Excepție
de nelegalitate a art. 35 din Normele metodologice
aprobate prin Ordinul nr. 617/2007 al președintelui Casei Naționale
de Asigurări de Sănătate. Netemeinicie.
Legea
nr. 95/2006, art. 216
O.G.
nr. 92/2003
Legea
nr. 554/2004
Sunt legale prevederile art. 35 din Normele
metodologice privind stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea
calității de asigurat, respectiv asigurat fără plata
contribuției, precum și pentru aplicarea măsurilor de executare
silită pentru încasarea sumelor datorate
Aceste prevederi respectă atât cadrul legal
stabilit prin Legea nr. 95/2006, în executarea căreia a fost emis Ordinul
nr. 617/2007, cât și cadrul legal general, atâta timp cât, strict cu
privire la obligațiile de plată către Fondul Național Unic
de Asigurări de Sănătate, în competențele atribuite caselor
de asigurări de sănătate de a aplica măsurile de executare
silită sunt incluse și cele de emitere a titlurilor executorii, în
condițiile și cu respectarea prevederilor art. 141 din O.G. nr.
92/2003 privind Codul de procedură fiscală.
Decizia nr. 3878
din 27 septembrie 2010
Prin încheierea din data de 14 aprilie 2010, pronunțată
în dosarul nr. 623/100/2010 a Tribunalului Maramureș, a fost
investită Curtea de Apel Cluj
pentru soluționarea excepției de nelegalitate,
invocată din oficiu de către instanță, cu privire la
prevederile art. 35 din Ordinul 617/2007 emis de Președintele CNAS,
privind posibilitatea stabilirii creanțelor datorate
Pentru a hotărî astfel această instanța a
reținut că prin cererea de
chemare în judecată, reclamantul FVF, în contradictoriu cu pârâta Casa de Asigurări de
Sănătate Maramureș Baia Mare, a solicitat anularea Deciziei de
impunere din Oficiu nr. 6069/1232/27.10.2009 (fila 27) prin care a fost obligat
să plătească suma de 11.787,28 lei
A arătat
instanța că pârâta a indicat ca temei de drept pentru emiterea
deciziei atacate prevederile art. 83 al. 4 din OG. Nr. 92/2003,
modificată, privind codul de procedură fiscală.
S-a apreciat însă că Ordinul Președintelui
CNAS nr. 617/2007 este contrar Legii nr. 95/2006, modificată, deoarece
stabilește posibilitatea emiterii titlurilor de creanță în
condițiile în care legea abilita Casa Națională de
Asigurări de Sănătate numai la luarea măsurilor de
executare silită, nu și la emiterea deciziilor de impunere din
oficiu.
Prin întâmpinarea formulată, pârâta Casa de
Asigurări de Sănătate, a solicitat respingerea excepției de
nelegalitate invocată din oficiu de Tribunalul
Maramureș, Secția comercială, de contencios administrativ
și fiscal și menținerea ca legal și temeinic a art. 35 din
ordinul Președintelui CNAS nr.617/2007 pentru aprobarea Normelor
metodologice privind stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea
calității de asigurat, respectiv asigurat fără plata
contribuției, precum și pentru aplicarea măsurilor de executare
silită pentru încasarea sumelor datorate la Fondul național unic de
asigurări sociale de sănătate.
Astfel investită cu soluționarea cauzei, Curtea de
Apel Cluj, prin sentința nr.
269/2010 din data de 24 iunie
Totodată, a
constatat nelegalitatea
prevederilor art. 35 din actul administrativ normativ precizat mai sus.
Prima instanță a respins excepția de inadmisibilitate a
excepției de nelegalitate reținând, în esență, că la nivelul Secției de contencios
administrativ și fiscal a Înaltei Curți, a fost adoptată
soluția de principiu în sensul că este admisibilă excepția
de nelegalitate invocată cu privire la un act
administrativ unilateral cu caracter normativ.
