Şedinţa publică din data de 20 iunie 2025
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei
1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată la data de 27 iulie 2023 pe rolul Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2023, reclamantul OPERATORUL PIEŢEI DE ENERGIE ELECTRICĂ ŞI GAZE NATURALE - OPCOM S.A. în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAŢIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI - ANRE a solicitat:
- anularea prevederilor art. 15 alin. (1) şi art. 25 alin. (2) şi alin. (3) din Metodologia de stabilire a tarifelor practicate de Operatorul desemnat al pieţei de energie electrică aprobată prin Ordinul preşedintelui ANRE nr. 97/29.06.2022;
- anularea Ordinului preşedintelui ANRE nr. 76/28.06.2023 privind modificarea anexei la Ordinul preşedintelui ANRE nr. 139/21.12.2022 pentru aprobarea tarifelor practicate de către Operatorul desemnat al pieţei de energie electrică;
- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.
1.2. Soluţia instanţei de fond
Prin încheierea de şedinţă din 22 decembrie 2023 a fost respinsă cererea de intervenţie voluntară accesorie, formulată în cauza de faţă de Bursa Română de Mărfuri, şi admisă excepţia de tardivitate a cererii de anulare a Ordinului nr. 97/2022 invocată de pârâtă. În motivarea soluţiei de admitere a tardivităţii acţiunii de anulare a ordinului atacat s-a reţinut caracterul de act administrativ cu caracter individual a acestui ordin litigios iar, în raport de prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, s-a invocat decăderea părţii din dreptul de a contesta respectivul act.
Prin sentinţa civilă nr. 1244 din 11 iulie 2024 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a fost respins capătul de cerere formulată de reclamantul OPERATORUL PIEŢEI DE ENERGIE ELECTRICĂ ŞI A., în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAŢIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI, având ca obiect anularea prevederilor art. 15 alin. (1) şi art. 25 alin. (2) şi (3) din Metodologia de stabilire a tarifelor practicate de Operatorul desemnat al pieţei de energie electrică, aprobată prin Ordinul ANRE nr. 97/29.06.2022, ca tardiv formulat.
A fost respinsă excepţia de nelegalitate ca neîntemeiată.
A fost respins capătul de cerere având ca obiect anularea Ordinului ANRE nr. 76/28.06.2023, ca neîntemeiat.
S-a respins şi cererea reclamantului de obligare a pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.
1.3. Calea de atac exercitată
Împotriva sentinţei civile nr. 1244 din 11 iulie 2024, a declarat recurs reclamantul OPERATORUL PIEŢEI DE ENERGIE ELECTRICĂ Şl GAZE NATURALE - OPCOM S.A., invocând motivele de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., cu solicitarea de admitere a căii de atac, casare a sentinţei civile atacate, iar pe fondul cauzei, de admitere a cererii de chemare în judecată cu consecinţa anulării actelor contestate.
Din perspectiva motivelor dezvoltate de reclamant, în esenţă, acesta a arătat că prima instanţă a concluzionat eronat că Ordinul nr. 97/2022 ar fi un act administrativ individual (iar nu un act administrativ cu caracter normativ), care trebuia atacat în termen de 30 de zile de la data publicării sale în Monitorul Oficial al României, astfel că a reţinut caracterul temeinic al excepţiei de tardivitate a prezentului demers judiciar de anulare a acestui ordin.
A mai precizat că Ordinul nr. 97/2022 este un act administrativ cu caracter normativ, având în vedere că este adresat unui număr de persoane nedeterminat.
A susţinut că tarifele la care se referă Metodologia nu se aplică doar OPCOM (pentru a fi în ipoteza unui act administrativ individual), ci tuturor participanţilor înscrişi la piaţa intrazilnică şi/sau la piaţa pentru ziua următoare, precum şi participanţilor care se vor înscrie ulterior la cele două pieţe menţionate (care pentru a putea efectua tranzacţii pe cele două pieţe trebuie să achite tarifele de administrare reglementate aprobate de către ANRE în baza Metodologiei).
Formularea art. 4 din Metodologie tranşează sfera persoanelor care au potenţialul să le fie aplicabile prevederile Ordinului menţionat. Astfel, se observă că sfera persoanelor cărora li se poate aplica actul atacat este nedeterminată.
Reţinerea instanţei de fond în sensul că doar OPCOM ar duce la îndeplinire prevederile ordinului atacat, iar entităţile organizatorice din cadrul ANRE au competenţa de a urmări respectarea acestora este eronată, în condiţiile în care tarifele reglementate stabilite în baza Metodologiei aprobate prin Ordinul nr. 97/2022 se aplică tuturor participanţilor la PI şi PZU.
