cum au fost interpretate deja de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, incidente în cauză, revine instanţei de recurs, care analizează legalitatea sentinţei atacate în raport de criticile invocate în cererile de recurs, de împrejurările de fapt şi de drept, contestate reciproc de către părţi.
Asupra recursurilor:
46. Între Minister, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Infrastructură Mare (AM POIM), şi S.C. A. S.A., în calitate de beneficiar, a fost încheiat Contractul de finanţare nr. x/31.08.2018, având ca obiect acordarea finanţării nerambursabile în vederea implementării proiectului "Proiectul regional de dezvoltare a infrastructurii de apă şi apă uzată în aria de operare a S.C. A. S.A. Constanţa, în perioada 2014-2020", cod SMIS 106130.
47. În vederea implementării Contractului de finanţare, între beneficiar, în calitate de autoritate contractantă, pe de o parte, şi asocierea dintre D. S.R.L. (lider), E., F. S.R.L. (asociat), în calitate de Antreprenor, pe de altă parte, s-a încheiat Contractul de lucrări CL 34 "Reabilitare conducte magistrale tronson 3, Municipiul Constanţa" înregistrat sub nr. x/27.11.2019.
48. În baza Notificării privind Suspiciunea de neregulă nr. 115963/27.11.2022 întocmită de către Direcţia Regională Infrastructură Galaţi, prin care s-a reţinut că potrivit "adresei de notificare a beneficiarului nr. x/27.05.2022, contractul CL 34, încheiat cu D. S.R.L. (lider), G. S.R.L. (asociat), F. S.R.L. (asociat) a fost reziliat înainte de justificarea recuperării în totalitate a avansului acordat", ca urmare a investigaţiei efectuate, structura de control din cadrul AM POIM a întocmit Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 5383/13.01.2023, prin care a fost constatat faptul că valoarea cheltuielii afectate de nereguli este de 4.405.875,05 RON, fiind individualizată o creanţă bugetară în valoare de 4.331.821,81 RON în sarcina debitorului S.C. A. S.A..
49. S-a reţinut că, în conformitate cu adresa beneficiarului nr. x/27.05.2022, contractul CL34, încheiat cu D. S.R.L. (lider), G. S.R.L. (asociat), F. S.R.L. (asociat), a fost reziliat înainte de justificarea recuperării în totalitate a avansurilor acordate, prin urmare se impune recuperarea avansului solicitat de beneficiar, plătit de către AMPOIM şi nerecuperat la data rezilierii contractului.
50. Pentru aceste deficienţe, echipa de control a constatat "abaterea de la legalitate, regularitate şi conformitate", a identificat o "neregulă" în conformitate cu prevederile articolului 2.36 din Regulamentul nr. 1303/2013, şi anume, "ţinând cont de faptul că până la data rezilierii contractului anterior menţionat, avansul acordat de S.C. A. S.A. nu a fost recuperat", suma de 3.702.411,82 RON fără TVA (4.405.870,05 RON cu TVA) reprezintă o "cheltuială neeligibilă provenită din nerecuperarea avansului acordat."
51. A reţinut, în ceea ce priveşte temeiul de drept, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a), v), art. 6 alin. (1), art. 32 din O.U.G nr. 66/2011, art. 2 alin. (1) lit. d), e) şi f) din H.G. nr. 399/2015, art. 3 lit. a)-f) din H.G. nr. 264/2003, art. 4 alin. (1), art. 6 alin. (1), (1)^1, art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 874/2010.
52. Împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.01.2023 a formulat contestaţie reclamanta, aceasta fiind respinsă prin Decizia nr. 38519/13.03.2023 privind soluţionarea contestaţiei.
