Ordin al ministrului Mediului și Dezvoltării Durabile privind instituirea regimului de arie naturală protejată a siturilor de importanţă comunitară. Legalitate.
Directiva 79/409/CEE
Directiva 92/43/CEE
O.U.G. nr. 57/2007
Constituţia României art. 44 alin. (7)
Curpins pe materii: Drept administrativ.
Indice alfabetic: arie naturală protejată
Drept de proprietate. Îngrădirea exerciţiului. Legalitate
Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile
Protecţia mediului
Reţeaua ecologică Natura 2000
Sit de importanţă comunitară.
Este legal Ordinul ministrului mediului și dezvoltării durabile nr. 1964/2007 privind instituirea regimului de arie naturală protejată a siturilor de importanţă comunitară, ca parte integrantă a reţelei ecologice Natura 2000 în România, conţinutul acestuia fiind în strictă conformitate cu prevederile actului normativ în executarea căruia a fost emis, respectiv a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice.
Instituirea unui regim special de protecţie și conservare asupra suprafeţelor de teren incluse în siturile de importanţă comunitară prevăzute la art. 1 și în anexa nr. 1 la Ordinul nr. 1964/2007 nu este de natură să aducă o vătămare unui drept recunoscut de lege, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, întrucât instituirea unui asemenea regim special de protecţie reprezintă o sarcină privind protecţia mediului pentru care, art. 44 alin. (7) din Constituţie prevede obligaţia respectării inclusiv de către proprietar.
I.C.C.J. , Secţia de contencios administrativ și fiscal
Decizia nr. 4128 din 7 octombrie 2009
Notă: Directiva 79/409/CEE privind conservarea păsărilor sălbatice a fost adoptată la 2 aprilie 1979, fiind publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene nr. 103 din 25/04/1979 iar Directiva 92/43/CEE referitoare la conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice a fost adoptată la 21 mai 1992.fiind publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene nr. 103 din 206 din 22/07/1992.
Prin acţiunea înregistrată la 21.05.2008 și precizată la 18.06.2008 reclamanta Regia Publică Locală a Pădurilor „S” R.A. a solicitat anularea parţială a Ordinului nr.1964/2007 emis de pârâtul Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile cu privire la instituirea regimului de arie naturală protejată a siturilor de importanţă comunitară, ca parte integrantă a reţelei ecologice Natura 2000 în România, respectiv punctele nr.1,38 și 195 din anexa nr.1.
În motivarea acţiunii, reclamanta a susţinut că ordinul contestat a fost emis cu încălcarea prevederilor Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, deoarece autoritatea emitentă nu a realizat dezbateri cu proprietarii și administratorii zonelor incluse în lista siturilor de importanţă comunitară, pentru care în mod abuziv și printr-un exces de putere a fost stabilit regimul de arie naturală protejată.
Reclamanta a mai arătat că ordinul emis de pârât nu este conform legislaţiei europene în domeniu, respectiv directivei Consiliului Europei 92/43/EEC, precum și legislaţiei naţionale, încălcând dispoziţiile art.4 pct.12 pct.14 pct.18, art.11 alin.1 lit.a art.12 alin.1 și art.22 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, florei și faunei sălbatice.
În acest sens, s-a precizat că actul administrativ contestat nu a fost emis în baza unui studiu de fundamentare știinţifică, a unei delimitări pentru zonele cu protecţie strictă, zonele de protecţie integrală, zonele-tampon și zonele de dezvoltare durabilă a activităţii umane și nu prevede modalitatea de despăgubire a proprietarilor și administratorilor de fond forestier pentru cheltuielile ocazionate de realizarea amenajamentelor silvice și de modificarea acestora.
Reclamanta a învederat că siturile de importanţă comunitară evidenţiate în Anexa nr.1 a ordinului dedus judecăţii trebuie să aibă regimul de arii speciale de conservare și nu regimul de arii naturale protejate, cum în mod greșit au fost încadrate de către pârât, afectând principiul gospodăririi durabile reglementat prin amenajamentele silvice întocmite pentru acele zone. De altfel, reclamanta a menţionat că, prin instituirea ariei naturale protejate, se află în imposibilitatea de a respecta amenajamentele silvice aprobate de același minister.
