Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Prima instanță
a) Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, reclamantul P.L.D. a solicitat în contradictoriu cu pârâtele A.N.A.F., A.N.V. și D.R.A.O.V. Brașov, anularea deciziei prin care a fost modificat unilateral raportul său de muncă și reintegrarea în funcția de director executiv al D.J.A.O.V. Brașov.
În motivare reclamantul a arătat că a fost numit funcționar public de conducere prin Ordinul Vicepreședintelui A.N.A.F. nr. 4469 din 27 martie 2008, respectiv a fost numit director executiv al D.J.A.O.V. Brașov ca urmare a concursului organizat pentru ocuparea acestei funcții. Acesta a precizat că activează în sistemul vamal din anul 1993, nu a avut sancțiuni și a primit calificative profesionale maxime în 15 ani din cei 16 ani de carieră profesională. De asemenea, a absolvit numeroase cursuri de perfecționare în țară și străinătate, diplomele de absolvire regăsindu-se la dosarul său profesional.
Reclamantul a arătat că la data de 31 martie 2009 i s-a comunicat preavizul din 27 martie 2009 prin care a fost înștiințat de faptul că nu mai îndeplinește condițiile specifice pentru ocuparea funcției publice de conducere de director executiv la D.J.A.O.V. Brașov. Prin adresa din 27 mai 2009 i s-a comunicat faptul că a fost numit în noua funcție ca urmare a opțiunii sale. Reclamantul a precizat că modificarea raportului de muncă nu a fost făcută cu acordul părților fapt adus la cunoștința pârâtelor.
Reclamantul a învederat că prin Ordinul nr. 6861 din 5 mai 2009 emis de Vicepreședintele A.N.A.F. i s-a modificat unilateral raportul de muncă fiind în fapt retrogradat din funcția de director executiv al D.J.A.O.V. Brașov în funcția de șef serviciu Inspecție fiscală și control ulterior. Motivarea acestei retrogradări a fost aceea a neîndeplinirii condițiilor specifice pentru ocuparea funcției publice de director executiv. În concret motivația Ordinului nr. 6861 din 5 mai 2009 constă în aceea că ulterior numirii sale în funcția de director executiv ar fi fost schimbate condițiile specifice pentru ocuparea funcției prin Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 385/2009 și conform noilor condiții specifice postul ar fi putut fi ocupat doar de persoane ce au absolvit studii juridice sau economice.
Reclamantul a precizat că pretinsul său acord privind retrogradarea (modificarea felului muncii) a fost dat ca urmare a faptului că prin preavizul din 27 martie 2009 i s-a pus în vedere să opteze pentru altă funcție sub sancțiunea eliberării din funcția publică de conducere.
Reclamantul a susținut că potrivit art. 100 din Legea nr. 188/1999 ar fi trebuit să fie numit în noua funcție de director coordonator deoarece această funcție are aceleași atribuții ca și funcția de director executiv desființată în prezent.
La data de 9 septembrie 2009 reclamantul P.L.D. a depus la dosar o precizare de acțiune prin care a arătat că înțelege să cheme în judecată și pe Președintele A.N.A.F. și Vicepreședintele A.N.A.F. De asemenea, a solicitat și anularea parțială a Ordinului nr. 385/2009 al Președintelui A.N.A.F., susținând că a fost dat cu nerespectarea principiului specialității capacității de folosință și nu conține prevederi privind accesul la aceste funcții a persoanelor care au absolvit studii de masterat sau postuniversitare în domeniul, administrației publice, management ori în specialitatea studiilor necesare exercitării funcției publice.
b) Întâmpinările formulate în cauză
Pârâta D.R.A.O.V. Brașov a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Aceasta a arătat că prin Ordinul nr. 4469 din 27 martie 2008 emis de A.N.V. reclamantul a fost numit începând cu data de 27 martie 2008 director executiv al D.J.A.O.V. Brașov. Prin preavizul din 27 martie 2009 emis de A.N.A.F. în baza Ordinului nr. 385 din 27 martie 2009 s-a acordat reclamantului un preaviz de 30 de zile calendaristice motivat de faptul că nu mai îndeplinește condițiile specifice pentru ocuparea funcției publice de conducere de director executiv. Prin preavizul din 24 aprilie 2009 emis de Președintele A.N.A.F. în baza art. III din O.U.G. nr. 37/2009 reclamantul a fost înștiințat că postul său se desființează oferindu-i-se posibilitatea de a opta pentru una dintre funcțiile vacante. La data de 27 aprilie 2009 reclamantul și-a exprimat în mod expres opțiunea de a ocupa funcția publică de conducere vacantă din cadrul D.J.A.O.V. Brașov.
