Şedinţa publică din data de 14 martie 2025
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a la data de 28.03.2023, sub nr. x/2023, reclamanta Parohia Căzăneşti a chemat în judecată pârâţii Consiliul Local al Comunei Căzăneşti, UAT Comuna Căzăneşti şi Guvernul Românei, solicitând:
1. anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local nr. 18/30.08.1999 adoptată de Consiliul Local al Comunei Căzăneşti, jud. Ialomiţa, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei Căzăneşti, terenul cu destinaţie cimitir, respectiv, poziţia 17 (Cimitir Căzăneşti);
2. anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 18 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Căzăneşti, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale al Comunei Căzăneşti a cimitirului Căzăneşti.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 418 din 13 martie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-VIII - a de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţia de inadmisibilitate invocate de pârâtul Guvernul României în privinţa capătului de cerere având ca obiect anulare parţială HCL nr. 18/30.08.1999, ca neîntemeiată.
A fost respinsă excepţia de inadmisibilitate pentru lipsa plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.
A fost respinsă excepţia de inadmisibilitate pentru lipsa plângerii prealabile invocată de pârâţii UAT Căzăneşti şi Consiliul Local al comunei Căzăneşti, ca neîntemeiată.
A fost respinsă excepţia tardivităţii formulării acţiunii invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.
A fost respinsă excepţia tardivităţii formulării acţiunii invocată de pârâţii UAT Căzăneşti şi Consiliul Local al Oraşului Căzăneşti, ca neîntemeiată.
A fost respinsă excepţia lipsei de interes invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.
A fost respinsă excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect anulare parţială HCL nr. 18/30.08.1999, invocată de pârâţii UAT Căzăneşti şi Consiliul Local al comunei Căzăneşti ca neîntemeiată.
A fost admisă cererea formulată de reclamanta Parohia Căzăneşti, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local al Comunei Căzăneşti, UAT Comuna Căzăneşti şi Guvernul Românei.
A fost anulată în parte Hotărârea Consiliului Local al Comunei Căzăneşti jud. Ialomiţa nr. 18/30.08.1999, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Căzăneşti, respectiv poziţia 17, la care s-a menţionat terenul cu destinaţie cimitir.
A fost anulată în parte Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001, Anexa nr. 18 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Căzăneşti, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2022, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ-Teritoriale al Comunei Căzăneşti a cimitirului - poziţia 17.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Pârâtul Guvernul României a declarat recurs împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea acestuia, casarea în parte a sentinţei şi respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.
În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond a respins neîntemeiat excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, întrucât reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă şi Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001 pentru a solicita revocarea actului administrativ.
În privinţa naturii juridice a hotărârii de Guvern de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale, se arată că actul atacat este un act administrativ unilateral cu caracter individual, în timp ce hotărârea consiliului local, de însuşire a inventarului bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale este o operaţiune administrativ-premergătoare, ce nu produce efecte juridice per se, în raport de prevederile art. 21 din Legea nr. 213/1998.
Pe cale de consecinţă, recurentul-pârât susţine, în conformitate cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, reclamanta ar fi trebuit ca înainte de a promova acţiunea de faţă să se adreseze emitentului cu plângere prealabilă, pentru a solicita revocarea actului.
Situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 presupune intrarea actului atacat în circuitul civil şi producerea de efecte juridice, însă această împrejurare nu este îndeplinită prin simpla adoptare şi publicare în Monitorul Oficial ori comunicarea acestuia.
Intrarea actului administrativ în circuitul civil presupune ca pe baza sa să se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacţionate drepturile pe care le conferă, iar intimatele-reclamante nu au făcut o atare dovadă.
Referitor la excepţia tardivităţii formulării cererii de chemare în judecată, precizează că H.G. nr. 1353/2001 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 205/26.03.2002, realizându-se astfel comunicarea către persoanele interesate. Acţiunea a fost introdusă cu depăşirea termenului de 6 luni de la comunicare sau de un an de la emiterea actului administrativ, conform dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004.
În ceea ce priveşte soluţia de anulare parţială a Anexei 18, poziţia 17 a H.G. nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Ialomiţa, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Ialomiţa, recurentul-pârât invocă aplicarea greşită a legii, respectiv a art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, în vigoare la data adoptării actului.