Curtea de Apel Brașov - Secţia de contencios administrativ și fiscal a pronunţat sentinţa nr.143/F/14.10.2008, prin care a admis acţiunea astfel cum a fost formulată și precizată de reclamantă și a anulat parţial Ordinul nr.1964/2007 emis de Ministrul Mediului și Dezvoltării Durabile, în ceea ce privește punctele 1,38 și 195 din Anexa nr.1.
Hotărând astfel, instanţa de fond a reţinut că Ordinul nr.1964/2007 a fost emis cu încălcarea prevederilor Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, deoarece ministerul pârât nu a consultant factorii interesaţi în domeniu, organizând numai o întâlnire la data de 21.11.2006, la sediul Primăriei S pentru informarea publică privind reţeaua Natura 2000, siturile Piatra Mare și Ciucaș.
De asemenea, s-a reţinut că pârâtul nu a respectat obligaţiile prevăzute de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.57/2007 în procesul de adoptare a Ordinului nr.1964/2007 și s-a apreciat că, această nerespectare nu poate fi înlăturată decât prin anularea parţială a actului.
Astfel, s-a avut în vedere că, ordinul dedus judecăţii a fost emis în baza unei documentaţii incomplete, lipsind documentaţia cadastrală cu limitele ariei naturale protejate, avizul Academiei Române și delimitarea zonelor.
Totodată, s-a constatat că ministerul pârât nu a efectuat demersuri pentru constituirea structurilor de administrare a ariilor naturale protejate și nu a stabilit despăgubiri pentru proprietarii suprafeţelor care au fost incluse în aceste arii.
Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile și a solicitat modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii ca neîntemeiate a acţiunii formulate de reclamantă.
În primul motiv de recurs a fost criticată concluzia instanţei de fond că au fost încălcate prevederile Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică și s-a arătat că au fost respectate cerinţele legii prin întâlnirea organizată la 24.11.2006 la sediul Primăriei Se și în cadrul căreia au fost puse la dispoziţia participanţilor, inclusiv a reprezentantului intimatei-reclamante, informaţiile relevante despre siturile de importanţă comunitară „PM” și „C”, care urmau să fie incluse la poziţiile 38 și 195 din Anexa nr.1 la Ordinul nr.1964/2007.
Prin cel de-al doilea motiv de recurs s-a susţinut că în mod greșit a constatat instanţa de fond nerespectarea prevederilor legale imperative referitoare la întocmirea documentaţiei necesare în vederea instituirii regimului de arie naturală protejată de interes naţional.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs, s-a arătat că a fost întocmită documentaţia tehnică, dar instanţa de fond nu a avut în vedere că, în conformitate cu prevederile art. 11 alin. 3 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 57/2007, în cazul siturilor Natura 2000 documentaţia este reprezentată de Formularul Standard Natura 2000, care este public și se găsește integral în Anexa nr. 6 a Ordinului nr. 1964/2007.
De asemenea, s-a arătat că ordinul contestat cuprinde la filele 51 și 215 din Anexa nr. 3 documentaţia cadastrală cu limitele ariei naturale protejate și a fost emis cu avizul conform al Academiei Române nr. 2256/4 aprilie 2007, menţinut prin adresa nr. 2425/13 noiembrie 2007 .
Ultimele două critici din recurs vizează concluzia instanţei de fond că prin actul contestat se restrânge dreptul de exploatare al administratorilor și proprietarilor pădurilor aflate în ariile naturale protejate, fără stabilirea unor despăgubiri corespunzătoare acestei încălcări aduse libertăţii economice.
Recurentul a susţinut că argumentele din hotărârea atacată pentru o asemenea concluzie dovedesc existenţa unei confuzii între noţiunile de gospodărire durabilă și amenajament silvic, care în realitate, nu sunt incompatibile, întrucât exploatarea pădurilor se poate face conform amenajamentului silvic, până la aprobarea planului de management, cu respectarea legislaţiei specifice ariilor naturale protejate.
De asemenea, recurentul a arătat că, ariile naturale protejate se determină fără afectarea calităţii de proprietar sau concesionar al terenurilor respective, iar modalitatea de despăgubire, prin realizarea de plăţi compensatorii Natura 2000 pentru cheltuielile efectuate, urmează a fi stabilită printr-un act normativ distinct, astfel cum se prevede în art. 2 alin. 5 din Ordinul nr. 1.964/2007.