Totodată, nici reţinerea instanţei în sensul că ordinul atacat ar crea drepturi şi obligaţii doar pentru OPCOM (nu şi pentru participanţii înscrişi sau care se vor înscrie la PZU şi/sau PI) nu poate fi acceptată. Faptul că între recurent şi participanţii la PZU şi/sau PI se încheie "contracte" (ar exista "raporturi juridice distincte create între OPCOM şi participanţi) este lipsit de relevanţă, din moment ce, pe de-o parte, calificarea actului administrativ trebuie să se realizeze prin raportare la sfera persoanelor vizate de act, iar pe de altă parte, tarifele reglementate achitate de participanţii la PZU şi/sau PI sunt stabilite în baza Metodologiei, iar nu în baza convenţiilor separate încheiate între recurent şi participanţii respectivi.
Actul administrativ normativ vizează sfera persoanelor raportat la care actul administrativ normativ produce efecte juridice. Actul administrativ normativ vizează, ca regulă o sferă de persoane nedeterminate (neindividualizate prin nume sau alte caracteristici). Or, sfera persoanelor vizate de actul administrativ normativ se analizează prin raportare la totalitatea destinatarilor potenţiali, fie direcţi, fie indirecţi, iar nu prin raportare la persoanele în legătură cu care s-au născut in concreto raporturi juridice derivate din actul administrativ.
Astfel, printr-un act administrativ s-ar putea ca la un moment dat să se reglementeze un domeniu cu caracter general, însă doar câţiva subiecţi să fie afectaţi de efectele actului respectiv (având în vedere că la momentul emiterii actului respectiv doar acei subiecţi îşi desfăşoară activitatea în respectivul domeniu). Însă, acest aspect nu conduce la concluzia că actul administrativ respectiv nu ar avea caracter normativ.
Cu titlu exemplificativ, dacă se emite un act administrativ cu titlu general într-un domeniu nou, iar în concreto efectele acestuia se produc doar cu privire la câteva entităţi (pentru că la momentul emiterii actului doar acele entităţi îşi desfăşoară activitatea în respectivul domeniu), această împrejurare nu conduce la concluzia că actul respectiv devine în mod automat individual, ci, din contră, acesta rămâne un veritabil act administrativ cu caracter normativ.
În al doilea rând, se poate observa că Ordinul nr. 97/2022 nu se aplică exclusiv OPCOM, aşa cum eronat a reţinut instanţa de fond. Ordinul menţionat se adresează unui număr nedeterminat de persoane, respectiv toţi participanţii înscrişi la PZU şi/sau PI sau cei care se vor înscrie ulterior (şi care anterior efectuării tranzacţiilor pe cele două pieţe trebuie să achite tarifele de administrare reglementate stabilite şi aprobate de către ANRE în baza Metodologiei). Cu alte cuvinte, OPCOM este doar unul dintre destinatarii Ordinului nr. 97/2022, iar nu singurul destinatar, aşa cum în mod eronat pretinde pârâta.
Modul de redactare a prevederilor Ordinului nr. 97/2022 şi ale dispoziţiilor Metodologiei este unul generic, impersonal, tipic unui act administrativ cu caracter normativ, fiind adresat unor destinatari neidentificaţi expres prin normele respective (orice operator economic care tranzacţionează energia electrică putând fi participant la PZU şi sau PI şi devenindu-i astfel aplicabile tarifele la care se referă Ordinu1 26). Totodată, în cuprinsul art. 14 al Metodologiei se face trimitere, în repetate rânduri la participanţii înscrişi la PZU şi/sau PI şi la modalitatea de calcul a tarifelor aplicabile acestora (tariful de administrare şi tariful de tranzacţionare).
În al patrulea rând, reţinerea instanţei de fond potrivit căreia publicarea actului în Monitorul Oficial nu este relevant în catalogarea corectă a actului, din moment ce acest aspect nu este de natură să influenţeze natura actului administrativ este nelegală.
Acest aspect rezultă şi din utilizarea termenilor precum:
"OPEED aplică fiecărui participant la pieţele organizate şi administrate de acesta . . . . . . . . . . " (fără a se indica care, fiind folosit cu caracter generic, ipotetic).
Potrivit art. 6 alin. (3) din Metodologie:
"OPPED aplică fiecărui participant la pieţele organizate şi administrate de acesta un singur tarif de administrare, indiferent de numărul pieţelor pe care participă".
Contrar acestor reţineri nelegale, una dintre trăsăturile actului administrativ normativ este că acesta se publică, spre deosebire de actul administrativ individual care se comunică. Sfera destinatarilor actului administrativ vizat prezintă o importanţă deosebită în corecta calificare a actului (ca act administrativ normativ, aşa cum am arătat), însă faptul că actul a fost publicat în Monitorul Oficial nu face altceva decât să confirme încă o dată în plus caracterul său de act administrativ normativ.