Recurentul-pârât arată că are competenţa exclusivă de a atesta prin hotărâre, apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local sau judeţean, nu are abilitatea legală de a inventaria el însuşi aceste bunuri, nu poate interveni asupra inventarelor însuşite de către autorităţile administraţiei publice locale.
Prin natura sa, actul de atestare a bunurilor în domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabileşte şi nici nu modifică regimul juridic al acestora, nu este de natură să vatăme vreun drept, ci doar de a constata apartenenţa acestor bunuri.
Prin asemenea acte, consiliile locale/judeţene stabilesc doar regimul juridic diferenţiat cu privire la bunurile lor, hotărârile neavând niciun efect asupra proprietăţii altor persoane şi nici efect constitutiv de drepturi.
Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 102/2014 privind cimitirele şi ale Legii nr. 489/2006 privind libertatea religioasă şi regimul general al cultelor, autorităţile publice locale au obligaţia de a înfiinţa şi de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate ce nu pot fi administrate de parohiile locale, ci de operatori economici care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege, iar cenzurarea valabilităţii titlului unităţii administrativ-teritoriale este de competenţa instanţei de drept comun, în timp ce instanţa de contencios administrativ poate analiza numai legalitatea unui act administrativ prin prisma respectării dispoziţiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia.
4. Apărările formulate în cauză
Intimata-reclamantă Parohia Căzăneşti a formulat întâmpinare prin care a solicitat, pe cale de excepţie, să se constate nulitatea recursului, iar în subsidiar să se respingă calea de atac promovată de pârât ca nefondată.
II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul formulat de pârâtul Guvernul României este nefondat, şi urmează a fi respins, în considerarea argumentelor în continuare arătate:
Preliminar, Înalta Curte reţine că excepţia de nulitate a recursului a fost soluţionată în partea introductivă a prezentei decizii civile, cu motivarea oferită de instanţă în sencul că argumentaţia oferită în susţinerea căii de atac poate fi circumscrisă motivelor de casare invocate, relative la interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.
1. Aspecte de fapt şi de drept relevante
Criticile formulate de recurentul-pârât Guvernul României, subsumate motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. referitoare la greşita respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile în raport cu emitentul H.G. nr. 1359/2001 şi a excepţiei tardivităţii formulării cererii de chemare în judecată, precum şi cele privind soluţia de anulare parţială a H.G. nr. 1359/2001 sunt nefondate.
A. Sub aspectul neîndeplinirii procedurii plângerii prealabile, Înalta Curte reţine incidenţa dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel încât parcurgerea procedurii prealabile nu mai era necesară.
În acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar apreciază că H.G nr. 1393/2001 este un act administrativ individual care a produs efectele juridice şi a intrat în circuitul civil, parcurgerea procedurii prealabile nemaifiind obligatorie, conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Astfel, făcând aplicarea art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia (forma în vigoare la data emiterii actului contestat) şi având în vedere destinaţia specifică a imobilului, respectiv aceea de cimitir, Înalta Curte constată că efectul atestării apartenenţei bunului la domeniul public s-a realizat de la momentul publicării H.G. nr. 1353/2001 în Monitorul Oficial, iar intrarea în circuitul civil s-a produs prin actele repetate ale terţilor de utilizarea a imobilului, potrivit destinaţiei indicate.
B. În ce priveşte critica vizând nelegalitatea respingerii excepţiei tardivităţii formulării acţiunii, Înalta Curte constată că, în cazul unei hotărâri adoptate de Guvern în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, pentru atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public, momentul de început al calculului termenelor procedurale nu coincide cu publicarea în Monitorul Oficial, pentru că anexele în care sunt indicate bunurile sunt publicate separat, în numerele "bis" ale Monitorului Oficial al României, Partea I, care nu se aduc la cunoştinţa generală a publicului, ci sunt distribuite doar persoanelor interesate. Această interpretare, impusă de respectarea principiului liberului acces la justiţie şi a dreptului la un proces echitabil, consacrat în art. 21 din Constituţia României şi în art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, se regăseşte în jurisprudenţa anterioară a instanţei de recurs.