53. Împotriva acestor acte administrative a fost formulată acţiunea respinsă prin sentinţa recurată. Instanţa de fond a constatat că autoritatea emitentă a reţinut faptul că suma de 4.405.870,05 RON a devenit neeligibilă ca urmare a rezilierii contractului încheiat între beneficiar şi antreprenor, s-a constatat existenţa unei nereguli în sensul art. 2 alin. (1) lit. a), neregula reprezentând orice abatere de la legalitate, regularitate sau conformitate în raport de dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legal încheiate, a fost reţinută o abatere de la dispoziţiile privind eligibilitatea cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate din fonduri europene, respectiv dispoziţiile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 399/2015, raportat la dispoziţiile art. 3 lit. f) din H.G. nr. 364/2003 referitoare la recuperarea sumelor reprezentând plăţi în avans şi nejustificate prin bunuri livrate, precum şi de la prevederile Contractului de finanţare nr. x/31.08.2018, iar aceasta întruneşte elementele constitutive ale neregulii, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G nr. 66/2011.
54. A constatat că sunt neîntemeiate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă privind nemotivarea procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, adăugarea abaterii de la regularitate în definiţia neregulii prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G nr. 66/2011, înlăturarea aplicării dreptului naţional în virtutea Regulamentului nr. 1303/2013, inexistenţa unei abateri de la conformitate sau de la regularitate, contrar legislaţiei europene care prevede doar abaterea de la legalitate, neincidenţa plăţii nedatorate, nesocotirea termenului de 31.12.2023, timp până la care exista posibilitatea recuperării avansului de la antreprenor, neluarea în considerare ca justificare a avansului acordat a lucrărilor evaluate prin Raportul Supervizorului nr. x/01.09.2022, tratarea ca plată nedatorată a nerecuperării avansului rămas nejustificat înainte de termenul de 31.12.2023, ca element esenţial al neregulii, faptul că nerecuperarea avansului nu rezultă din inacţiunea beneficiarului, că nejustificarea avansului până la termenul limită nu este considerată neregulă conform art. 131 alin. (4) paragraful final din Regulamentul 1303/2013, că nu poate fi reţinută o abatere de la legalitate, dat fiind că Ghidul solicitantului şi contractul de finanţare nu sunt acte normative, că neeligibilitatea şi neregula nu au aceeaşi sferă şi nimic nu împiedică refolosirea sumei recuperate în cadrul proiectelor beneficiarului.
55. Înalta Curte constată, raportat la situaţia de fapt rezultată din probatoriul administrat, că sunt fondate motivele de recurs privind aplicarea greşită a dispoziţiilor legale privind neregula, astfel cum este reglementată de legislaţia naţională şi dreptul Uniunii Europene.
56. Supremaţia, ca principiu fundamental al dreptului Uniunii Europene, a fost consacrată prin Hotărârea Costa/E.N.E.L. din 15 iulie 1964 pronunţată de Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, care s-a referit implicit la supremaţia dreptului Uniunii, având în vedere necesitatea unei aplicări efective şi uniforme a acestuia, iar prin hotărârea Simmenthal din 09 martie 1978 s-a reţinut că "orice instanţă naţională, sesizată în cadrul competenţei sale, are obligaţia de a aplica integral dreptul comunitar şi de a proteja drepturile pe care acesta le conferă particularilor, prin neaplicarea oricărei dispoziţii eventual contrare a legislaţiei naţionale, indiferent dacă aceasta este anterioară sau ulterioară normei comunitare".
57. În ceea ce priveşte Regulamentele, acestea sunt obligatorii şi se aplică direct şi imediat, potrivit dispoziţiilor art. 288 paragraf 2 din Tratatul de funcţionare a Uniunii Europene, care prevăd că "Regulamentul are aplicabilitate generală. Acesta este obligatoriu în toate elementele sale şi se aplică direct în fiecare stat membru.
58. Având ca repere cele menţionate, se reţine că potrivit legislaţiei naţionale, art. 2 alin. (1) lit. (a) şi (u) din O.U.G nr. 66/2011privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare, "(1) În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: a) neregulă - orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit; […] u) sumă plătită necuvenit - plata nedatorată, aşa cum este aceasta prevăzută în dreptul civil, acordată unui beneficiar sau realizată în numele unui beneficiar, care provine din fonduri europene şi/sau fonduri publice aferente acestora;".
