Excepţie de nelegalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Ordinul nr.605/29.04.2009 emis de ministrul muncii, familiei și protecţiei sociale și art.1 alin.(1) din Ordinul nr.482/29.04.2009 a C.N.P.A.S. Excepţie admisă.
Legea nr. 554/204, art. 4 alin. (1)
Legea nr. 672/2002, art. 18 alin. (3)
Cuprins pe materii: Drept administrativ
Indice alfabetic: auditor intern
Excepţie de nelegalitate
Exces de putere
Ordinator principal de credite
Spor pentru complexitatea muncii
Potrivit dispoziţiilor art.18 alin.3 din Legea nr.672/2002 privind auditul public intern, așa cum a fost modificat prin art. XV din OUG nr.35/2009 privind reglementarea unor măsuri în domeniul cheltuielilor de personal „ auditorii interni au un nivel de salarizare corespunzător ierarhiei acestei funcţii în cadrul sistemului de salarizare a funcţionarilor publici; totodată auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de până la 25% aplicat la salariul de bază brut lunar” .
Stabilirea prin intermediul dispoziţiilor art.1 alin.1 din Ordinul ministrului muncii, familiei și protecţiei sociale nr.605/29.04.2009 și art.1 alin.1 din Ordinul CNPAS nr.482/29.04.2009 a unui cuantum comun de 1% pentru respectivul spor în toate instituţiile publice aflate sub autoritatea, în coordonarea sau în subordonarea emitenţilor, fără a se ţine seama în concret de complexitatea și ierarhia funcţiei de auditor intern în cadrul fiecărei instituţii în parte, este nelegală, fiind realizată formal și cu exces de putere în ceea ce privește exercitarea dreptului acordat de legiuitor ordonatorilor principali de credite, potrivit art.16 din OG nr.6/2007, de a determina în concret procentul sporului stabilit în favoarea auditorilor interni, prin art. 18 alin. (3) din Legea nr. 672/2002.
Decizia nr.3327 din 23 iunie 2010
Prin sentinţa nr. 66/F/CA din 10 martie 2010, Curtea de Apel Alba Iulia - Secţia de Contencios Administrativ și Fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesual pasive invocată de pârâta CNPAS, excepţia lipsei calităţii procesual pasive invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecţiei Sociale, excepţia de nelegalitate a Ordinului emis de MMFPS nr.605/29.04.2009 și excepţia de nelegalitate a Ordinului emis de CNPAS nr. 482/29.04.2009.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de apel, a reţinut, în esenţă, că excepţiile invocate de pârâţi, privind lipsa calităţii procesuale pasive sunt nefondate, deoarece reclamanta a invocat nelegalitatea Ordinului nr.605/29.04.2009 emis de MMFPS și a Ordinului nr.482/29.04.2009 emis de CNPAS, astfel că fiecare dintre pârâţi are calitate procesual pasivă pentru fiecare dintre actele normative emise.
S-a mai reţinut că reclamanta deţine funcţia publică de auditor, angajat al Casei Judeţene de Pensii Alba, iar prin Decizia nr.564/2009 i-a fost acordat un spor de 1 la sută pentru complexitatea muncii și de 1% pentru condiţii vătămătoare.
Prin Ordinul nr.605/29.04.2009, emis de MMFPS, s-a stabilit că începând cu data de 14.04.2009, potrivit OUG nr.35/2009, auditorii interni beneficiază de un spor de 1% din salariu de bază pentru complexitatea muncii și de 1% pentru condiţii vătămătoare.
Prin Ordinul nr. 482/29.04.2009 emis de CNPAS s-a stabilit că începând cu data de 15.04.2009, potrivit OUG nr.35/2009, auditorii interni beneficiază de un spor de 1% din salariu de bază pentru complexitatea muncii și de 1% pentru condiţii vătămătoare.
Legea nr.672/2002 privind auditul public intern, stabilește prin art.18 că auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de până la 25% aplicat la salariu de bază brut lunar.
