Limite
largi ale dreptului de apreciere oferit
de legiuitor autorității administrative în ceea ce privește
punerea în executare a unor dispoziții legale. Consecințe.
Legea
nr. 554/20004
O.G.
nr. 55/2003, art. V pct.2
Constituția
României, art. 1 alin. (4)
Cuprins pe materii: Drept administrativ
Indice alfabetic: acțiuni
Petrom
Autoritate
judecătorească. Depășirea limitelor puterii
judecătorești
Cotă
procentuală
drept de apreciere.
Limite
hotărâre
de Guvern
principiul
separației puterilor în stat
refuz nejustificat
salariați Petrom
Dreptul larg de apreciere al
autorității administrative asupra punerii în executare a unor
dispoziții legale, face ca neemiterea de către respectiva autoritate
a actului administrativ de punere în executare a dispozițiilor de lege în
cauză să nu constituie refuz nejustificat, în sensul art. 2 alin. (1)
lit.i) din Legea nr. 554/2004.
Este nelegală, astfel, obligarea
Guvernului României la emiterea unei hotărâri prin care salariaților
Societății Naționale a Petrolului „Petrom” S.A. București
să le fie vândute direct acțiuni ale acestei societăți în
limita a 8% din capitalul social în condițiile art.9 alin. (2) din anexa
Hotărârea judecătorească prin
care Guvernul României a fost obligat la emiterea actului administrativ prin
care să organizeze executarea și să execute în concret
dispozițiile arătate este dată cu depășirea
atribuțiilor puterii judecătorești și a principiului
separației puterilor, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție,
prin subrogarea instanței în atribuțiile puterii executive.
Decizia nr. 2953 din
24 mai 2011
Prin cererea
formulată la data de 07.04.2010, reclamanții
BC, MB, ș.a. au chemat în
judecată pe pârâții Guvernul României, Ministerul Economiei,
Comerțului și Mediului de Afaceri și Oficiul
Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie pentru a
se dispune obligarea primului pârât de a emite hotărâre de guvern, prin
care să le fie vândute direct acțiuni ale S.C. „Petrom„ S.A., în
limita de 8% din capitalul social, la același preț cu cele ce au fost
vândute investitorului strategic O.M.V., respectiv 0,0525 Euro/acțiune,
conform Hotărârii Adunării Generale Extraordinare (H.A.G.E.) a S.C.
Petrom S.A. din data de 14.09.2004 și pentru ca ceilalți pârâți
să fie obligați să stabilească procedurile, termenele
și condițiile pentru vânzarea acțiunilor și pentru a fi
obligați să le vândă efectiv aceste acțiuni, în limita
prețului stipulat.
În motivarea cererii, reclamanții au
arătat că în calitate de angajați ai S.C. Petrom S.A. s-au
adresat autorităților publice, pentru a li se transmite
acțiunile nominative, în conformitate cu dispozițiile O.G. nr. 55/2003,
însă acestea au refuzat să le răspundă, în mod
nejustificat; prin actul normativ adoptat de Guvern și aprobat de
Parlamentul României, Statul Român le recunoaște dreptul de a beneficia de
cele 8% din acțiunile „Petrom” și, cu toate acestea, au stopat apariția
hotărârii de guvern.
Au mai susținut
reclamanții că pârâtul Oficiul Participațiilor Statului și
Privatizării în Industrie nu le-a contestat dreptul legal de a primi
acțiuni, însă a invocat faptul că nu a fost adoptată hotărâre
de guvern.
Prin întâmpinarea
formulată de pârâtul Ministerul Economiei, Comerțului și
Mediului de Afaceri s-a solicitat respingerea acțiunii, ca
inadmisibilă în principal și ca nefondată, în subsidiar.
Cu privire la
excepția inadmisibilității s-a arătat că dreptul
reclamanților este suspensiv de executare, fiind condiționat prin
însăși O.G. nr. 55/2003 de emiterea unei hotărâri de guvern, cu
privire la vânzarea pachetului de acțiuni, nefiind fixat momentul,
termenele și cota procentuală.