Ca urmare a acestei opțiuni prin Ordinul nr. 6861 din 5 mai 2009 emis de A.N.V. reclamantul a fost numit în funcția publică de șef serviciu inspecție fiscală.
Pârâta a susținut că singurul înscris care are natura juridică a unui act administrativ este acest Ordin 6861/2009 al A.N.V. Acest ordin a fost emis în baza art. III din O.U.G. nr. 37/2009 prin care postul de director executiv s-a desființat în baza consimțământului liber și valabil exprimat al reclamantului care a optat pentru noul post. Pârâta a mai susținut că cele două preavize nu au natura juridică a unor acte administrative astfel cum sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Pârâta a mai arătat că Ordinul nr. 385/2009 al Președintelui A.N.A.F. nu încalcă principiul neretroactivității legii civile întrucât stabilea pentru viitor condițiile care trebuiesc îndeplinite de director executiv al Direcției județene. Neîndeplinirea acestor condiții legale de către reclamant nu se raportează la momentul numirii sale în funcția de director executiv, dată la care era în vigoare un alt act normativ care stabilea alte condiții. Ulterior emiterii acestui ordin prin O.U.G. nr. 37/2009 funcția publică de conducere de director executiv se desființează.
Pârâta A.N.A.F. a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată. Acestea a susținut că prin Ordinul nr. 385/2009 emis de Președintele A.N.A.F. a fost aprobat statul de funcții al A.N.V. aparat central și structuri subordonate. Prin acest ordin au fost stabilite studii superioare de specialitate economice sau juridice.
Având în vedere dispozițiile art. 99 alin. (1) lit. e) și art. 54 lit. g) din Legea nr. 188/1999 precum și faptul că reclamantul a absolvit Facultatea de Mecanică a U.T.B. s-a constatat că acesta nu întrunește condițiile specifice pentru ocuparea funcției publice de conducere de director executiv. Astfel, i s-a acordat reclamantului un preaviz de 30 de zile calendaristice începând cu data de 27 martie 2009 și i s-a comunicat lista funcțiilor publice vacante din cadrul A.N.V.
Pârâta a precizat că Ordinul nr. 385/2009 nu încalcă principiul neretroactivității legii civile întrucât acesta stabilește pentru viitor condițiile care trebuie îndeplinite de directorul executiv al Direcției județene.
c) Sentința și considerentele primei instanțe
Prin sentința nr. 65/F din 31 martie 2010, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea în contencios administrativ formulată și precizată de reclamantul P.L.D., în contradictoriu cu pârâții A.N.A.F., A.N.V., cu sediul în București, D.J.A.O.V. Brașov, Președintele A.N.A.F., Vicepreședintele A.N.A.F.; a dispus anularea Ordinului nr. 6861 din 05 mai 2009 emis de Vicepreședintele A.N.A.F. și reintegrarea reclamantului în postul deținut anterior; a dispus anularea parțială a Ordinului nr. 385 din 27 martie 2009 emis de Președintele A.N.A.F. cu privire la condițiile specifice pentru ocuparea funcției publice de conducere de director executiv în D.J.A.O.V.; a obligat pârâții A.N.A.F., A.N.V., Președintele A.N.A.F., Vicepreședintele A.N.A.F. să plătească reclamantului suma de 4.760 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut că prin Ordinul nr. 385 din 27 martie 2009 s-a aprobat statul de funcții al aparatului central al A.N.V. și s-a prevăzut ca pentru funcția de director executiv din cadrul D.J.A.O.V. Brașov nivelul studiilor necesare persoanei care va ocupa această funcție să fie studii superioare economice sau juridice.