Instanţa de fond analizând actele administrative emise de ordonatorii de credite se constată că acestea au fost emise în conformitate cu dispoziţiile legilor speciale care reglementează acordarea acestor drepturi, respectiv OUG nr.35/2009. OG nr.6/2007 și Legea nr.672/2002, cât și în conformitate cu dispoziţiile Legii nr.24/2000. Instanţa nu se poate substitui ordonatorului principal de credite în cuantificarea acestor sporuri care se încadrează în limitele stabilite de lege, deoarece ordonatorul de credite are în vedere încadrarea în limitele bugetului aprobat, categoriile de personal ce beneficiază de aceste sporuri și condiţiile de acordare. Astfel, instanţa a constatat că stabilirea acestor sporuri s-a realizat în limitele stabilite de lege, chiar dacă acestea sunt spre limita minimă, încadrarea fiind realizată în raport cu condiţiile stabilite prin legile speciale.
Împotriva sentinţa nr. 66/F/CA din 10 martie 2010 a Curţii de Apel Alba Iulia - Secţia de Contencios Administrativ și Fiscal a declarat recurs reclamanta DS, criticând-o în temeiul art.304 pct.9 din Codul de procedură civilă.
Printr-o primă critică recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond si-a motivat soluţia prin referire la fondul cauzei, și nu la excepţia cu care a fost investită, spre soluţionare. Motivarea instanţei în sensul că nu se poate substitui ordonatorului de credite nu poate fi reţinută pe fondul soluţionării excepţiei, stabilirea unui procent pentru sporul de audit fiind obiectul unui alt dosar aflat pe rolul Tribunalului Alba.
În al doilea rând nelegalitatea hotărârii este întărită și de faptul că instanţa de fond nu a reţinut, deși au fost invocate, dispoziţiile art. XV din OUG 35/2009, care modifică art.18 din Legea nr.672/2002 și potrivit cărora auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de până la 25% aplicat la salariul de bază.
Mai arată recurenta-reclamantă că deși sporul de complexitate este prevăzut de până la 25% în actul normativ contestat a fost stabilit în mod nelegal la 1%, prin ordinele a căror nelegalitate a fost invocată, nefiind avută în vedere condiţia determinantă în stabilirea procentului și anume complexitatea muncii. Susţine recurenta că dacă intenţia legiuitorului ar fi fost în sensul reducerii acestui spor la un procent de 1% ar fi prevăzut această reducere în mod expres prin dispoziţiile OUG nr.35/2009, astfel cum s-a procedat pentru alte funcţii din instituţiile publice.
Prin stabilirea procentului de 1% pentru sporul de audit emitenţii ordinelor contestate nu au ţine seama de dispoziţiile exprese ale legii privind cuantumul și criteriile de acordare.
În al treilea rând susţine recurenta că cele două ordine contestate au și un caracter discriminatoriu în raport cu auditorii financiari care-și desfășoară activitatea în alte instituţii publice beneficiază de un spor de complexitate într-un cuantum mai ridicat.
Susţine recurenta-reclamantă că hotărârea pronunţată de instanţa de fond este nelegală și având în vedere dispoziţiile exprese ale actelor normative incidente ce prevăd sporul în funcţie de complexitatea muncii, legiuitorul a exclus posibilitatea ca acestea să fie de 1%.
Recursul este fondat.
Curtea de apel a fost investită, în temeiul art.4 alin.1 din Legea nr.544/2004, cu o excepţie de nelegalitate având ca obiect Ordinului M.M.F.P.S. nr.605/29.04.2009 și Ordinului CNPAS nr. 482/29.04.2009, în raport de actele normative, în executarea cărora au fost emise, respectiv OUG nr.35/2009. OG nr.6/2007 și Legea nr.672/2002.
Astfel, potrivit art.18 alin.3 din Legea nr.672/2002 privind auditul public intern, așa cum a fost modificat prin art. XV din OUG nr.35/2009 privind reglementarea unor măsuri în domeniul cheltuielilor de personal „ auditorii interni au un nivel de salarizare corespunzător ierarhiei acestei funcţii în cadrul sistemului de salarizare a funcţionarilor publici; totodată auditorii interni beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii de până la 25% aplicat la salariul de bază brut lunar”.
Potrivit art.16 din OG nr.6/2007 categoriile de funcţionari publici, cuantumul sporului .sporul pentru condiţii vătămătoare, de până la 10% din salariul de bază, și condiţiile de acordare se stabilesc, în limitele prevăzute de lege, prin actul administrativ al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal prevăzute în bugetul aprobat.
În executarea acestei dispoziţii legale, pârâtul M.M.F.P.S. a emis Ordinul nr.605/29.04.2009 prin care a stabilit, în art.1 alin.1 că…auditorii interni din cadrul aparatului propriu al ministerului și al unităţilor subordonate acestuia beneficiază de un spor pentru complexitatea muncii în procent de 1% aplicat la salariul de bază.