Pârâtul a
susținut, de asemenea, că instanțele nu pot obliga la emiterea
hotărârii, întrucât ar încălca principiul separației puterilor
în stat, iar pe de altă parte, parcurgerea etapelor obligatorii, ce preced
adoptării hotărârii, sunt acte administrative, emise de executiv, ce
nu pot fi supuse în totalitate controlului judecătoresc, în raport de art.
126 din Constituția României și art. 5 din Legea nr. 554/2004.
Cu privire la fond,
pârâtul a susținut că acțiunea promovată este
prematură, deoarece nu există un act normativ care să autorizeze
pentru vânzarea directă a pachetului de acțiuni, prevăzut de
lege.
Pârâtul Guvernul
României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea
acțiunii motivat de faptul că
dispozițiile legale nu cuprind reglementări legate de momentul
emiterii hotărârii și că obligația sa este de a
înfăptui politica de privatizare.
Prin sentința nr.
153/F-CONT din 30 iunie 2010 Curtea de Apel Pitești – Secția
comercială și de contencios administrativ și fiscal a dispus
următoarele:
- a admis în parte acțiunea, a obligat pe pârâtul
Guvernul României să emită hotărâre de guvern, prin care să
le vândă direct acțiuni PETROM, în limita de 8% din capitalul social,
la același preț cu cele vândute către OMV, conform Hotărârii Adunării Generale
Extraordinare a S.C. Petrom S.A. din
data de 14.09.2004;
- a respins excepțiile invocate de
pârâți;
-a respins acțiunea, ca prematur
formulată, în privința unora dintre reclamanți
- a obligat pe pârât să
plătească fiecăruia dintre reclamanți, cărora le-a
fost admisă acțiunea, cheltuieli de judecată în sumă de 500
lei.
Pentru a pronunța
această soluție, instanța de fond a reținut, în
esență, următoarele:
Din
probatoriul administrat, instanța a reținut că reclamanții
sunt salariați sau foști salariați (la data apariției
actului normativ)
În privința celorlalți
reclamanți, instanța a constatat că răspunsul primit la
plângerea prealabilă le recunoaște dreptul, argumentându-se refuzul
pe lipsa unui termen în care trebuie să se emită hotărârea de
guvern.
Instanța a apreciat că acest refuz
este nejustificat, deoarece în absența unei hotărâri de guvern
dispozițiile O.G. nr. 55/2003, art. I, prin care salariații
societății au dreptul de a cumpăra acțiuni în mod direct,
prin derogare de la prevederile art. 1 din O.U.G. nr. 88/1997, privind
privatizarea societăților comerciale, devin fără
eficiență juridică.
S-a reținut de către
instanță faptul că obligația de a emite reglementări
este deja stabilită și chiar dacă nu există un termen,
stipulat în mod expres, nu poate fi prelungită la infinit sau
înlăturată, întrucât, în caz contrar, încalcă dreptul
părților, consacrat prin art. 1 din Protocolul adițional
S-a mai reținut, de asemenea, că
O.G. nr. 55/2003 recunoaște salariaților Petrom dreptul de a
cumpăra acțiuni ale societății în limita cotei procentuale
de 8% din capitalul social, la același preț cu care s-au vândut acțiunile
în cadrul procesului de privatizare, urmând ca Ministerul Economiei,
Comerțului și Mediului de Afaceri – prin O.P.S.P.I. să
stabilească procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea
pachetului de acțiuni, după ce s-au stabilit termenul de vânzare
și alte condiții prin hotărâre de guvern.
Instanța de fond a apreciat că
deoarece pârâtul Guvernul României nu s-a conformat acestei obligații
legale, ceilalți pârâți enunțați au fost în imposibilitate
să se conformeze dispozițiilor legale, în vederea finalizării
vânzării și, prin urmare, aceste capete de cerere au fost apreciate
ca fiind premature și condiționate de îndeplinirea capătului
principal.
Pe de altă parte, s-a reținut
că drepturile și interesele părților, recunoscute de lege,
nu sunt vătămate de acești pârâți, la acel moment, astfel
că acțiunea formulată de reclamanți a fost considerată
ca fiind întemeiată parțial.