59. De asemenea, potrivit art. 1 alin. (4) din O.U.G nr. 66/2011: «(4) Termenii "autoritate de management", "operator de program", "promotor de proiect organism intermediar", "operator economic", "operaţiune", "eligibilitate", "conflict de interese", "organism care îndeplineşte funcţia contabilă", "neregulă sistemică", "verificare administrativă", "verificarea la faţa locului", "raport al investigaţiei OLAF", "constatare primară administrativă", "structură de control/control de prim nivel pentru programele de cooperare teritorială europeană", "corecţii financiare", "buna gestiune financiară", "eficienţă", "eficacitate", "economicitate", "instrumente financiare", "proiect fazat", "principiile liberei concurenţe, tratamentului egal şi nediscriminatoriu şi transparenţei", utilizaţi în aplicarea prezentei ordonanţe de urgenţă, au înţelesul dat de regulamentele europene/documentele emise de donatorul public internaţional aplicabile fiecărui fond, corespunzător perioadei de programare.»
60. În ceea ce priveşte definiţia neregulii, este necesar a fi avut în vedere că dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G nr. 66/2011 sunt o preluare a prevederilor articolului 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecţia intereselor financiare ale Uniunii Europene, potrivit cărora "constituie abatere orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate", precum şi a prevederilor articolului 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a unor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, potrivit cărora "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.
61. Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziţii comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală şi Fondul european pentru pescuit şi afaceri maritime, precum şi de stabilire a unor dispoziţii generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune şi Fondul european pentru pescuit şi afaceri maritime şi de abrogare a Regulamentului nr. 1083/2006 a înlocuit, de la 1 ianuarie 2014, Regulamentul nr. 1083/2006, şi este actul care conţine principalele norme comune privind fondurile europene structurale şi de investiţii (ESI) pentru perioada de programare 2014-2020.
62. Conform articolului 2 punctul 36 din Regulamentul nr. 1303/2013, "În sensul prezentului regulament, se aplică următoarele definiţii: […] 36. «neregulă» înseamnă orice încălcare a dreptului Uniunii sau a dreptului naţional în legătură cu aplicarea sa care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic implicat în implementarea fondurilor [structurale şi de investiţii europene], care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului Uniunii prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului Uniunii." În mod distinct este prevăzută, la articolul 65, "Eligibilitatea cheltuielilor", care se stabileşte pe baza normelor naţionale, cu excepţia cazului în care există norme specifice în cadrul sau în temeiul regulamentului sau în normele specifice fondurilor.
63. În raport de aceste dispoziţii, articolul 2 pct. 36 din Regulamentul nr. 1303/2013 trimite la dreptul naţional în legătură cu aplicarea dreptului Uniunii.
64. Se impune a fi avut în vedere şi faptul că prin Hotărârea din 26 mai 2016în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14, Judeţul Neamţ şi Judeţul Bacău cu Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene s-a pronunţat cu privire la noţiunile de "abatere" în sensul articolului 1 alin. (2) din Regulamentului (CE, Euratom) nr. 2.988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995, respectiv "neregularitate" în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006, în sensul că se raportează şi la încălcarea dispoziţiilor dreptului naţional aplicabile operaţiunilor susţinute din fondurile structurale, care contribuie la asigurarea bunei aplicări a dreptului Uniunii referitor la gestionarea proiectelor finanţate din fondurile Uniunii, în măsura în care această nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli nejustificate, şi anume a arătat următoarele:
"32. În această privinţă, este necesar să se precizeze că Regulamentul nr. 2988/95 se limitează la a stabili norme generale de control şi de sancţionare în scopul protejării intereselor financiare ale Uniunii. O recuperare a fondurilor utilizate în mod nelegal trebuie să se efectueze în temeiul altor dispoziţii, şi anume, dacă este cazul, în temeiul dispoziţiilor sectoriale (a se vedea Hotărârea din 18 decembrie 2014, Somvao, C-599/13, EU:C:2014:2462, punctul 37 şi jurisprudenţa citată).