Instanța a constatat că pârâtele au invocat motive diferite pentru eliberarea reclamantului din funcția de director executiv pe care a fost numit prin Ordinul nr. 4469 din 27 martie 2008.
Astfel, pe de o parte prin preavizul din 27 martie 2009 s-a menționat faptul că reclamantul nu îndeplinește condițiile prevăzute de Ordinul nr. 385 din 27 martie 2009 iar pe de altă parte prin preavizul din 24 aprilie 2009 s-a precizat faptul că funcția ocupată de reclamant se desființează ca urmare a adoptării Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 37 din 22 aprilie 2009.
La momentul emiterii Ordinului nr. 6861 din 5 mai 2009 era în vigoare O.U.G. nr. 37/2009 astfel că, singurul motiv valabil la acea dată pentru modificarea raportului de serviciu al reclamantului prin numirea sa pe o altă funcție publică l-a reprezentant desființarea funcției de conducere pe care reclamantul o ocupa în mod legal.
Prima instanță a reținut că actul normativ în baza căruia au fost luate măsurile privind desființarea funcției deținute de reclamant și eliberarea acestuia din funcția de conducere pe care o ocupa, respectiv O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată prin O.U.G. nr. 105/2009, iar Legea de aprobare a acestei ordonanțe a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională.
Instanța de fond a constatat că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ prin care să solicite anularea actelor administrative emise în baza acestora precum și după caz repararea prejudiciului cauzat.
În speță, măsurile dispuse prin Ordinul nr. 6861 din 5 mai 2009 au fost o consecință a adoptării Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 37/2009 act normativ neconstituțional.
Pe cale de consecință singura posibilitate de remediere a acestor măsuri care au afectat cariera profesională a reclamantului prin eliberarea din funcția deținută, funcție în care a fost numit printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual necontestat, respectiv Ordinul nr. 4469 din 27 martie 2008, este aceea a anulării Ordinului nr. 6861 din 5 mai 2009 emis de Președintele A.N.A.F. Având în vedere caracterul nelegal al acestui act administrativ unilateral cu caracter individual, act care a produs prejudicii reclamantului atât prin faptul că a avut ca și consecință încetarea raporturilor de serviciu pentru funcția pe care a deținut-o cât și prin faptul că au fost afectate drepturile salariale s-a constatat că singura măsură de remediere a acestora este anularea ordinului, repunerea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii acestuia.
De asemenea, instanța de fond a apreciat că prin adoptarea Ordinului nr. 385 din 27 martie 2009 emis de Președintele A.N.A.F. prin care au fost prevăzute condițiile specifice pentru ocuparea funcției publice de conducere de director executiv a fost afectat în mod retroactiv raportul de serviciu pe care reclamantul îl avea cu pârâta A.N.V. – D.J.A.O.V. Brașov.
Pe cale de consecință fiind încălcat principiul neretroactivității legii civile instanța a dispus anularea parțială a Ordinului nr. 385 din 27 martie 2009 emis de Președintele A.N.A.F. cu privire la condițiile specifice pentru ocuparea funcției publice de conducere de director executiv în D.J.A.O.V.
2. Instanța de recurs
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Președintele A.N.A.F., A.N.V.- D.R.A.O.V. Brașov și A.N.A.F.
a) Motivele de recurs
Recursul declarat de Președintele A.N.A.F.
Președintele A.N.A.F. a susținut în motivele de recurs că nu are calitate procesuală pasivă, Ordinul a cărui anulare se solicită fiind emis de A.N.A.F. – A.N.V.
Pe fond, s-a arătat că sentința primei instanțe este nelegală și netemeinică, întrucât ordinul de eliberare din funcție s-a emis în baza art. III din O.U.G. nr. 37/2009, prin care s-a desființat postul de director executiv și conform consimțământului exprimat de reclamant, care a optat pentru un alt post.
Recursurile declarate de A.N.V.- D.R.A.O.V. Brașov
În motivele de recurs s-a susținut că cele 2 preavize nu au natură juridică de acte administrative, astfel că nu pot fi contestate la instanța de contencios administrativ.
S-a susținut că prin acțiune reclamantul nu a arătat expres care este actul administrativ contestat, în sensul că nu a individualizat actul.