În baza art.4 din Ordinul M.M.F.P.S. nr.605/29.04.2009 pârâta CNPAS, instituţie publică aflată sub autoritatea pârâtului M.M.F.P.S., care a emis Ordinul nr. 482/29.04.2009, prin care a reglementat în același mod acordarea sporului pentru complexitatea muncii auditorilor interni din aparatul propriu și din instituţiile aflate în subordonare.
În executarea celor două ordine, contestate de recurentă pe calea excepţiei de nelegalitate, Casa Judeţeană de Pensii Alba a emis Decizia nr.564/11.05.2009, prin care a modificat drepturile salariale ale recurentei, în mod corespunzător.
Instanţa de contencios administrativ investită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate avea de verificat concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul și în executarea cărora au fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei și forţei juridice a actelor normative consacrat de art.1 alin. 5 din Constituţia, republicată și art.4 alin.3 din Legea nr.24 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
Dat fiind faptul că motivele de recurs au vizat nelegalitatea hotărârii recurate doar sub aspectul acordării sporului de complexitate a muncii, Înalta Curte își va limita analiza în acest sens.
Înalta Curte constată că în mod greși instanţa de fond si-a limitat analiza doar la verificarea cuantumului în care s-a acordat sporul privind complexitatea muncii fără a verifica și modul de stabilire a acestui cuantum. Așa încât, în mod greșit, a apreciat că prin analiza modului de stabilire a cuantumului procentelor de acordare a sporului, se subrogă ordonatorului de credite, în condiţiile în care, pe calea soluţionării excepţiei de nelegalitate era obligată să verifice dacă ordonatorul de credite a stabilit acest cuantum cu respectarea tuturor dispoziţiilor legilor speciale care reglementează acordarea acestor drepturi și nu numai a dispoziţiei care stabilesc limita maxima a acestora.
Faptul că legiuitorul a acordat ordonatorilor principali de credite dreptul de a emite acte administrative în scopul de a determina în concret procentul în cazul sporului pentru complexitatea muncii desfășurată de auditorii interni, nu înseamnă că a permis acestora să dispună în mod discreţionar în executarea dispoziţiilor legale care reglementează acordarea respectivelor drepturi.
Recunoașterea acestui drept nu exonerează ordonatorul de credite de obligaţia de a motiva deciziile prin care aduce atingere drepturilor dobândite de funcţionarul public și de a asigura un raport rezonabil de proporţionalitate între scopul vizat de legiuitor și măsura adoptată.
Astfel din analiza ordinelor contestate nu rezultă care au fost în concret criteriile care au stat la baza stabilirii unui cuantum comun de 1% pentru respectivul spor în toate instituţiile publice aflate sub autoritatea, în coordonarea sau în subordonarea emitenţilor, așa încât se poate considera că emitentul, dând dovadă de exces de putere, a stabilit cuantumul de acordare a sporului în mod formal, fără a ţine seama în concret de complexitatea și ierarhia acestei funcţii, în cadrul fiecărei instituţii publice, ceea ce echivalează cu refuzul nejustificat de acordare a acestui spor. Acest aspect a fost de natură a conduce, fără putere de tăgadă, la încălcarea dispoziţiilor art.18 alin.3 din Legea nr.672/2002.
În consecinţă, Înalta Curte constată că dispoziţiile art.1 alin.1 din cele două ordine au fost emise cu încălcarea actului normativ, în executarea căruia au fost emise, respectiv art.18 din legea nr.672 /2002 privind auditul public intern, așa cum a fost modificat prin art. XV din O.U.G. nr. 35/2009.
Toate considerentele expuse, converg către concluzia că soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate pronunţată de instanţa de fond este nelegală și netemeinică, motiv pentru care recursul a fost admis.
Astfel, potrivit art.312 alin.1 din Codul de procedură civilă și art.4 din Legea contenciosului administrativ nr.544/2004 Înalta Curte a modificat sentinţa recurată în sensul constatării nelegalităţii dispoziţiilor art.1 alin.1 din Ordinul nr.605/29.04.2009 emis de Ministrul muncii, familiei și protecţiei sociale și art.1 alin.1 din Ordinul nr.482/29.04.2009 a CNPAS, pe calea admiterii excepţiei de nelegalitate.