Sub aspectul criticilor
de nelegalitate aduse din oficiu de către instanța de fond, instanța a constatat că obiectul excepției de nelegalitate îl formează dispozițiile art. 35 din
Normele Metodologice, privind stabilirea documentelor justificative pentru
dobândirea calității de asigurat, precum și pentru aplicarea
măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor datorate
Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate
aprobate prin Ordinul nr. 617/2007, emis de Casa Națională de
Asigurări de Sănătate, text care are următorul cuprins:
(1)
în conformitate cu art. 215 alin. (3) din lege
și art. 81 din Codul de procedură fiscală, pentru
obligațiile de plată față de fond ale persoanelor fizice
care se asigură pe bază de contract de asigurare, altele decât cele
pentru care colectarea veniturilor se face de ANAF, titlul de creanță
îl constituie, după caz, declarația prevăzută la art. 32
alin. (4), decizia de impunere emisă de organul competent al CAS, precum
și hotărârile judecătorești privind debite datorate
fondului. Decizia de impunere poate fi emisă de organul competent al CAS
și pe baza informațiilor primite pe bază de protocol de la ANAF.
(2)
Titlul de creanță prevăzut la
alin. (1) devine titlu executoriu la data la care creanța bugetară
este scadentă prin expirarea termenului de plată prevăzut de
lege.
Instanța de fond
a reținut că, prin textul precizat se adaugă la lege, în sensul
că se extinde competența CAS și pentru emiterea de decizii de
impunere care la scadență au valoarea de titlu executoriu în baza
cărora se poate declanșa urmărirea silită atrăgând
astfel complexul de proceduri și mecanisme de executare statale.
În fine, a mai
apreciat instanța că teza de la care pleacă autoarea
sesizării, conform căreia pârâta nu are recunoscută
posibilitatea de a invoca prevederile art. 83 alin. 4 din Codul de
procedură fiscală pentru a stabili din oficiu întinderea
obligațiilor datorate la fond și a emite decizii de impunere, este
corectă și legală. De altfel, pârâta nu a invocat nicio altă dispoziție legală expresă
care i-ar conferi prerogativa de a stabili din oficiu contribuțiile
datorate la fond și de a emite decizii de impunere care la
scadență să aibă valoare de titlu executoriu.
Măsurile de executare silită pentru care este
abilitată Casa conform art. 216 din Legea nr. 95/2006 se pot întreprinde
doar dacă preexistă un titlu executoriu formal valabil și în
fond temeinic.
2. Motivele de recurs
înfățișate de
recurentele-pârâte
Împotriva acestei sentințe au promovat recurs pârâtele
Casa Națională de Asigurări de Sănătate București
și Casa Națională de Asigurări de Sănătate
Maramureș.
2.1. Recursul Casei
Naționale de Asigurări de Sănătate București (CNAS)
Prin
motivele de recurs dezvoltate
recurenta CNAS a susținut,
în esență
următoarele aspecte de nelegalitate:
-
greșit a constatat instanța de
fond nelegalitatea art. 35 din Ordinul
președintelui CNAS nr.
617/2007, motivat de împrejurarea
că nu sunt abilitate casele
de asigurări de
sănătate să
recurgă la stabilirea
contribuțiilor datorate
de FNUASS, reținând că
dispozițiile Legii nr. 95/2006 abilitează CNAS și CAS
numai pentru luarea măsurilor de executare silită, nu și pentru
stabilirea contribuțiilor de asigurări de sănătate, întrucât prin
dispozițiile
respectivului text din actul normativ contestat
nu se realizează o
substituire a CNAS în
obligația de stabilire a taxelor și contribuțiilor
datorate bugetului general consolidat
ce incumbă Agenției
Naționale de Administrare Fiscală;
- în conformitate cu art. 256 alin. 2 și 3 din Legea nr.
95/2006, cu modificările și completările ulterioare, „colectarea
contribuțiilor persoanelor juridice și fizice care au calitatea de angajator se face de către
Ministerul Finanțelor Publice, prin ANAF, în contul unic deschis pe
seama CNAS in condițiile legii, iar colectarea contribuțiilor
persoanelor fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se
face de către ANAF, se efectuează de către casele de
asigurări.
Sumele colectate în contul fondului
potrivit alin. (2) sunt în permanență la dispoziția CNAS și se
repartizează de ordonatorul principal de credite, proporțional cu
sumele aprobate pe subcapitole de
cheltuieli prin legile bugetare anuale, pe fiecare
domeniu de asistență medicală”.
În conformitate cu art. 79 din OG nr. 92/2003 privind Codul
de procedură fiscală republicată, cu modificările și
completările ulterioare, în vederea stabilirii stării de fapt fiscale
și a obligațiilor fiscale de plată datorate, contribuabilii sunt
obligați să conducă evidențe fiscale, potrivit actelor
normative în vigoare.