Sub același aspect, s-a susţinut că instanţa de fond a constatat vătămarea unui interes public local al unui administrator de suprafeţe forestiere, fără a se avea în vedere că, ordinul contestat a fost emis în interes public naţional și comunitar, transpunând în dreptul intern Directivele 79/409/CEE, nr. 92/43/CEE și nr. 2006/105/CEE. Faţă de calitatea intimatei, care nu deţine terenul proprio nomine, ci pentru un terţ, recurentul a învederat că și aceasta trebuie să respecte dispoziţiile art. 44 alin. 7 din Constituţia României, conform cărora dreptul la proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului și asigurarea bunei vecinătăţi, precum și la respectarea celorlalte sarcini, care potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului.
Analizând actele și lucrările dosarului, în raport și de dispoziţiile art. 304 și art. 3041 Cod procedură civilă, Înalta Curte va admite prezentul recurs pentru următoarele considerente.
Reţeaua „Natura 2000” reprezintă o reţea ecologică realizată la nivelul întregului teritoriu al Uniunii Europene în baza a două directive ale Comisiei Europene: Directiva 79/409/CEE privind conservarea păsărilor sălbatice, adoptată la 2 aprilie 1979 și Directiva 92/43/CEE referitoare la conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, adoptată la 21 mai 1992. Anexele celor două directive conţin listele cu speciile și tipurile de habitate care fac obiectul Reţelei „Natura 2000”.
Cea de-a doua directivă, denumită „Directiva Habitate” a fost transpusă în legislaţia naţională prin Legea nr. 462/2001 pentru aprobarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 236/2000 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice și prin Ordinul nr. 1964/2007 al Ministrului Mediului și Dezvoltării Durabile privind instituirea regimului de arie naturală protejată a siturilor de importanţă comunitară, ca parte integrantă a reţelei ecologice europene Natura 2000 în România.
Aceste acte normative au fost elaborate potrivit angajamentelor asumate de România prin documentul de poziţie complementar Capitolul 22 „Mediu”, pentru domeniul „protecţia naturii”.
Nelegalitatea Ordinului nr. 1964/2007, în privinţa punctelor nr. 1,38 și 195 din Anexa nr. 1, a fost greșit constatată de instanţa de fond, prin admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată și precizată ulterior de Regia Publică Locală a Pădurilor S R.A.
Motivele de nelegalitate invocate de regia intimată cu privire la ordinul contestat au fost apreciate ca fiind întemeiate, fără analizarea tuturor apărărilor formulate de emitentul actului dedus judecăţii și a tuturor actelor normative, care reprezintă cadrul legal pentru implementarea la nivel naţional a Reţelei „Natura 2000”.
Astfel, instanţa de fond a constatat greșit că, prin întâlnirea organizată în scop de informare publică la 24 noiembrie 2006 la sediul Primăriei municipiului S nu au fost respectate cerinţele Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, pentru că nu s-a realizat consultarea tuturor factorilor interesaţi în domeniu.
Conform art. 6 alin. 7 din Legea nr. 52/2003, autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei întâlniri în care să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de către o asociaţie legal constituită sau de către o altă autoritate publică.
Intimata nu a dovedit în cauză depunerea unei asemenea solicitări scrise pentru organizarea dezbaterii publice asupra proiectului de act administrativ privind ariile pentru care se instituie regimul de arie naturală protejată ca situri de importanţă comunitară.
În procesul de elaborare a acestui act administrativ cu privire la siturile Piatra Mare și Ciucaș, situate pe teritoriul administrativ al municipiului S, ministerul recurent, în calitate de autoritate publică iniţiatoare, a respectat regulile procedurale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale prin întrunirea de informare/consultare a publicului din 24 noiembrie 2006, la care au participat și reprezentanţii municipiului S, proprietarul suprafeţelor de teren administrate de regia intimată, semnând fără obiecţiuni procesul-verbal încheiat la acea dată.
Instanţa de fond a constatat de asemenea în mod greșit nelegalitatea ordinului emis de recurent în sensul nerespectării dispoziţiilor Legii nr. 57/2007, în privinţa documentaţiei necesare instituirii regimului special de protecţie și conservare, stabilit conform prevederilor legale.
