Excepție de nelegalitate a art. 6 din H.G.nr.20/1996 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.112/1995 pentru reglementarea situației juridice a unor imobile cu destinația de locuințe, trecute în proprietatea statului. Netemeinicie.
Legea nr. 554/2004, art. 4
Legea nr. 112/1995
Cuprins pe materii: Drept administrativ
Indice alfabetic: Chiriaș
Contract de închiriere
Excepție de nelegalitate
Imobil cu destinația de locuință
Sunt legale dispozițiile art.6 din H.G.nr.20/1996 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.112/1995, modificată și completată prin H.G.nr.11/1997, potrivit cărora dreptul de a cumpăra apartamentele în care locuiesc, îl au numai chiriașii care, având un contract de închiriere valabil încheiat, ocupau apartamentele respective la data intrării în vigoare a legii.
Ele nu contravin dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 112/1995, care, chiar dacă nu condiționează expres vânzarea apartamentelor de existența unui contract de închiriere valabil încheiat la data intrării în vigoare a acestei legi, prin conținutul lor exprimă voința clară a legiuitorului în sensul că dreptul chiriașilor de a cumpăra locuințele pe care le ocupau a fost statuat ca o măsură de protecție socială, în considerarea calității acestora de părți ale unor contracte valabil încheiate.
Decizia nr. 1085 din 25 februarie 2010
prin încheierea din data de 28 mai 2009 pronunțată de Curtea de Apel Oradea -Secția Civilă Mixtă, Curtea de Apel Oradea -Secția Comercială,de Contencios Administrativ și Fiscal a fost învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art.6 din HG nr.20/1996 astfel cum a fost modificată și completată prin HG nr.11/1997, față de dispozițiile art.9 din Legea nr. 112/1995, invocată de reclamantul NS în contradictoriu cu pârâții SCCTI Bihor, Consiliul Local Oradea, prin Administrația Imobiliară Oradea și Guvernul României.
În motivarea excepției de nelegalitate s-a arată că, potrivit art.6 din HG nr.20/1996, astfel cum a fost modificată și completată prin HG nr.11/1997,"dreptul de a cumpăra apartamentele în care locuiesc, potrivit art.9 din lege, îl au numai chiriașii, care având un contract de închiriere valabil încheiat, ocupau apartamentele respective la data intrării în vigoare a legii". Menționează că această dispoziție nu a fost cuprinsă în forma inițială a HG nr.20/1996, fiind introdusă prin art.6 din HG nr. 11/1997 care a modificat și completat HG nr.20/1996.
S-a mai arătat că, potrivit art.9 din Legea nr. 112/1995 "chiriașii titulari de contract ai apartamentelor ce nu se restituie în natura foștilor proprietari sau moștenitorilor acestora pot opta, după expirarea termenului prevăzut la art. 14, pentru cumpărarea acestor apartamente cu plata integrală sau în rate a prețului" .
Dispozițiile art.9 din Legea nr. 112/1995, nu fac niciun fel de distincție între chiriașii care aveau contract de închiriere încheiat înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 112/1995 și chiriașii care încheie contracte de închiriere ulterior acestei date. Așadar, dispozițiile art.6 din HG nr.20/1996 astfel cum a fost modificată și completată prin HG nr.11/1997, nu au suport legal.
La data de 29 iunie 2009, Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, inițiatorul actului atacat, a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, solicitând instanței respingerea excepției de nelegalitate, în principal, ca inadmisibilă , iar în subsidiar, ca neîntemeiată.
Prin întâmpinarea formulată, pârâtă Administrația Imobiliară Oradea a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată , având în vedere că prevederile art. 6 și art. 12 din Normele Metodologice de aplicare a legii nr. 112/1995 , în condițiile în care sunt în vigoare , nu au fost abrogate și nici nu s-a constatat neconstituționalitatea acestora , se impun a fi respectate.
Pârâtul Guvernul României , prin întâmpinarea formulată, a solicitat respingerea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 20/1996, arătând că,'potrivit art.4 alin.l din Legea nr.554/2004"legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. Față de aceste dispoziții, solicită a se observa că, HG nr.20/1996, văzând și obiectul reglementării în sfera nelimitată a beneficiarilor, nu are caracterul unui act administrativ unilateral cu caracter individual, ci caracter de act administrativ unilateral normativ care poate fi atacat în baza legii nr.554/2005 printr-o acțiune directă și nu printr-o excepție de nelegalitate.