A motivat recurenta că ordinul de eliberare din funcție a fost adoptat în vederea executării O.U.G. nr. 37/2009 și nu s-au indicat de instanța de fond elementele de nelegalitate ale acestuia, că postul de director executiv a fost desființat.
În ceea ce privește Ordinul A.N.A.F. nr. 385/2009 referitor la statul de funcții al A.N.V. s-a precizat că acesta nu retroactivează, că stabilește condițiile care trebuie îndeplinite de directorul executiv, urmând să se aplice în viitor.
În susținerea acestui motiv s-au invocat prevederile art. 99 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 188/1999 potrivit cărora persoanele care au competența legală de numire în funcție va dispune eliberarea din funcția publică dacă nu mai este îndeplinită privind studiile.
Recursul declarat de A.N.A.F.
A.N.A.F. a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, întrucât actul anulat a fost emis de A.N.V., care funcționează ca instituție publică cu personalitate juridică, în subordinea A.N.A.F.
S-a precizat că în Ordinul nr. 6861/2001 nu se regăsesc prevederile O.U.G. nr. 37/2009, iar pe de altă parte s-a susținut că ordinul s-a emis în baza O.U.G. nr. 37/2009, prin care postul de director executiv a fost desființat și a consimțământului liber și valabil exprimat de către reclamantul-intimat.
Cu privire la Ordinul nr. 385/2009 a arătat recurenta că ordinul a stabilit condiții specifice de studii, ceea ce constituie competența autorității publice.
b) Analiza motivelor de recurs
Recursul declarat de Președintele A.N.A.F. este fondat.
Ordinul nr. 385/2000 a fost emis de către A.N.A.F. și nu în nume propriu de Președintele A.N.A.F.
Președintele A.N.A.F. este conducătorul acestei autorități, așa cum rezultă din prevederile art. 12 alin. (1) din H.G. nr. 109/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.A.F.
Ca urmare, președintele A.N.A.F. nu are calitate de autoritate publică, ci numai pe aceea de reprezentant al autorității publice, de conducător al acesteia.
În raport de obiectul cauzei, anularea Ordinului nr. 386/2009, calitatea procesuală pasivă aparține autorității emitente, respectiv A.N.A.F. și nu conducătorului acesteia.
Din analiza prevederilor Legii nr. 554/2004, rezultă că în cadrul acțiunilor având ca obiect anularea unui act administrativ, autoritatea emitentă are calitate procesuală pasivă.
Persoana care a emis sau elaborat actul poate avea calitate procesuală pasivă, numai în cazul litigiilor care au ca obiect plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, așa cum se reglementează expres în art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Recursurile declarate de A.N.A.F. și A.N.V. sunt nefondate.
În ceea ce privește critica acțiunii referitoare la faptul că nu s-a precizat expres actul a cărui anulare s-a solicitat se constată că aceasta este nefondată.
La 22 octombrie 2009, reclamantul a precizat acțiunea, arătând că solicită anularea Ordinului nr. 6861 din 5 mai 2009, cu consecința reintegrării pe postul deținut anterior și anularea în parte a Ordinului nr. 385/2009, cu privire la condițiile specifice pentru ocuparea funcției de director executiv în D.J.A.O.V.
Așadar, obiectul acțiunii a fost stabilit de reclamant, cu indicarea actelor a căror anulare s-a cerut.
Referitor la Ordinul nr. 385/2009, criticile formulate de recurente sunt neîntemeiate.
Prin Ordinul nr. 385/2009 s-au aprobat statele de funcții a aparatului central al A.N.V., ale Direcțiilor regionale și județene vamale, potrivit anexelor la ordin, la poz. 96 fiind înscrisă funcția de director executiv și nivelul studiilor economice sau juridice, începând cu data de 5 mai 2009, urmând să se aplice prevederile acestui ordin.
Din modul de redactare al ordinului rezultă fără echivoc că acesta produce efecte și asupra raporturilor juridice existente.
Instanța de fond a reținut corect că s-a nesocotit principiul neretroactivității actelor administrative.
