1.Act administrativ. Aprecierea îndeplinirii condiţiei motivării.
2. Decizie adoptată de Primul-ministru în temeiul art. 15 lit. a) din Legea nr. 90/2001. Nelegalitate.
Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. n)
1.Este îndeplinită cerinţa motivării actului administrativ și atunci când în conţinutul acestuia nu sunt reluate in extenso toate temeiurile de fapt și de drept care au fost reţinute într-un alt înscris pe care actul administrativ s-a fundamentat și pe care îl înglobează.
2. Măsura eliberării din funcţia de conducător al unui organ de specialitate din subordinea Guvernului întemeiată pe constatările făcute în cadrul unei proceduri de audit ce nu a fost finalizată conform legii este nelegală, fiind dispusă cu exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Decizia nr. 1470 din 11 martie 2011
Prin sentinţa nr.3992 din 18 noiembrie 2009, Curtea de Apel București – Secţia a VIII-a Contencios administrativ și fiscal a respins excepţiile lipsei capacităţii juridice și lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României și a respins acţiunea formulată de reclamantul GD având ca obiect anularea deciziei nr.165/2008 a Primului Ministru și obligarea pârâtului la plata despăgubirilor reprezentând salariul indexat majorat, recalculat în funcţie de rata inflaţiei, și la celelalte drepturi de care ar fi beneficiat, calculate până la adoptarea Legii nr.2/2009, precum și la despăgubiri morale în cuantum de 1 leu, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă, a reţinut, în esenţă, următoarele:
Referitor la excepţiile lipsei capacităţii juridice civile și lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, prima instanţă a considerat că acesta are capacitatea de a sta în justiţie, în calitate de pârât, în litigiile de contencios administrativ, atunci când se contestă legalitatea actelor administrative adoptate în exercitarea atribuţiilor și competenţelor sale legale sau în strânsă legătură cu aceste atribuţii, în acest caz fiind în prezenţa unei capacităţi juridice de drept public. În speţă, este vorba de o decizie adoptată de Primul Ministru în temeiul art.15 lit.a) din Legea nr.90/2001, fiind în discuţie așadar legalitatea și temeinicia unui act administrativ aflat în strânsă legătură și cu atribuţiile pârâtului Guvernul României, iar în situaţia în care pârâtul are capacitatea de a sta în justiţie, are și calitate procesuală pasivă în cauză.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a apreciat că decizia atacată are o fundamentare legală suficientă și cuprinde menţiuni clare cu privire la chestiunile de natură faptică, la acţiunile și inacţiunile concrete ale reclamantului, în calitate de președinte al Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii și Tehnologia Informaţiei, care au impus pârâtului Primul Ministru măsura eliberării din funcţie, reţinând că reclamantul nu a propus probe în dovedirea netemeiniciei acestui act.
Concluzionând, judecătorul fondului a constatat că prin Raportul de audit public intern nr.271/11.08.2008, s-au reţinut atât încălcări ale O.U.G. nr. 79/2002, modificată și completată, privind funcţia de supraveghere și control, faptul că procedurile operaţionale de lucru și tematicile de control erau inexistente, iar activitatea de control, atât cât se realiza, avea un caracter haotic și neunitar, cât și încălcări ale altor acte normative ce conturează o activitate necorespunzătoare, un management defectuos al reclamantului.
Reclamantul a atacat cu recurs sentinţa menţionată, solicitând modificarea ei în sensul admiterii acţiunii, așa cum a fost modificată și precizată, în temeiul art.3041 Cod procedură civilă.
În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat că sentinţa atacată este nelegală sub următoarele aspecte:
- În ceea ce privește lipsa motivării actului administrativ, cerinţă esenţială de legalitate a acestuia, instanţa de fond a reţinut greșit că trimiterea la un act „suport”, fără indicarea in extenso a faptelor imputate destinatarului deciziei, constituie o motivare suficientă.