Pe fondul cauzei arată că, prevederile HG nr.20/1996 nu adaugă la lege, întrucât dispozițiile art.9 alin.(l) din Legea nr. 112/1995 au fost edificate ca urmare a unor nevoi sociale de apărare a drepturilor sociale ale chiriașilor care locuiau în acele apartamente la momentul intrării în vigoare a legii.
Curtea de Apel Oradea -Secția Comercială, de Contencios Administrativ și Fiscal, prin încheierea din 19 octombrie 2009, a admis în principiu cererea de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, în temeiul art.52 Cod procedură civilă, apreciind că intervenientul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești are un interes, justificat în cauză prin aceea că a fost inițiatorul actului atacat.
La data de 16 noiembrie 2009, pârâta Administrația Imobiliară Oradea a solicitat instanței introducerea în cauză a Statului Român, reprezentat de Ministerul Economiei și Finanțelor și respingerea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art.6 din HG nr.20/1996.
în susținerea cererii , arată că, raportat la situația de carte funciară a imobilului, în conformitate cu art. 12 alin.(4) și (5) din Legea nr.213/1998, Statul Român este proprietarul imobilului, fiind necesară Introducerea acestuia în cauză. Cererea a fost respinsă în ședința publică din data de 16 noiembrie 2009 , având în vedere că Statul Român nu a fost parte în litigiul în care s-a invocat excepția de nelegalitate, iar emitentul actului atacat este Guvernul României.
Curtea de Apel Oradea - Secția Comercială , de Contencios Administrativ și Fiscal, prin sentința nr. 221/CA/2009 -PI , a respins excepția admisibilității excepției de nelegalitate și a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamantul NS , în contradictoriu cu pârâții Sccti Bihor, Consiliul Local Oradea Prin Administrația Imobiliară Oradea Și Guvernul României, constatând nelegalitatea dispozițiilor art.6 din HG nr.20/1996, modificată și completată prin HG nr. 11/2007.
De asemenea, a respins cererea de intervenție accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești.
Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, așa cum reiese din considerentele hotărârii, următoarele:
Referitor la admisibilitatea excepției de nelegalitate, instanța a reținut că excepția de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege, iar pentru a fi admisibilă excepția de nelegalitate, care constituie obiectul de reglementare al art. 4 din Legea 554/2004, trebuie să privească un act administrativ, în accepțiunea art. 2 alin. I lit. c din aceeași lege, care se referă atât la actul cu caracter individual cât și la actul cu caracter normativ.
în ceea ce privește excepția de nelegalitate, instanța a arătat că art. 9 din Legea nr.112/1995 nu condiționează vânzarea de existența unui contract de închiriere valabil încheiat la data intrării sale în vigoare, prevăzând doar posibilitatea chiriașilor, titulari de contract ai apartamentelor ce nu se restituie în natură foștilor proprietari ,de a opta pentru cumpărarea acestor apartamente.
A mai arătat prima instanță că ,în cazul în care legiuitorul ar fi dorit ca de dispozițiile acestei legi să beneficieze doar o anumită categorie de chiriași, respectiv cei care aveau contract de închiriere valabil încheiat la data intrării în vigoare a actului normativ, excluzându-i deci pe chiriașii ulteriori, ar fi prevăzut în mod expres aceasta.
Așadar, se constată că dispozițiile din Normele metodologice care au fost criticate în prezenta cauză adaugă la actul normativ în aplicarea cărora au fost emise, prevăzând, pentru chiriași, o condiție suplimentară pentru a putea cumpăra apartamentele,aceea de a fi titularii unui contract de închiriere valabil încheiat la data intrării în vigoare a legii.
împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâtul Guvernul României și intervenientul Ministerul Justiției, pentru motive pe care le-au încadrat în drept în prevederile art.304 pct.9 și art.3041 Cod procedură civilă.
Recurentul-pârât Guvernul României a criticat sentința sub două aspecte:
Hotărârea de Guvern atacată pe calea excepției de nelegalitate este un act administrativ-normativ care nu intră în obiectul de reglementare al art.4 alin.(1) din Legea nr.554/2004, astfel că excepția de nelegalitate trebuia respinsă ca inadmisibilă.
Hotărârea de Guvern nr.20/1996 pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea Legii nr.112/1995 a fost adoptată în temeiul art.108 din Constituția României și al art.28 din Legea nr.112/1995 și nu adaugă la lege, ci doar clarifică spiritul și finalitatea acesteia, fiind în deplină concordanță cu prevederile art.9 alin.(1) din lege și având scopul de a răspunde unor nevoi sociale de apărare a drepturilor sociale ale chiriașilor care locuiau în apartamentele care nu se restituiau în natură foștilor proprietari.