Instanța a apreciat că nu poate fi
reținută apărarea pârâților, în sensul că obligarea la
emiterea hotărârii de guvern ar încălca principiul separației
puterilor în stat, deoarece pârâtul și-a asumat această
obligație prin însuși actul normativ și, chiar dacă nu s-a
fixat un termen limită până la care să se întâmple, acesta
trebuie să fie rezonabil, pentru a nu aduce atingere drepturilor
părților și pentru ca actul normativ să nu devină
lipsit de conținut.
S-a mai reținut în considerentele
hotărârii atacate că acțiunea nu se încadrează în categoria
actelor nesupuse controlului instanței, reglementate de art. 5 din Legea
nr. 554/2004, deoarece, așa cum s-a arătat, pârâtul nu și-a
respectat propria obligație reglementată prin lege, nefiind o
imixtiune a instanței în actele administrative ale autorității
publice, care privesc raporturile cu Parlamentul.
Pentru considerentele expuse, instanța a
admis în parte acțiunea formulată de reclamanții care s-au
conformat obligațiilor impuse de art. 7 din Legea nr. 554/2004, în temeiul
art. 18 din această lege, iar, pe cale de consecință, s-a dispus
obligarea pârâtului Guvernul României să emită hotărâre, prin
care să se permită vinderea acțiunilor „Petrom” în limita cotei
de 8% din capitalul social, la același preț cu cele vândute
către O.M.V., conform Hotărârii Adunării Generale din data de
14.09.2004; s-au respins excepțiile invocate de pârâți și, de
asemenea, s-au respins ca prematur formulate acțiunile reclamanților
nominalizați.
Împotriva sentinței civile
nr.153 din 30 iunie
În esență,
recurentul-pârât susține că, în realizarea controlului de legalitate
al actelor administrative, instanțele de judecată nu au dreptul de a
se subroga în atribuțiile Executivului și că, prin dispozițiile
art.IV și art.V din
O.G. nr.55/2003, legiuitorul a conferit în principal Guvernului și în
subsidiar Ministerului Economiei și Oficiului Participațiilor
Statului și Privatizării în Industrie competența legală de
a stabili momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor
și cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de
către salariații S.C.
„PETROM” S.A., precum și termenele și condițiile pentru
vânzarea directă a pachetului de acțiuni. Totodată, în raport cu
dispozițiile art.41 și art.43 din O.U.G.
nr.88/1997, singura autoritate în măsură să adopte măsurile
necesare continuării sau finalizării unui proces de privatizare este
Guvernul, care va lua măsurile pe care le consideră necesare, la
momentul pe care îl va aprecia ca fiind oportun. În concluzie, recurentul-pârât
susține că instanța de judecată s-a substituit în
atribuțiile Executivului atunci când, prin hotărârea recurată, a obligat Guvernul să emită
hotărârea la care se referă dispozițiile art.V
din O.G. nr.55/2003.
Recursul este fondat.
Așa cum
rezultă din expunerea rezumativă a lucrărilor dosarului, Curtea
de apel a admis în parte acțiunea reclamanților și, pe cale de
consecință, constatând că Guvernul nu și-a îndeplinit
obligația asumată prin art.V pct.2 din O.G.
nr.55/2003, a dispus obligarea acestuia să emită hotărârea prin
care să fie vândute direct reclamanților acțiunile
Într-adevăr, prin
art.V pct.2 din O.G. nr.55/2003 privind unele
măsuri pentru derularea procesului de privatizare a Societății
Naționale a Petrolului „Petrom” SA București […], a fost
modificată O.U.G. nr.49/1997 privind înființarea Societății
Naționale a Petrolului „Petrom”, aprobată prin Legea nr.70/1998, în
sensul că art.9 din anexa
În formularea
anterioară, art.9 – Acțiunile – Statutul Societății
Naționale a Petrolului „Petrom” S.A. București, avea următorul
conținut: „Acțiunile nominative
ale societății comerciale vor cuprinde toate elementele
prevăzute de lege. Acțiunile vor purta timbrul sec al
societății comerciale și semnătura a doi administratori.