- Procedura de audit public intern nu a fost desfășurată legal, în conformitate cu prevederile art.17 din Legea nr.,672/2002, astfel că decizia nr.165 din 18 august 2008 este abuzivă.
- Prin raportul de audit public intern nr.271 din 11 august 2008 au fost constatate în mod nelegal și nejustificat încălcări ale O.U.G.nr.79/2002, iar instanţa a „validat” concluziile raportului, contrar tuturor argumentelor invocate și probelor administrate.
În dezvoltarea acestei critici, recurentul-reclamant a arătat că în urma acţiunilor întreprinse de Guvernul României, materializate prin decizia de demitere a sa din funcţie și prin adoptarea succesivă a mai multor acte normative de restructurare a Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii și Tehnologia Informaţiei, Comisia Europeană a declanșat procedura de infrigement împotriva României.
Prin întâmpinările depuse la dosar, Primul Ministru al României și Guvernul României au solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esenţă, că instanţa de fond a reţinut corect că decizia contestată are o fundamentare legală suficientă și cuprinde, prin referirea la raportul de audit public intern nr.271 din 11 august 2008, menţiuni clare privind chestiunile de natură faptică, la acţiunile și inacţiunile concrete ale recurentului- reclamant, în calitate de președinte ale Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii și Tehnologia Informaţiei.
Intimaţii – pârâţi au expus în detaliu, pe de o parte, argumentele pentru care măsura de eliberare din funcţie a recurentului- reclamant se încadrează, în opinia lor, în prevederile art.7 alin.(2) litera a) din O.U.G.nr.134/2006 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii și Tehnologia Informaţiei și, pe de altă parte, încălcările art.43, 462 și 51-54 din O.U.G. nr.79/2002, care constituie principalele nereguli constatate prin raportul de audit public intern nr.27 din 11 august 2008.
Recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Actul administrativ supus controlului de legalitate pe calea prevăzută în art.1 alin.(1) și art.8 alin.(1) din Legea nr.554/2004 este decizia nr.165 din 18 august 2008, prin care Primul Ministrul al Guvernului României a dispus eliberarea recurentului- reclamant din funcţia de președinte al Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii și Tehnologia Informaţiei.
Măsura a fost dispusă în temeiul art.7 alin.(2) lit.a) din O.U.G.nr.134/2006 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii și Tehnologia Informaţiei, prevedere legală potrivit căreia mandatul președintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii și Tehnologia Informaţiei încetează în cazul încălcării prevederilor O.U.G.nr.79/2002, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.591/2002, cu modificările și completările ulterioare.
La baza emiterii deciziei s-a aflat Raportul de audit public intern nr.271 din 11 august 2008, prin care s-a constatat încălcarea art.43, 462, 49 alin.(1) lit.a), 53 și 54 din ordonanţa de urgenţă menţionată mai sus.
Este adevărat că obligaţia autorităţii emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanţie împotriva arbitrariului în conduita administraţiei publice, menită, pe de o parte, să permită destinatarilor unei decizii administrative să-i cunoască și să-i evalueze temeiurile și efectele și, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate, o motivare insuficientă sau greșită echivalând cu lipsa motivării. Totuși, legat de primul motiv de recurs, instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a reţinut corect îndeplinirea cerinţei motivării actului administrativ prin referirea expresă la un alt înscris pe care îl înglobează.
Prin urmare, împrejurarea că în decizia Primului-Ministru nu sunt reluate, in extenso, toate temeiurile de fapt și de drept consemnate în Raportul de audit public intern nr.271 din 11 august 2008, nu constituie, în sine, un motiv de invaliditate a actului administrativ.
În condiţiile în care unica motivare a deciziei constă în această trimitere la raportul de audit public intern, sentinţa recurată este însă criticabilă sub aspectul modului în care au fost interpretate și aplicate prevederile art.7 alin.(2) lit.a) din O.U.G.nr.134/2006 în raport cu baza factuală reţinută și cu modul de derulare a procedurilor administrative anterioare emiterii deciziei.