Recurentul-intervenient Ministerul Justiției a susținut, de asemenea, concordanța dintre art.6 din Normele metodologice aprobate prin H.G.nr.20/1996, cu modificările ulterioare și art.9 alin.(1) din Legea nr.112/1995, din interpretarea cărora rezultă că apartamentele vizate de actul normativ respectiv puteau fi cumpărate numai dacă erau îndeplinite următoarele condiții:
- să fie vorba de imobile preluate de stat cu titlu;
- aceste imobile să nu fi fost restituite în natură foștilor proprietari sau moștenitorilor acestora;
- calitatea de chiriaș la momentul apariției acestei legi;
- expirarea unui termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a legii.
Recurentul-intervenient a făcut, totodată, referire la contextul istoric al reglementării problemei proprietății și a arătat că tratamentul juridic diferențiat instituit prin norma criticată are o motivare obiectivă și rezonabilă.
În ceea ce privește decizia de recurs în interesul legii nr.5/2008 pronunțată în interpretarea unor prevederi ale Legii nr.85/1992 în cazul contractelor de închiriere încheiate după data intrării în vigoare a acelui act normativ, recurentul-intervenient a arătat că, spre deosebire de Legea nr.85/1992 privind vânzarea de locuințe și spații cu altă destinație construite din fondurile statului și ale unităților economice sau bugetare de stat, unde obligația de vânzare era una in rem, în cazul Legii nr.112/1995, obligația este una in personam, derivată din calitatea de chiriaș la data apariției legii.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul- reclamant NS a răspuns criticilor formulate în cele două cereri de recurs, arătând, pe de o parte, că excepția de nelegalitate este admisibilă, pentru că modificările aduse art.4 alin.(1) din Legea nr.554/2004 prin Legea nr.262/2007 nu pot fi aplicate decât actelor administrative emise ulterior intrării în vigoare a acestei legi.
Pe de altă parte, cu privire la fondul cauzei, a arătat că dispozițiile art.6 din H.G.nr.20/1996, astfel cum a fost modificată și completată prin H.G.nr.11/1997, nu au suport legal. În condițiile în care legiuitorul nu a prevăzut expres, în Legea nr.112/1995, nici un fel de distincție între chiriașii care aveau contract de închiriere valabil încheiat la data intrării în vigoare a legii și chiriașii ulteriori, hotărârea de guvern adaugă și completează în mod nelegal dispozițiile art.9 din Legea nr.112/1995, act normativ cu forța juridică superioară în aplicarea căruia a fost adoptată, și încalcă principiul egalității de tratament în cadrul aceleiași categorii sociale, respectiv cea a chiriașilor.
Intimata-pârâtă Administrația Imobiliară Oradea a depus și ea la dosar o întâmpinare, prin care a solicitat admiterea recursurilor și modificarea sentinței în sensul respingerii excepției de nelegalitate, arătând, în esență, că art.6 din Normele metodologice dă expresie, în mod corespunzător, sensului voinței exprimate de legiuitor în art.9 din Legea nr.112/1995.
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate și a prevederilor art.3041 Cod procedură civilă, ținând seama de toate susținerile și apărările părților, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a H.G. nr.20/1996 nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate în raport cu sfera de reglementare a art.4 alin.(1) din Legea nr.554/2004, critica formulată sub acest aspect fiind neîntemeiată.
Evoluția în timp a actualei legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând interpretarea art.4 alin.(1) din Legea nr.554/2004 în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.
Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal și abstract.
În fine, nu poate fi ignorată, în această privință, practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal , care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr.554/2004 prin Legea nr.262/2007.
Interpretând legea națională prin prisma art.20 alin.(2) din Constituția României, într-un sens care să concorde prevederilor art.6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, Înalta Curte reține că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-și orienteze conduita în acord cu imperativele legii. De aceea, atunci când textul unei legi, așa cum este art.4 din Legea nr.554/2004, este confuz sau susceptibil de varii înțelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudență uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile judiciare posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile și interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (Convenția Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979).