Prin urmare, intimata - reclamantă, în calitate de terţ, care se consideră vătămată printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altor subiecte de drept, potrivit art. 1 alin. (2) şi art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a luat cunoştinţă de existenţa actului vătămător, mai exact, de includerea imobilului în litigiu în anexele H.G. nr. 1353/2001, în cursul lunii iunie 2022, conform adreselor de la dosar(filele x), iar acţiunea a fost formulată la data de 28.03.2023(data e-mail), în interiorul termenului prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Faţă de cele mai sus expuse, în mod corect, prima instanţă a respins excepţia tardivităţii invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.
C. Nici criticile sentinţei sub aspectul anulării parţiale a H.G. nr. 1353/2001, Anexa 18 - poziţiile 17 nu sunt apte să determine modificarea soluţiei judecătorului fondului.
Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine natura juridică de act administrativ individual al H.G. nr. 1353/2001 şi de atestare a domeniului public al judeţului Ialomiţa, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Ialomiţa.
Prin Hotărârea nr. 18/30.08.1999, Consiliul Local al Comunei Căzăneşti a decis însuşirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Căzăneşti, conform anexei care face parte integrantă, respectiv: poziţia nr. 17 prin care s-a introdus în domeniul public al localităţii Căzăneşti terenul cu destinaţie cimitir aparţinând Parohiei Căzăneşti.
Prin Hotărârea nr. 1353/27.12.2001, Guvernul României a atestat apartenenţa la domeniul public al judeţului Ialomiţa, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Ialomiţa, a bunurilor cuprinse în anexa nr. 18, care face parte integrantă din prezenta hotărâre, anexă care a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 205 bis din data de 26.03.2002. În Anexa 18 la H.G. nr. 1353/2001 privind Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Căzăneşti, la poziţia nr. 17 a fost menţionat bunuril imobil Cimitir - teren aferent.
Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa nr. 18, în ceea ce priveşte poziţia nr. 17 Cimitir-teren aferent, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Căzăneşti a cimitirului Parohiei Căzăneşti, precum şi anularea parţială a H.C.L Căzăneşti nr. 18/30.08.1999, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al localităţii, urmând să se elimine poziţia la care este menţionat terenul litigios cu destinaţie cimitir.
Înalta Curtea subliniază că acţiunea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, astfel încât prima instanţă, în mod corect, a procedat la analizarea legalităţii actelor contestate prin prisma conformităţii cu prevederile legii în executarea căreia au fost emise, respectiv art. 7 din Legea nr. 213/1998, text de lege care consacră modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică.
Raportat la configuraţia juridică a cererii introductive, Înalta Curte stabileşte că analiza legalităţii actelor contestate nu presupune dezlegarea aspectelor privind titlul cu care intimata-reclamantă folosea terenul cu destinaţie de cimitir, ce formează obiectul cauzei, fiind suficientă verificarea calităţii de persoană pretins vătămată a acestora în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Din această perspectivă, Înalta Curte reţine calitatea intimatei-reclamante de persoană vătămată în dreptul de a folosi terenurile cu destinaţie de cimitir, prin emiterea actelor administrative contestate, respectiv H.G. nr. 1353/2001 - Anexa 18 - poziţia 17 şi a H.C.L Căzăneşti nr. 18/30.08.1999, în sensul art. 1 alin. (1) Legea nr. 554/2004.
Pentru a ajunge la această concluzie, Înalta Curte a avut în vedere împrejurarea că din înscrisurile aflate la dosar(procesul-verbal emis de agronomul regional a fost predat Parohiei terenul cu destinaţie de cimitir de oameni-filele x; lista de inventariere nr. 5 din 31.10.1969 a parohiei Căzăneşti se menţionează cimitir, la modul de dobândire a proprietăţii fiind indicat Donaţie, cu suprafaţa de 1 ha -dosar; Situaţia terenurilor cimitirelor parohiale din Protoieria Raionului Slobozia din anul 1962 în care se menţionează că cimitirul parohial Căzăneşti-fila56; Registrul Inventar al Parohiei Căzăneşti din 1945 în care se menţionează cimitirul parohial - fila x; procese-verbale din 1989, 1992, 1993 ale şedinţelor Consiliului Parohial prin care se dispun măsuri referitoare la administrarea cimitirului - filele x) rezultă că intimata-reclamantă folosea terenul cu destinaţie de cimitir de la un moment anterior emiterii H.C.L. Căzăneşti nr. 18/30.08.1999 şi H.G. nr. 1353/2001.