Din această perspectivă, Înalta Curte are în vedere, pe de o parte, faptul că procedura de audit pe care s-a fundamentat decizia de eliberare din funcţie nu a urmat toate etapele prevăzute în art.17 alin.(1) – (4) din Legea nr.672/2002 privind auditul public intern, potrivit cărora :
„ (1) Auditorii interni elaborează un proiect de raport de audit public intern la sfârșitul fiecărei misiuni de audit public intern; proiectul de raport de audit public intern reflectă cadrul general, obiectivele, constatările, concluziile și recomandările. Raportul de audit public intern este însoţit de documente justificative.
(2) Proiectul de raport de audit public intern se transmite la structura auditată; aceasta poate trimite, în maximum 15 zile de la primirea raportului, punctele sale de vedere, care vor fi analizate de auditorii interni.
(3) În termen de 10 zile de la primirea punctelor de vedere compartimentul de audit public intern organizează reuniunea de conciliere cu structura auditată, în cadrul căreia se analizează constatările și concluziile, în vederea acceptării recomandărilor formulate.
(4) Șeful compartimentului de audit public intern trimite raportul de audit public intern finalizat, împreună cu rezultatele concilierii, conducătorului entităţii publice care a aprobat misiunea, pentru analiză și avizare; pentru instituţia publică mică, raportul de audit public intern este transmis spre avizare conducătorului acesteia. După avizare recomandările cuprinse în raportul de audit public intern vor fi comunicate structurii auditate”.
Dimpotrivă, raportul nr.271 din 11 august 2009 poartă în final următoarea notă:
„Având în vedere faptul că o mare parte a constatărilor din prezentul raport au fost preluate din rapoartele de audit proprietate a Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii și Tehnologia Informaţiei și raportul de control al A.C.G. (Autoritatea de control a Guvernului), procedura uzuală de desfășurare a misiunii de audit se suspendă (în sensul neorganizării reuniunii de conciliere și a elaborării raportului de audit proiect)”.
Măsura eliberării recurentului- reclamant din funcţia de președinte al Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii și Tehnologia Informaţiei a fost dispusă, așadar, în timp ce procedura de audit era suspendată prin manifestarea de voinţă a structurii de audit ( Direcţia de Audit Public Intern a Cancelariei Primului – Ministru), pe baza unor presupuse încălcări ale O.U.G.nr.79/2002, care nu fuseseră încă stabilite printr-un raport de audit public intern finalizat conform legii, situaţie care conturează un exces de putere, în sensul art.2 alin.(1) lit.n) din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ.
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art.312 alin.(1) Cod procedură civilă și a art.20 alin.(3) teza I din Legea nr.554/2004, Înalta Curte va admite recursul și va modifica în parte sentinţa atacată, în sensul admiterii acţiunii reclamantului, așa cum a fost precizată.
În consecinţă, având în vedere dispoziţiile art.18 alin.(1) și (3) din Legea nr.554/2004, Înalta Curte a anulat decizia nr.165 din 18 august 2008, emisă de Primul Ministru al Guvernului României și a obligat pârâţii să-i plătească reclamantului despăgubiri constând în drepturile salariale ce i s-ar fi cuvenit începând cu data eliberării din funcţie și până la intrarea în vigoare a Legii nr.2/2009, de respingere a O.U.G.nr.134/2006 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii și Tehnologia Informaţiei, publicată în M. Of. nr.105 din 20 februarie 2009, soluţia de anulare a deciziei fiind aptă să asigure, prin ea însăși, și o reparaţie morală echitabilă (CEDO, Cumpănă și Mazăre c. României, hotărârea din 17 decembrie 2004).
Celelalte dispoziţii ale sentinţei, referitoare la excepţiile lipsei capacităţii juridice și a lipsei calităţii procesuale pasive, care nu au format obiect de analiză în recurs, au fost menţinute.