- instanța de fond a nesocotit împrejurarea că între
CNAS și Agenția
Națională de Administrare Fiscală a fost încheiat
un protocol privind furnizarea
datelor referitoare la
asigurații din categoriile
de persoane care realizează venituri
din profesii libere, din drepturi de
proprietate intelectuală, din
dividende, dobânzi și
penalități din cedarea folosinței bunurilor, din agricultură și
silvicultură precum și
date privind plata
contribuțiilor datorate de
angajator și angajat
- raportat la
prevederile evocate și la
situația de fapt menționată, nu este vorba despre
încălcarea dispozițiilor Legii nr. 95/2006 în sensul unei substituiri în obligațiile ANAF, prin intermediul structurilor de profil subordonate, de către CNAS, prin casele de asigurări de sănătate sau persoane juridice specializate.
2.2. Recursul Casei de
Asigurări de Sănătate Maramureș (CAS Maramureș)
La
rândul său, recurenta CAS Maramureș a criticat hotărârea
pronunțată de prima instanță susținând următoarele aspecte de nelegalitate:
-
au fost nesocotite o serie de elemente de fapt prezentate în contextul acțiunii
de fond în soluționarea căreia
a fost invocată din oficiu
excepția de nelegalitate a art. 35 din
Ordinul Președintelui CNAS
nr. 617/2007, în sensul că s-a arătat că raportat la veniturile impozabile rezultate din desfășurarea unei
profesii libere pe care le realizează reclamantul
FVF, acesta din urmă are
obligația de a plăti
o contribuție lunară către
FNUASS, stabilită sub
forma unei cote procentuale care se aplică asupra
veniturilor impozabile realizate,
obligație pe care însă nu și-a respectat-o astfel că s-a
procedat la emiterea deciziei de impunere din oficiu;
-
contrar celor reținute de prima instanță s-a
arătat că stabilirea din oficiu a
obligațiilor fiscale
datorate de reclamant s-a efectuat în
condiții de deplină legalitate, în temeiul art. 83
alin.4 din O.G. nr. 92/2003, art.
215 alin.3 și 216 din Legea nr. 95/2006 și art. 35 din Ordinul 617/2007, pe baza veniturilor realizate
din activitatea independentă, venituri care au
fost comunicate de organele fiscale teritoriale, potrivit protocolului intervenit cu Agenția Națională de
Administrare Fiscală în temeiul Legii nr. 95/2006, recurenta apreciind
potrivit principiului qui potest plus, potest minus, că
poate lua măsuri
mai facile împotriva
propriilor debitori, respectiv
că poate emite
decizii de impunere, devenind astfel organ fiscal în înțelesul O.G. nr. 92/2003.
3. Soluția și considerentele instanței de recurs
Examinând
sentința atacată prin prisma prevederilor legale incidente, raportat la criticile celor două
recurente dar și la
apărările
intimatului-reclamant, Înalta Curte
apreciază, potrivit art. 312
Cod procedură civilă cu referire la
art. 304 pct.9 Cod procedură civilă că sunt întemeiate criticile formulate
astfel că se impune admiterea recursurilor și modificarea
sentinței atacate în sensul respingerii excepției de nelegalitate, din oficiu invocată, în considerarea celor în continuare
arătate.
Dată fiind similitudinea criticilor
formulate de cele două recurente, Înalta Curte urmează a le
examina grupat și a le
răspunde prin argumente
comune.
După cum
constant a reținut Înalta
Curte în jurisprudența sa, legalitatea unui act administrativ normativ se
apreciază în raport cu legea în baza căreia a fost emisă.
În
cauză, Ordinul nr. 617/2007, emis de
CNAS pentru aprobarea Normelor metodologice privind stabilirea
documentelor justificative pentru dobândirea calității de asigurat,
respectiv de asigurat
fără plata contribuției, precum și pentru aplicarea
măsurilor de executare
silită pentru încasarea
sumelor datorate Fondului Național Unic de
Asigurări Sociale de
Sănătate, a fost emis în temeiul dispozițiilor expres menționate din Legea nr. 95/206 privind reforma în
domeniul
sănătății (art. 211 alin.3, 213 alin.3 și 4,
art. 216, 256-260 ș.a.) și al
Statului Casei Naționale
de Asigurări de Sănătate,
aprobat prin H.G. nr. 972/2006 (art. 7,
17 alin.(5) și art. 18 pct.36).