Totodată, trimiterea instanţei de fond la prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G nr. 33/2007 confirmă încă o dată teza recurentului în sensul că Ordinul nr. 97/2022 este un act administrativ cu caracter normativ.
Astfel, prevederile menţionate stipulează că doar reglementările de interes general se aprobă prin ordine ANRE şi se publică în Monitorul Oficial al României. Or, din moment ce Ordinul nr. 97/2022 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, înseamnă că acesta este de interes general şi cuprinde reglementări, care se adresează unui număr nedeterminat de persoane.
De asemenea, a precizat că încadrarea de către instanţa de control judiciar a actului administrativ dedus judecăţii în categoria actelor normative, contrar celor reţinute de judecătorul fondului, ar putea avea înrâurire asupra casării în integralitate a soluţiei de la fondul pricinii, modificarea soluţiei date excepţiei de nelegalitate dar şi a celei date cererii de anulare a Ordinului ANRE nr. 76/28.06.2023.
Ulterior, recurentul a dezvoltat o serie de critici care fundamentează excepţia de nelegalitate invocată în cauza de faţă precum şi critici de nelegalitate ale Ordinului nr. 76/28.06.2023, emis în baza Metodologiei aprobate prin Ordinul nr. 97/29.06.2022, care supus de asemenea controlului judiciar în dosarul de faţă.
În raport de această argumentaţie extensiv dezvoltată, a solicitat admiterea recursului, cu casarea în integralitate a hotărârii primei instanţe.
1.4. Apărările formulate în cauză
Intimata- pârâtă Autoritatea de Reglementare în Domeniul Energiei a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate în cauza de faţă aceasta fiind dată cu aplicarea dispoziţiilor legale incidente cauzei.
II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra recursului
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul OPCOM S.A. este fondat şi se impune a fi admis cu consecinţa casării şi trimiterii cauzei spre rejudecare primei instanţe, pentru următoarele considerente:
1. Aspecte de fapt şi de drept relevante
Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere de anulare a prevederilor art. 15 alin. (1) şi art. 25 alin. (2) şi alin. (3) din Metodologia de stabilire a tarifelor practicate de Operatorul desemnat al pieţei de energie electrică aprobată prin Ordinul preşedintelui ANRE nr. 97/29.06.2022; Ordinului preşedintelui ANRE nr. 76/28.06.2023 privind modificarea anexei la Ordinul preşedintelui ANRE nr. 139/21.12.2022 pentru aprobarea tarifelor practicate de către Operatorul desemnat al pieţei de energie electrică.
Prima instanţă, apreciind caracterul tardiv al unora dintre pretenţiile deduse judecăţii precum şi caracterul neîntemeiat al unora dintre acestea, a respins cererea de chemare în judecată, în parte ca tardivă şi în parte ca neîntemeiată. De asemenea, a respins şi excepţia de nelegalitate invocată în cauză.
Împotriva acestei soluţii, a formulat cerere de recurs reclamantul OPCOM S.A., invocând motivele de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând ca în cadrul controlului judiciar să se constate nelegalitatea sentinţei primei instanţe.
Pornind la analiza motivelor de casare aşa cum acestea au fost dezvoltate de recurentul - reclamant, Înalta Curte va reţine caracterul fondat al criticilor subsumate punctului 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. din perspectiva calificării date de prima instanţă de judecată actului administrativ de aprobare a Metodologiei de stabilire a tarifelor practicate de OPCOM, respectiv Ordinului nr. 97/29.06.2022.
Astfel, reclamantul a solicitat anularea Ordinului nr. 97/29.06.2022, iar prima instanţă a reţinut că acesta este un act administrativ cu caracter individual, care se adresează unui destinatar determinat/determinabil, publicarea acestuia în Monitorul Oficial al României fiind realizată în executarea obligaţiei legale de a aduce la cunoştinţă conţinutul actelor de interes general.
Înalta Curte reţine că Ordinul de aprobare a Metodologiei de stabilire a tarifelor practicate de OPCOM nu are caracter individual ci are caracter normativ, din analiza dispoziţiilor existente în cuprinsul acestuia relevându-se reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, spre deosebire de actele individuale care produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte.
Încadrarea unui act infralegislativ în categoria actelor individuale/normative se realizează prin examinarea integrală a conţinutului său, prin prisma efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conţinutul concret al unora dintre dispoziţiile cuprinse în respectivul act.