Obiectul excepției de nelegalitate invocate de intimatul-reclamant constă în dispoziția cuprinsă în art.6 din H.G.nr.20/1996 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.112/1995, modificată și completată prin H.G.nr.11/1997, potrivit căreia: ”Dreptul de a cumpăra apartamentele în care locuiesc, potrivit art.9 din lege, îl au numai chiriașii care, având un contract de închiriere valabil încheiat, ocupau apartamentele respective la data intrării în vigoare a legii”.
Curtea de apel a considerat că această normă administrativă contravine prevederilor art.9 din Legea nr.112/1995, care stipulează:
„Chiriașii titulari de contract ai apartamentelor ce nu se restituie în natură foștilor proprietari sau moștenitorilor acestora pot opta, după expirarea termenului prevăzut la art. 14, pentru cumpărarea acestor apartamente cu plata integrală sau în rate a prețului.
De prevederile alineatului precedent beneficiază și chiriașii care ocupă spații locative realizate prin extinderea spațiului inițial construit.
În cazul vânzării apartamentelor cu plata în rate, la încheierea contractului se va achita un avans de minimum 30% din prețul apartamentului. Ratele lunare pentru achitarea contravalorii apartamentului se vor eșalona pe o perioadă de maximum 15 ani, cu o dobândă reprezentând jumătate din dobânda de referință stabilită anual de Banca Națională a României.
Tinerii căsătoriți, în vârstă de până la 30 de ani, precum și persoanele trecute de 60 de ani vor plăti un avans de 10%, iar plata în rate lunare se eșalonează pe o perioadă de maximum 20 de ani.
Comisionul cuvenit unităților specializate care evaluează și vând apartamente este de 1% din valoarea acestora.
Fac excepție de la prevederile alin. 1 chiriașii titulari sau membrii familiei lor - soț, soție, copii minori - care au dobândit sau au înstrăinat o locuință proprietate personală după 1 ianuarie 1990, în localitatea de domiciliu.
Chiriașii care nu dispun de posibilități materiale pentru a cumpăra apartamentul în care locuiesc pot să rămână în continuare în spațiul locativ respectiv, plătind chiria stabilită prin lege.
Apartamentele dobândite în condițiile alin. 1 nu pot fi înstrăinate 10 ani de la data cumpărării”.
Este adevărat că textul legal menționat nu condiționează expres vânzarea apartamentelor de existența unui contract de închiriere valabil încheiat la data intrării în vigoare a Legii nr.112/1995 dar, contrar interpretării date de prima instanță, Înalta Curte constată că sensul voinței legiuitorului poate fi decelat printr-o interpretare sistematică, logică și istorico-teleologică a reglementării, care conduce la concluzia că dreptul chiriașilor de a cumpăra locuințele pe care le ocupau a fost statuat ca o măsură de protecție socială, în considerarea calității acestora de părți ale unor contracte valabil încheiate. Această interpretare se impune în contextul în care Legea nr.112/1995 era primul act normativ prin care se oferea o reparație foștilor proprietari ai imobilelor preluate de stat în perioada 1945 – 1989 și în care legiuitorul a căutat să asigure, în maniera pe care a considerat-o adecvată în acel moment, un echilibru între drepturile proprietarilor deposedați abuziv, drepturile și interesele legitime ale chiriașilor și interesul public al statului ca titular al fondului locativ de care dispunea, excluzând ideea existenței unei diferențe de tratament nejustificate între persoanele care se încadrează în ipoteza art.6 din Norme și persoanele care aveau să dobândească ulterior calitatea de chiriași.
Între situația juridică supusă analizei în Decizia de recurs în interesul legii nr.5/2008, prin care Înalta Curte de Casație și Justiție- Secțiile Unite au stabilit că dispozițiile Legii nr.85/1992 sunt aplicabile și în cazul contractelor de închiriere încheiate după intrarea în vigoare a acelui act normativ și chestiunea de drept ce face obiectul prezentei judecăți nu poate fi făcută o analogie pentru că obiectul de reglementare și rațiunile avute în vedere la adoptarea Legii nr.82/1992 au fost diferite, vizând exercitarea dreptului de dispoziție unor imobile construite din fondurile statului sau din fondurile unităților de stat, bugetare sau economice și instituind obligații in rem.
Având în vedere toate considerentele menționate, Înalta Curte a admis recursurile formulate în temeiul art.4 alin.(3) din Legea nr.554/2004 și, potrivit art.312 alin.(1) și (3) Cod procedură civilă, a modificat sentința în sensul respingerii excepției de nelegalitate și a admiterii cererii de intervenție accesorie formulate de Ministerul Justiției în sprijinul poziției procesuale a emitentului actului administrativ.