În considerarea acestui principiu legal, actele administrative nu pot retroactiva, prin aceasta înțelegându-se că ele nu ating drepturile câștigate, adică acele drepturi care au intrat definitiv în patrimoniul unei persoane.
Reclamantul-intimat a fost numit într-o funcție publică de conducere de director executiv al D.J.A.O.V. Brașov, prin Ordinul nr. 2523 din 26 martie 2008, pe durată nedeterminată.
La data respectivă a îndeplinit condițiile legale de numire în funcție, dovadă fiind chiar Ordinul nr. 385/2009, care a introdus o nouă reglementare sub aspectul condițiilor ce trebuie îndeplinite pentru ocuparea postului de director executiv.
Introducerea prin Ordinul nr. 385/2009 a unor noi condiții pentru ocuparea funcției de director executiv la Direcția județeană vamală aduce atingere evidentă drepturilor câștigate de reclamant.
În aceste condiții, ordinul produce efecte retroactiv, pentru că se aplică pentru viitor unor raporturi juridice încheiate anterior, ceea ce ar fi de natură a periclita securitatea și siguranța raporturilor juridice.
Principiile securității și siguranței raporturilor juridice se regăsesc în dreptul intern, între altele, sub forma principiului neretroactivității legii, iar în dreptul Uniunii Europene sunt consacrate ca izvor de drept, alături de reglementările comunitare.
În raport de cele expuse, soluția instanței de fond este legală, criticile fiind nefondate.
În ceea ce privește Ordinul nr. 6861/2009, corect s-a reținut că este nelegal.
În partea introductivă a ordinului sunt menționate o serie de prevederi legale, preavizul din 27 martie 2009 și Ordinul nr. 385/2009.
Așa cum s-a explicat mai sus, Ordinul nr. 385/2009 este nelegal, ca urmare și Ordinul nr. 6861/2009 emis în baza acestuia este nelegal, fiind un act subsecvent.
Anterior emiterii Ordinului nr. 6861 din 5 mai 2009, reclamantului i s-a pus în vedere printr-un act numit preaviz din 24 aprilie 2009 că în baza O.U.G. nr. 37/2009 s-a desființat funcția publică de conducere în care era numit, urmând să opteze o funcție vacantă în cadrul autorității.
La 27 aprilie 2009, reclamantul a optat pentru funcția de șef serviciu Inspecție fiscală și control ulterior, dar a specificat expres că această opțiune nu reprezintă renunțare la dreptul de a contesta măsura dispusă.
Analiza parcursului raporturilor de funcție în perioada martie-mai 2009, demonstrează scopul vădit al autorității de a-l îndepărta din funcție pe reclamant.
În cauză nu se poate aprecia că raportul de funcție a fost modificat prin consimțământul ambelor părți, pentru că acceptarea reclamantului a fost condiționată și nu a renunțat la valorificarea prin justiție a drepturilor sale.
Într-adevăr, în Ordinul nr. 6861/2009 nu se face referire la O.U.G. nr. 37/2009, dar în apărările lor cele două pârâte au invocat prevederile acestei Ordonanțe, după cum și în preavizul din 24 aprilie 2009.
În concluzie, Înalta Curte arată că eliberarea reclamantului dintr-o funcție publică în alte situații decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și actele comunitare, precum și alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 11 și 20 din Constituția României.
c) Soluția instanței de recurs
Pentru considerentele expuse, în baza art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., se va admite recursul declarat de pârâtul Președintele A.N.A.F. împotriva sentinței nr. 65/F din 31 martie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, se va modifica sentința atacată, în parte, în sensul că se va respinge acțiunea față de pârâtul Președintele A.N.A.F. ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, se vor menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate și se vor respinge recursurile declarate de pârâtele A.N.V.- D.R.A.O.V. Brașov și A.N.A.F. împotriva aceleiași sentințe, ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de pârâtul Președintele A.N.A.F. împotriva sentinței nr. 65/F din 31 martie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal.
Modifică sentința atacată, în parte, în sensul că respinge acțiunea față de pârâtul Președintele A.N.A.F. ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.
Respinge recursurile declarate de pârâtele A.N.V.- D.R.A.O.V. Brașov și A.N.A.F. împotriva aceleiași sentințe, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 18 februarie 2011