Or, din această perspectivă, rezultă cu puterea evidenţei că actul administrativ în discuţie, respectiv Ordinul nr. 97/2022, este unul normativ din moment ce conţine reguli generale, de aplicabilitate repetată, iar destinatarii acestuia sunt un număr nedeterminat de subiecte de drept, în condiţiile în care ordinul amintit se aplică tuturor participanţilor înscrişi la PZU şi/sau PI, precum şi participanţilor care s-ar putea ulterior înscrie la cele două pieţe menţionate.
Mai mult decât atât, la art. 4 din Metodologia de stabilire a tarifelor practicate de OPCOM se menţionează un număr de subiecte nedeterminate care au potenţial de a intra sub incidenţa prevederilor Ordinului nr. 97/2022.
În aceste condiţii, reţinerea primei instanţe potrivit căreia OPCOM ar fi unicul destinatar al prevederii legale contestate în cauză este eronată în condiţiile în care tarifele reglementate, stabilite în baza Metodologiei aprobate prin Ordinul nr. 97/2022, se aplică mai multor participanţi la PZU şi PI.
Având în vedere că sfera persoanelor vizate de act nu este restrânsă iar tarifele achitate de participanţii din piaţă sunt stabilite de Metodologie, iar nu de convenţiile separate încheiate de OPCOM cu particularii, rezultă că acest act creează drepturi şi obligaţii nu doar pentru reclamant aşa cum a reţinut judecătorul fondului ci şi pentru alte persoane.
Aşa cum a reţinut prima instanţă, ordinul de aprobare a metodologiei este un act care cuprinde reglementări de interes general, care se impune a fi publicat în Monitorul Oficial al României, de aici rezultând caracterul de act normativ al acestuia iar nu caracterul de act individual.
Aşadar, sfera mai restrânsă a destinatarilor actului administrativ nu atrage în mod direct caracterul de act individual al acestuia cum nici publicarea actului în Monitorul Oficial al Românei nu atrage în mod automat caracterul de act normativ al acestuia, iar încadrarea actului într-una dintre cele două categorii se face de la caz la caz, în raport de tipul de reglementări cuprinse de act şi de întinderea efectelor acestuia.
În cazul de faţă, plasarea greşită a actului infralegislativ contestat în prezenta cauză, în categoria actelor individuale, de către instanţa de fond, a condus la pronunţarea unei hotărâri nelegale, reţinându-se că acţiunea în anularea Ordinului nr. 97/2022 promovată de către reclamantul OPCOM S.A. este tardiv formulată, în raport de prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007.
În realitate, textul de lege precitat nu este incident în cauză, acesta referindu-se la termenul în care se formulează acţiunea în contencios administrativ, atunci când se contestă un act administrativ cu caracter individual.
Fiind vorba, astfel cum s-a reţinut mai sus, de contestarea unui act administrativ cu caracter normativ, acţiunea în justiţie poate fi promovată oricând, după cum rezultă din prevederile imperative şi inderogabile ale art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, sens în care a fost eronată admiterea excepţiei de tardivitate de către prima instanţă.
În aceste condiţii, plecând de la o premisă eronată, prima instanţă a pronunţat o soluţie nelegală şi în privinţa capetelor de cerere relative la excepţia de nelegalitate invocată în cauză precum şi la anularea Ordinului nr. 76/2023, care a avut la bază Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 97/2022.
Referitor la criticile aduse de reclamant soluţiei date de prima instanţă excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 15 alin. (1) şi art. 25 alin. (2) şi (3) din Metodologie, Înalta Curte reţine că excepţia este admisibilă şi are legătură cu soluţionarea pe fond a cauzei însă cercetarea pretinsei nelegalităţi a acestor dispoziţii urmează a fi reevaluată prin prisma calificării ca act normativ a Ordinului nr. 97/2022 şi a casării în integralitate a sentinţei civile atacate cu recurs.
De asemenea, cu privire la acţiunea în anulare a Ordinului nr. 76/28.06.2023 ce va face obiect al rejudecării dispuse de către instanţa de control judiciar, instanţa de fond va ţine seama de toate motivele invocate prin acţiune, de apărările expuse de pârâtă precum şi de criticile aduse în recurs cu privire la soluţia de respingere ca neîntemeiat a acestui capăt de cerere.
De asemenea, faţă de soluţia dată recursului, cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de recurenta-reclamantă, urmează a fi avută în vedere de către instanţa de fond, care va soluţiona cauza în rejudecare.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, pentru respectarea dublului grad de jurisdicţie, va trimite cauza spre rejudecare primei instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de recurentul - reclamant Operatorul Pieţei de Energie Electrică şi A. S.A. împotriva încheierii din 22 decembrie 2023 şi a sentinţei civile nr. 1244 din 11 iulie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa civilă atacată şi trimite cauza spre rejudecare primei instanţe.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 20 iunie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.