Prin sentința nr. 5725 din 7 octombrie 2011, Curtea de Apel București - secția a VlII-a de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantul M.V., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, prin care solicita suspendarea executării Ordinului nr. 7349 din 2 august 2011 emis de vicepreședintele A.N.A.F., până la soluționarea pe fond a cauzei.
Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a apreciat că reclamantul nu a făcut dovada condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reținând următoarele:
Prin Ordinul nr. 7349 din 02 august 2011 emis de vicepreședintele A.N.A.F., s-a dispus, începând cu 08 august 2011, încetarea raportului de serviciu al reclamantului, prin eliberare din funcția publică teritorială de execuție de inspector vamal superior.
În ceea ce privește existenta unui caz bine justificat, se constată că reclamantul nu a făcut dovada ca această prima condiție, prevăzuta de lege, este îndeplinită, întrucât cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce țin de legalitatea unui act, deoarece acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul unei acțiuni în anulare.
Așadar, până la anularea de către o instanța judecătoreasca, ordinul a cărei suspendare se solicita se bucură de prezumția de legalitate.
Nici cea de-a doua condiție, respectiv necesitatea prevenirii unei pagube iminente nu a fost dovedită de către reclamant, întrucât, prin raportare la art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării este o măsura de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza anularii actului.
Executarea unui act administrativ nu poate fi considerată prin ea însăși ca producătoare a unei pagube iminente, întrucât nu rezultă din probele administrate că această vătămare este ireparabilă pentru reclamant. Iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită, îndeplinirea acestei condiții presupunând administrarea de dovezi care să probeze iminența producerii pagubei invocate.
Or, reclamantul nu aduce nicio dovadă în sprijinul susținerii existenței pagubei iminente și nici nu arată cu exactitate care este paguba iminentă, ireparabilă, care i s-a produs prin emiterea ordinului contestat.
Împotriva acestei soluții, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și susținând, în esență, că prima instanță în mod greșit a apreciat că, în cauză, nu sunt îndeplinite condițiile legale privind suspendarea executării actului administrativ. In acest sens, recurentul reiterează, în esență, motivele și argumentele invocate în fața primei instanțe, criticând acrul contestat sub aspectul legalității acestuia și susținând că, prin lipsirea de locul de muncă și, implicit, de veniturile salariale, este evidentă iminența prejudiciului și urgența ce se impune în suspendarea acrului contestat. De asemenea, în sprijinul susținerii îndeplinirii condiției referitoare la cazul bine justificat, a invocat sentința nr. 275/2011 pronunțată de Curtea de Apel Galați, prin care au fost suspendate ordinele în baza cărora a fost emis acrul administrativ contestat în cauză.
Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul nu este fondat, după cum se va arăta în continuare.
Referitor la îndeplinirea condițiilor reglementate de art. 14 și 15 din Legea nr. 5 54/2004.
Acrul administrativ a cărui executare se cere a fi suspendată în cauză îl constituie Ordinul nr. 7349 din 2 august 2011 emis de vicepreședintele A.N.A.F., prin care recurentul a fost eliberat din funcția publică de execuție ca urmare a reorganizării A.N.V. și a structurilor teritoriale ale acesteia, potrivit art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, republicată.
Din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).
Potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată cu sesizarea instanței de contencios administrativ sau după sesizarea acesteia, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării acrului administrativ, până la soluționarea irevocabilă a cauzei.
Așadar, suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională, care poate fi dispusă numai în situația în care instanța de judecată constată, în mod temeinic, îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau greu de reparat.
Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.
Referitor la criticile îndreptate împotriva aprecierii primei instanțe cu privire la neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, se constată că acestea nu sunt întemeiate, argumentele reținute în sentința atacată fiind fondate.
Astfel, noțiunea de caz bine justificat este definită de dispozițiile legale susmenționate ca reprezentând acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
În jurisprudența sa constantă, Secția de contencios administrativ și fiscal a înaltei Curți a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ.
Asemenea împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ, înalta Curte a considerat că sunt: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare), etc.
Așadar, cazul bine justificat poate fi reținut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ contestat iar nu a criticilor și motivelor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului respectiv ori a actelor în temeiul cărora a fost emis acesta, care reprezintă aspecte de fond ale cauzei și care nu pot fi supuse analizei sumare ce se face în cadrul procesual creat de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Nu sunt întemeiate nici criticile vizând aprecierea primei instanțe referitoare la neîndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, argumentele reținute în sentința atacată fiind fondate, întrucât paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana vătămată, prin probe concludente; or, în cauză nu s-a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în ipoteza în care actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, așa cum este reglementată această măsură de legea în vigoare.
Într-adevăr, potrivit art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 „pagubă iminentă este prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public".
În cauză, este necontestat că, prin eliberarea din funcție a recurentului-reclamant, veniturile acestuia au suferit o diminuare, însă această împrejurare, prin ea însăși, nu poate duce la concluzia îndeplinirii celei de-a doua condiții, fiind consacrată în jurisprudență teza potrivit căreia situația financiară precară a reclamantului nu reprezintă o pagubă iminentă ce nu ar putea fi prevenită.
În ceea ce privește efectele sentinței nr. 275/2011 a Curții de Apel Galați, prin care au fost suspendate ordinele în baza cărora a fost emis actul administrativ contestat în cauză.
Ordinele A.N.A.F. nr. 2406 și nr. 2407 din 4 iulie 2011, prin care s-a stabilit structura organizatorică și statele de funcții ale Autorității Naționale a Vămilor, precum și Ordinul nr. 25 89/2011 de aprobare a bibliografiei pentru examenul de testare profesională a funcționarilor publici și a personalului încadrat pe funcții contractuale din cadrul A.N.V., ale căror funcții au fost supuse reorganizării, nu au caracter normativ.
Caracterizarea unui act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conținutul acestuia și de efectele produse în ordinea juridică, actul administrativ normativ fiind acela prin care se formează reguli de drept generale și impersonale, se stabilesc situații juridice cu același caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept, asemănându-se, din punct de vedere material, al cuprinsului său, cu legile, pentru că edictează reguli, norme, dispoziții generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.
Actul administrativ individual este un act administrativ concret, care privește un subiect de drept.
În speță, ordinele vizate de sentința nr. 275/2011 a Curții de Apel Galați, invocată de recurent, sunt acte administrative individuale, deoarece se referă la structura și competențele A.N. V. și prin ele nu se instituie norme juridice care să reglementeze situații juridice cu caracter de generalitate, impersonale. Ordinele respective produc efecte numai față de un organ al administrației publice, stabilind structura și modul de organizare al acestuia, respectiv bibliografia unui examen de testare profesională destinat unei categorii strict determinate de subiecte, motiv pentru care sunt acte administrative individuale.
Drept urmare, suspendarea acestor ordine într-o altă cauză produce efecte exclusiv față de părțile respective, numai suspendarea actului administrativ normativ producând efecte erga omnes; pe cale de consecință, nici publicarea lor în M. Of. nu era necesară.
Pentru considerentele arătate, constatând că sentința atacată este temeinică și legală, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a din același cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul M.V. împotriva sentinței nr. 5725 din 7 octombrie 2011 a Curții de Apel București - secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 28 februarie 2012.