Înalta Curte subliniază cu această ocazie că nu are relevanţă cu ce titlu erau folosite terenurile cu destinaţie de cimitir de către intimata-reclamantă, atât timp cât prin cererea introductivă organele judiciare nu au fost învestite cu stabilirea existenţei unui drept real în favoarea parohiei.
Sub aspectul legalităţii actelor administrative contestate, Înalta Curte reţine incidenţa dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, potrivit cărora Dreptul de proprietate publică se dobândeşte: a) pe cale naturală; b) prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii; c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică; d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeţean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public; e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică; f) prin alte moduri prevăzute de lege.
Conform Anexei Legii nr. 213/1998, pct. III Domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din următoarele bunuri: ...pct. 10 cimitirele orăşeneşti şi comunale.
În raport de prevederile legale enunţate, Înalta Curte reţine că domeniul public al comunelor este alcătuit din bunuri dobândite în proprietate publică de unitatea administrativ-teritorială, într-unul din modurile prevăzute de lege, una dintre categoriile de bunuri fiind cimitirele comunale.
În mod corect a constatat prima instanţă, din verificarea documentaţiei care a stat la baza emiterii H.C.L Căzăneşti nr. 18/30.08.199, că menţionarea celor cimitirului în inventarul domeniului public al comunei nu a avut la baza niciun titlu care să facă dovada modului în care unitatea administrativ-teritorială a devenit titulara dreptului de proprietate asupra terenului cu destinaţie de cimitir.
Includerea unui imobil în inventarul centralizat al bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale nu constituie, în sine, un titlu de proprietate în favoarea unităţii administrativ-teritoriale, valabilitatea atestării domeniului public fiind condiţionată de existenţa, ca premisă, a unui mod legal de dobândire a proprietăţii publice, aspect reieşit dintr-o jurisprudenţă constantă a instanţei de recurs.
Elocventă în acest sens este şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, care, prin Decizia nr. 244/09.03.2006, a respins excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, statuând că posibilitatea, prevăzută de lege, ca în alcătuirea domeniului public de interes local să intre şi bunuri din domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale care, în condiţiile legii, sunt declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local nu are semnificaţia de a converti hotărârea consiliului local în titlu valabil de trecere în proprietatea statului a unor bunuri din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, aşa cum susţine autorul excepţiei.
Potrivit instanţei de contencios constituţional, existenţa unei hotărâri a consiliului local, emisă în temeiul textului de lege criticat, nu scuteşte unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa.
În consecinţă, nefiind făcută dovada dobândirii dreptului de proprietate asupra terenurilor cu destinaţie de cimitir printr-unul din modurile legale de dobândire a proprietăţii de către unitatea administrativ-teritorială, nici în faza procesuală a recursului, instanţa de control judiciar va menţine soluţia instanţei de fond de anulare în parte a Hotărârii Guvernului nr. 1353/2001, Anexa nr. 18 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Căzăneşti, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ-Teritoriale al Comunei Căzăneşti a cimitirului aflat la poziţia 17 şi a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Căzăneşti nr. 18/30.08.1999 prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Căzăneşti, respectiv poziţia la care a fost menţionate terenul cu destinaţie de cimitir.
De asemenea, sunt irelevante criticile recurentului-pârât Guvernul României în sensul că H.G nr. 1353/2001 a fost adoptat cu respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000, având în vedere că legalitatea actului administrativ a fost contestată nu din perspectiva tehnicii de întocmire din punct de vedere legislativ, ci sub aspectul legalităţii raporturilor juridice atestate prin raportare la dispoziţiile Legii nr. 213/1998.
Or, în aceste condiţii, respectarea normelor de tehnică legislativă nu impune concluzia că şi cerinţele impuse de Legea nr. 213/1998 în privinţa modurilor de dobândire a dreptului de proprietate publică asupra bunurilor ce pot fi incluse în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale, au fost respectate.
Prin urmare, în mod nelegal terenul a fost inclus în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Căzăneşti şi în mod nelegal au fost atestate ca atare prin H.G. nr. 1353/2001 Anexa nr. 18 în ceea ce priveşte poziţia "cimitir", în cauză fiind încălcate dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, sens în care, în baza art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul pârâtului Guvernul României, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurentul - pârât Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 418 din 13 martie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 14 martie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.