Analizând
textul a cărei nelegalitate a fost
din oficiu invocată, respectiv a art. 35 din Ordinul nr. 617/2007,
prin raportare la prevederile art. 216
din Legea nr. 95/2006 prima instanță
a apreciat că acesta adaugă la lege întrucât
sunt extinse competențele CAS și cu privire la emiterea de decizii de impunere,
care la
scadență au
valoarea de titlu executoriu în baza cărora se poate
declanșa urmărirea
silită, în plus față de abilitarea
legală deja
recunoscută, aceea de a proceda
la aplicarea măsurilor de
executare silită pentru încasarea sumelor cuvenite bugetului
fondului și a
majorărilor de întârziere.
Contrar celor
reținute de prima instanță, Înalta Curte apreciază, raportat la prevederile
art. 216 din Legea nr. 95/2006, potrivit cu care, în cazul neachitării la termen, conform legii, a
contribuțiilor datorate fondului de către persoanele fizice,
altele decât cele pentru care colectarea
veniturilor se face de ANAF, CNAS, prin casele de asigurări sau persoane fizice
ori juridice specializate, procedează la aplicarea măsurilor de executare
silită pentru încasarea sumelor cuvenite
bugetului fondului și a
majorărilor de întârziere în
condițiile O.G. nr. 92/2003 privind
Codul de procedură fiscală,
republicat, că
dispozițiile art. 35 din
Normele metodologice nu au caracter
nelegal întrucât nu adaugă la lege și nici nu contravin
sensului și spiritului legii în aplicarea căreia au
fost adoptate.
Astfel,
norma legală cuprinsă în art. 216 din Legea nr. 95/2006 trimite în
mod explicit la
dispozițiile cuprinse în
Codul de procedură fiscală
atunci când menționează atribuțiile execuționale
ale Casei Naționale de Asigurări
de Sănătate.
Împrejurarea
că dispozițiile cuprinse în art. 35 al Normelor metodologice stipulează și
posibilitatea emiterii unei decizii de
impunere de către organul
competent al CAS nu reprezintă o nelegală adăugare la
textul legii sus-arătat care să contravină prevederilor cuprinse în
Codul de procedură fiscală, în condițiile în care
potrivit art. 141 din acest cod
executarea silită a creanțelor fiscale
se efectuează în temeiul
unui titlu executoriu emis potrivit
prevederilor Codului de
procedură fiscală, de către organul de executare competent, care în cazul dat este chiar Casa Națională de Asigurări de Sănătate.
Interpretarea
sistematică a prevederilor cuprinse în textele examinate conduce așadar la concluzia
că prevederile art. 35 din Ordinul
Președintelui CNAS nr. 617/2006 nu depășesc cadrul legal
stabilit prin Legea nr. 95/2006, în executarea căruia a fost
esențialmente emis și nu
contravin legii, în
condițiile în care, strict cu
privire la obligațiile de plată către
Fondul Național Unic de
Asigurări Sociale de Sănătate, în cadrul competențelor
atribuite caselor de asigurări de sănătate de a aplica
măsurile de executare silită
sunt incluse și cele de emitere a
titlurilor executorii, în
condițiile și cu respectarea
prevederilor cuprinse în O.G. nr. 92/2003.
O
astfel de interpretare apare ca fiind și rațională
în condițiile în care, astfel cum corect
au arătat și
recurentele, gestionarea
fondului național unic de
asigurări sociale de sănătate, ca fond special
ce se constituie din
contribuția pentru asigurări de sănătate datorată, se realizează prin CNAS ca și prin
casele de asigurări expres
indicate, ceea ce demonstrează că
aceste autorități se
află direct și
nemijlocit în posesia datelor necesare referitoare la cuantumul și natura sumelor
datorate și neachitate pentru a putea emite, prealabil
executării silite propriu-zise, titlul executoriu, cu respectarea prevederilor
art. 141 din Codul de
procedură fiscală.
Față
de toate cele mai sus arătate, în temeiul art. 312 Cod procedură
civilă recursurile declarate au fost admise cu consecința modificării sentinței atacate în
sensul respingerii excepției de nelegalitate a dispozițiilor cuprinse în art. 35 din
Ordinul nr. 617/2007.