34 Cu toate acestea, întrucât Regulamentele nr. 2988/95 şi nr. 1083/2006 fac parte din acelaşi dispozitiv care garantează buna gestionare a fondurilor Uniunii şi protejarea intereselor financiare ale acesteia din urmă, noţiunea "abatere" în sensul articolului 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/95 şi, respectiv, noţiunea "neregularitate" în sensul articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 impun o interpretare uniformă.
36 Astfel, deşi din formularea articolului 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/95 şi a articolului 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 rezultă că o încălcare a dreptului Uniunii constituie o abatere, respectiv o neregularitate, nu se poate exclude totuşi ca o asemenea abatere sau neregularitate să poată rezulta şi dintr-o încălcare a dreptului naţional.
39 În ceea ce priveşte, în primul rând, contextul normativ în care se înscrie articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, trebuie arătat că obiectul respectivului regulament, astfel cum este definit la articolul 1 din acesta, este, printre altele, să stabilească principiile de gestionare, de supraveghere şi de control al operaţiunilor susţinute financiar de H. pe baza unei repartizări a responsabilităţilor între statele membre şi Comisie.
40 Aceste sarcini de gestionare, de supraveghere şi de control sunt specificate în titlul VI din Regulamentul nr. 1083/2006, în timp ce sarcinile referitoare la gestiunea financiară fac obiectul dispoziţiilor titlului VII din regulamentul menţionat, capitolul 2 din titlul respectiv fiind consacrat corecţiilor financiare. Reiese cu claritate că revine în primul rând statelor membre sarcina de a efectua, dacă este cazul, corecţiile financiare necesare şi, prin urmare, de a asigura că operaţiunile sunt conforme cu ansamblul normelor aplicabile atât la nivelul Uniunii, cât şi la nivel naţional.
43 Având în vedere consideraţiile care precedă, noţiunea "neregularitate" prevăzută la articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, precum şi noţiunea "abatere" prevăzută la articolul 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/95 trebuie interpretate în sensul că se raportează şi la încălcarea dispoziţiilor dreptului naţional aplicabile operaţiunilor susţinute din fondurile structurale.
44 O asemenea interpretare este confirmată, pe de altă parte, de definiţia noţiunii "neregulă", prevăzută la articolul 2 punctul 36 din Regulamentul nr. 1303/2013, care a abrogat, cu efect de la 1 ianuarie 2014, Regulamentul nr. 1083/2006.
45 Astfel, această definiţie, menţionată la punctul 11 din prezenta hotărâre, priveşte în prezent în mod explicit orice încălcare a dreptului Uniunii sau a dreptului naţional în legătură cu aplicarea sa. Interpretată în lumina consideraţiilor care precedă, această precizare referitoare la încălcarea dreptului naţional este de natură să clarifice conţinutul noţiunii "neregularitate" care figurează la articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 (a se vedea în acest sens, a contrario, Hotărârea din 7 aprilie 2016, PARTNER Apelski Dariusz, C-324/14, EU:C:2016:214, punctele 90 şi 91)."
65. În cauză, în raport de situaţia de fapt, dreptul naţional corespunzător perioadei de programare este O.U.G nr. 40/2015 privind gestionarea financiară a fondurilor europene pentru perioada de programare 2014-2020 şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul garantării, actul normativ este cea care stabileşte cadrul financiar general pentru gestionarea asistenţei financiare nerambursabile alocate României din Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune şi Fondul de ajutor european destinat celor mai defavorizate persoane în perioada de programare 2014-2020, precum şi a prefinanţării şi cofinanţării aferente acestei asistenţe, în vederea asigurării unui management financiar eficient al acestor fonduri.
66. Potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G nr. 40/2015, «Termenii "program", "operaţiune", "autoritate de management", "organism intermediar", "beneficiar", "fond de fonduri" au înţelesurile prevăzute în Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziţii comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală şi Fondul european pentru pescuit şi afaceri maritime, precum şi de stabilire a unor dispoziţii generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune şi Fondul european pentru pescuit şi afaceri maritime şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului şi în Regulamentul (UE) nr. 223/2014 al Parlamentului European şi al Consiliului din 11 martie 2014 privind Fondul de ajutor european destinat celor mai defavorizate persoane.»
67. În ceea ce priveşte neregula, art. 2 alin. (2) din O.U.G nr. 40/2015 precizează că «(2) Termenii "neregulă", "creanţe bugetare rezultate din nereguli", "autorităţi cu competenţe în gestionarea fondurilor europene" au înţelesurile prevăzute în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare.»
68. Sunt definite, de asemenea, cheltuielile eligibile, ca fiind "cheltuielile efectuate de beneficiar pentru implementarea proiectelor finanţate în cadrul programelor operaţionale, conform reglementărilor legale ale Uniunii Europene şi naţionale", cererea de plată - "cererea depusă de către un beneficiar/lider al unui parteneriat prin care se solicită autorităţii de management virarea sumelor necesare pentru plata cheltuielilor eligibile, rambursabile, conform contractului/deciziei/ordinului de finanţare, în baza facturilor, facturilor de avans, statelor privind plata salariilor, a statelor/centralizatoarelor pentru acordarea burselor, subvenţiilor, premiilor şi onorariilor", cererea de rambursare aferentă cererii de plată - "documentul depus de către un beneficiar/lider al unui parteneriat prin care se justifică utilizarea sumelor solicitate prin cererea de plată", cererea de rambursare - "cerere depusă de către un beneficiar/lider al unui parteneriat prin care se solicită autorităţii de management virarea sumelor aferente cheltuielilor eligibile efectuate conform contractului/deciziei/ordinului de finanţare sau prin care se justifică utilizarea prefinanţării", prefinanţarea - "sumele transferate din fonduri europene, în tranşe, de către unităţile de plată către beneficiari/lider de parteneriat/parteneri pentru cheltuielile necesare implementării proiectelor finanţate din fonduri europene, fără depăşirea valorii totale eligibile a contractului de finanţare".
69. În cauză, se observă faptul că s-a constatat rezilierea (în conformitate cu prevederile art. 64 din condiţiile generale ale contractului nr. x/27.11.2019 CL34 - Reabilitare conducte magistrale tronson 3, Municipiul Constanţa, este prevăzută clauza rezilierii, sub condiţia respectării celorlalte clauze contractuale, printr-o notificare de reziliere motivată şi primită de antreprenor cu 15 zile înainte de intervenirea rezilierii) contractului de lucrări nr. x/27.11.2019, înainte de justificarea recuperării în totalitate a avansului acordat, motiv pentru care s-a apreciat că există o neregulă în conformitate cu prevederile articolul 2.36 din Regulamentul nr. 1303/2013, întrucât, până la data rezilierii contractului anterior menţionat, avansul acordat de A. S.A. nu a fost recuperat, astfel că s-a constatat că se impune recuperarea avansului solicitat de beneficiar, plătit de către AM POIM şi nerecuperat la data rezilierii contractului.
70. Deşi sunt reţinute, ca temei de drept, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) şi articolului 2.36 din Regulamentul nr. 1303/2013, O.U.G nr. 49/2015 nefiind invocată, nu rezultă din actele contestate în ce constă neregula, în sensul acestor dispoziţii. Mai mult, se menţionează faptul că, ţinând cont de faptul că, până la data rezilierii contractului, avansul acordat de A. S.A. nu a fost recuperat, suma de 3.702.411,82 RON fără TVA reprezintă o cheltuială neeligibilă provenită din nerecuperarea avansului acordat, şi se indică dispoziţiile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 399/2015 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european şi Fondul de coeziune 2014-2020. Aceste aspecte privesc neeligibilitatea unei cheltuieli şi nu descriu o neregulă în sensul dispoziţiilor legale care prevăd neregula.