Societatea comercială va ține evidența acțiunilor într-un
registru numerotate, sigilat și parafat de către președintele
consiliului de administrație, registru care se păstrează la
sediul acesteia. Persoanele fizice sau juridice, române și străine,
vor putea deține acțiuni ale Societății Naționale a
Petrolului „Petrom” SA București, fără însă a se afecta
poziția statului de acționar majoritar. Salariații
Societății Naționale a Petrolului „Petrom” SA București au drept
de preemțiune pentru cumpărarea de acțiuni ale
societății comerciale la valoarea nominală a acestora până
la concurența limitei de 10% din capitalul social”.
Deci, cu alte cuvinte,
prin O.G. nr.55/2003, „dreptul de preemțiune la cumpărarea de
acțiuni ale societății la valoarea nominală a acestora
până la concurența limitei de 10% din capitalul social” a fost
transformat în „dreptul să achiziționeze acțiuni ale
societății până la limita de 8% din capitalul social, la
același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului
de privatizare”.
Dar, în timp ce
dreptul salariaților reclamanți a fost consacrat de legiuitor în mod
incontestabil, același legiuitor a înțeles să confere Guvernului
un drept de apreciere exclusiv în ceea ce privește „cota procentuală
ce urmează a fi achiziționată de salariați și
momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de
către aceștia (care) vor fi stabilite prin hotărâre…”.
Or, instanța de
fond, reținând că Guvernul nu și-a îndeplinit obligația
legală de a adopta hotărârea prin care să vândă direct
acțiunile în limita de 8% din capitalul social la același preț
cu acțiunile vândute către OMV a constatat, implicit, existența
unui refuz nejustificat din partea acestei autorități, ignorând
dreptul de apreciere care i-a fost
conferit de legiuitor.
Instanța de
recurs constată că autoritatea recurentă nu se află în
situația unui refuz nejustificat de emitere a unui act administrativ prin
care să organizeze executarea și să execute în concret
dispozițiile art.V pct.2 din O.G. nr.55/2003, ci
se află în exercitarea unui drept de apreciere care i-a fost conferit de
legiuitor într-o marjă cu limite foarte largi.
Cum însăși
stabilirea termenului pentru achiziționarea acțiunilor de către
salariații S.C. „PETROM” S.A.
implica exercitarea acestui drept de apreciere recunoscut Guvernului,
instanța de fond a dispus în mod nelegal executarea unei obligații de
reglementare, subrogându-se în atribuțiile puterii executive, ceea ce are
semnificația juridică a încălcării principiului
constituțional al separației puterilor, consacrat la art.1 alin.(4)
din Constituție.
Aceeași
concluzie se impune și față de dispozițiile art.41
din O.U.G. nr.88/1997, care prevăd că Guvernul asigură
înfăptuirea politicii de privatizare, ia măsuri obligatorii pentru
accelerarea și finalizarea procesului de privatizare și răspunde
în fața Parlamentului de îndeplinirea acestor obligații.
La pronunțarea prezentei decizii, în realizarea rolului
constituțional ce revine Jurisdicției Supreme de a asigura
interpretarea și aplicarea unitară a legii prin promovarea unei
jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului
securității juridice, care este prevăzut implicit în totalitatea
articolelor Convenției Europene a Drepturilor Omului, și care
constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO,
Decizia din 6 decembrie 2007,
cererea nr.30658/05, Beian împotriva României, §39) Înalta Curte are în vedere practica sa
unitară anterioară reprezentată de decizia nr.5463 din 2
decembrie 2009, decizia nr.2757 din 26 mai 2010, decizia nr.4635 din 28
octombrie 2010 și decizia nr.4995 din 16 noiembrie 2010.
Pentru considerentele arătate, Înalta Curte a
admis
recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinței civile
pronunțate de Curtea de Apel Pitești – Secția comercială
și de contencios administrativ și fiscal pe care a modificat-o în sensul respingerii,
ca neîntemeiată, a acțiunii reclamanților-recurenți.