71. Prin decizia de soluţionare a contestaţiei se menţionează că suma aferentă avansului încalcă legislaţia naţională în vigoare, contravenind astfel şi prevederilor art. 2 alin. (1) lit. f) din H.G. nr. 399/2015 şi art. 4, pct. 1 din Contractul de finanţare nr. x/31.08.2018, reprezentând cheltuială neeligibilă provenită din nerecuperarea avansului acordat, dispoziţii care se referă, de asemenea, la eligibilitatea cheltuielilor.
72. H.G. nr. 399/2015 priveşte regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european şi Fondul de coeziune 2014-2020, prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) fiind prevăzute condiţiile pe care o cheltuială trebuie să le îndeplinească cumulativ pentru a fi eligibilă.
73. Este de observat faptul că nu s-a susţinut că avansul rambursat nu a fost acordat legal, ceea ce s-a susţinut fiind faptul că, în urma rezilierii, avansul trebuie recuperat, aspect necontestat, în raport de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 264/2003 privind stabilirea acţiunilor si categoriilor de cheltuieli, criteriilor, procedurilor si limitelor pentru efectuarea de plăţi în avans din fonduri publice, potrivit cărora sumele reprezentând plăţi în avans, efectuate potrivit prevederilor acestei hotărâri şi "nejustificate prin bunuri livrate, lucrări executate şi servicii prestate până la sfârşitul anului, în condiţiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de către persoana juridică care a acordat avansurile şi se vor restitui bugetului din care au fost avansate".
74. De asemenea, acelaşi act normativ prevede, la art. 3 lit. f), faptul că ordonatorul de credite răspunde de "recuperarea sumelor reprezentând plăţi în avans şi nejustificate prin bunuri livrate, lucrări executate şi servicii prestate, până cel târziu la termenul stabilit pentru plata finală, în condiţiile prevederilor art. 52 alin. (10^1) şi (11) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 54 alin. (9^1) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare", iar potrivit art. 52 alin. (10^1) din Legea nr. 500/2002, "Sumele reprezentând plăţi în avans pentru implementarea proiectelor şi acţiunilor finanţate din fonduri europene aferente cadrului financiar 2014-2020 şi 2021-2027, inclusiv din cadrul Mecanismului de redresare şi rezilienţă pot fi justificate prin bunuri livrate, lucrări executate şi servicii prestate până la termenul stabilit pentru plata finală conform contractelor încheiate, cu respectarea eventualelor prevederi specifice din contracte/decizii/ordine de finanţare şi, după caz, memorandumuri/acorduri de împrumut. Dispoziţiile alin. (10) se aplică în mod corespunzător."
75. Recurenta-reclamantă a formulat către Minister cererea de rambursare nr. x/30.12.2019, ca urmare a achitării integrale către antreprenor a avansului contractual în valoare de 5.688.563,41 RON la data de 23.12.2019, iar conform notificării aferente cererii de rambursare nr. x/17.01.2020 a fost autorizată la rambursare şi s-a plătit către A. S.A. suma de 5.688.563,41 RON.
76. Nu s-a contestat legalitatea operaţiunii de autorizare a cererii de rambursare şi plată, fiind menţionat chiar de către pârât că în proiectul actului de control nu s-a susţinut că avansul rambursat nu a fost acordat legal, ceea ce s-a invocat fiind faptul că avansul trebuie recuperat ca urmare a rezilierii. S-a reţinut o împrejurare care a intervenit ulterior, faptul că avansul autorizat la rambursare a devenit neeligibil ca urmare a încetării contractului, nefiind justificat integral prin lucrări.
77. Nu rezultă din actele contestate existenţa unei nereguli, ci doar faptul că intimatul-pârât a constatat că suma plătită de către autoritatea de management, reprezentând avans solicitat de beneficiar pentru contractul CL34, a devenit cheltuială neeligibilă, provenită din nerecuperarea avansului acordat, ca urmare a intervenţiei unei cauze ulterioare, rezilierea de către beneficiar a contractului menţionat.
78. Sunt corecte, în acest context, susţinerile recurentei-reclamante privind faptul că atunci când o cheltuială devine neeligibilă, contractul de finanţare poate întemeia un demers contractual de recuperare, nefiind necesar ca o sumă de recuperat de la beneficiar să rezulte dintr-o neregulă, însă, din perspectiva unei eventuale nereguli, constând în inacţiunea beneficiarului în recuperarea avansului, a efectuat demersurile legale şi contractuale pentru recuperarea avansului rămas nejustificat.
79. În ceea ce priveşte inacţiunea beneficiarului în recuperarea avansului, ca element constitutiv al neregulii, se observă, în concret, faptul că, ulterior acordării avansului de către beneficiar antreprenorului şi plăţii de către autoritatea de management, în baza autorizării la rambursare, ca urmare a deschiderii procedurii insolvenţei faţă de antreprenor, contractul de achiziţie publică a încetat prin denunţare conform art. 123 din Legea nr. 85/2014 privind procedura insolvenţei.
80. Recurenta-reclamantă, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 85/2014, pentru recuperarea creanţelor asupra averii debitorului în procedura concursuală specială, s-a înscris la masa credală a antreprenorului cu suma reprezentând avansul rămas nejustificat prin lucrări; având în vedere garanţia de restituire a avansului emisă de B., a solicitat plata şi din garanţia de restituire a avansului, dar s-a deschis procedura falimentului şi faţă de B., astfel că s-a înscris la masa credală a emitentului garanţiei cu suma reprezentând avansul rămas nejustificat prin lucrări.
81. În aceste împrejurări, s-a reţinut în mod greşit inacţiunea beneficiarului în recuperarea avansului, ca element constitutiv al neregulii.
82. Nu s-a contestat dreptul autorităţii să recupereze de la beneficiar, căruia îi revine răspunderea pentru derularea proiectului, avansul nejustificat prin lucrări executate, ceea ce s-a contestat este existenţa unei nereguli săvârşite de beneficiar, astfel cum a fost constatată, perspectivă din care actele contestate sunt nelegale, nefiind identificate elemente din care să rezulte săvârşirea unei nereguli.
83. Pentru aceste motive, sunt corecte motivele de recurs privind nelegalitatea actelor contestate din perspectiva inexistenţei unei nereguli, fiind incident motivul de casare privind aplicarea greşită a dispoziţiilor legale care reglementează nereguli, având drept consecinţă casarea în parte a sentinţei şi, ca urmare a rejudecării, admiterea acţiunii. În ceea ce priveşte celelalte motive de recurs, care vizează dispoziţii legale şi susţineri privind, în concret, eligibilitatea cheltuielilor, data finală de eligibilitate a cheltuielilor, justificarea avansului prin lucrările executate, incidenţa unor acte normative ulterioare privind etapizarea şi închiderea programului operaţional, având în vedere motivele care conduc la admiterea recursului, casarea sentinţei şi anularea actelor contestate, nu se mai impune analiza acestora.
VII. Soluţia Înaltei Curţi
84. Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene formulată de recurenta-reclamantă, ca inadmisibilă.
85. În ceea ce priveşte recursul, fiind fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ., privind aplicarea greşită a dispoziţiilor legale, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va casa în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare, va admite cererea de chemare în judecată şi va anula Decizia nr. 38519/13.03.2023 şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.01.2023 emise de pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, menţinând în rest celelalte dispoziţii ale instanţei, privind respingerea excepţiei nulităţii.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene formulată de recurenta-reclamantă, ca inadmisibilă.
Admite recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 33 din 28 martie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal.
Casează în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare, admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă.
Anulează Decizia nr. 38519/13.03.2023 şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.01.2023 emise de pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene.
Menţine în rest celelalte dispoziţii ale instanţei.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 19 decembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.