Ordinul nr. 1964/2007 a fost elaborat de ministerul recurent în baza Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 57/2007 și cuprinde prevederi conforme actului normativ de nivel superior, fără a se depăși limitele competenţei de reglementare conferite și fără a se contraveni principiilor și dispoziţiilor legii pentru executarea căreia a fost emis.
Astfel, pentru verificarea corectă a documentaţiei în cazul celor trei situri pentru care s-a solicitat anularea parţială a ordinului emis de recurent, instanţa de fond trebuia să aibă în vedere dispoziţiile generale din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 57/2007, care stabilesc cu caracter obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie semnificaţia noţiunilor de arie naturală protejată și de sit de importanţă comunitară.
Această corelare era necesară pentru că prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 57/2007 s-a instituit un regim diferenţiat de protecţie, conservare și utilizare, potrivit următoarelor categorii de arii naturale protejate enumerate la art. 5 alin. 1 lit. a-d: de interes naţional (rezervaţii știinţifice, parcuri naţionale, monumente ale naturii, rezervaţii naturale, parcuri naturale), de interes naţional (situri naţionale ale patrimoniului natural universal, geoparcuri, zone umede de importanţă internaţională, rezervaţii ale biosferei), de interes comunitar sau situri „Natura 2000” (situri de importanţă comunitară, arii speciale de conservare, arii de protecţie specială avifaunistică) și de interes judeţean sau local, stabilite numai pe domeniul public/privat al unităţilor administrativ-teritoriale.
Situl de importanţă comunitară a fost definit în art. 4 pct. 11 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 57/2007 ca fiind situl/aria care, în regiunea sau în regiunile biogeografice în care există, contribuie semnificativ la menţinerea ori restaurarea la stare de conservare favorabilă a habitatelor naturale prevăzute în anexa nr. 2 sau a speciilor de interes comunitar prevăzute în anexa nr. 3 din același act normativ și care contribuie semnificativ la menţinerea diversităţii biologice în regiunea ori regiunile biogeografice respective.
La pct. 18 al aceluiași text de lege s-a prevăzut că termenul de arie naturală protejată are semnificaţia de zonă terestră, acvatică și/sau subterană în care există specii de plante și animale sălbatice, elemente și formaţiuni biogeografice, peisagistice, geologice, paleontologice, speologice sau de altă natură, cu valoare ecologică, știinţifică ori culturală deosebită, care are un regim special de protecţie și conservare, stabilit conform prevederilor legale.
Pe cale de consecinţă, noţiunea de arie naturală protejată este generică și se referă la toate categoriile enumerate la art. 5 alin. 1 lit. a-d din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 57/2007, însă procedurile pentru fiecare categorie este reglementată prin acte normative distincte.
Astfel, pentru categoria siturilor de importanţă comunitară a fost emis Ordinul nr. 1964/2007, care în anexa nr. 6 cuprinde formularele standard Natura 2000 completate pentru siturile prevăzute în anexa nr. 1 din același ordin.
Formularul Standard Natura 2000 reprezintă forma sintetică a studiului știinţific care se întocmește în cazul siturilor prevăzute în anexa nr. 1 din același ordin.
Formularul Standard Natura 2000 reprezintă forma sintetică a studiului știinţific care se întrunește în cazul siturilor de importanţă comunitară, conform dispoziţiilor art. 11 alin. 3 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 57/2007, care prevăd că, pentru propunerile de situri de importanţă comunitară și pentru ariile de protecţie specială avifaunistică se completează Formularul Standard Natura 2000 stabilit de Comisia Europeană prin Decizia nr. 97/266/CE și adoptat prin Ordinul ministrului mediului și gospodăririi apelor nr. 207/2006 privind aprobarea Formularului Standard Natura 2000 și a manualului de completare a acestuia.
Formularul respectiv cuprinde coordonatele și caracteristicile fiecărui sit, date legate de biocenoză și biotop, precum și alte aspecte importante:proprietate, gospodărire, vulnerabilitate, elemente geografice, legislative etc. și se completează după finalizarea cercetărilor știinţifice în teren.
Din acest motiv, în cazul siturilor de importanţă comunitară nu mai este necesară documentaţia prevăzută la art. 11 alin. 1 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 57/2007 pentru instituirea regimului de arie protejată de interes naţional.
Instanţa de fond nu a avut în vedere că această documentaţie, cuprinzând studiul de fundamentare știinţifică, delimitarea cadastrală, cu evidenţierea categoriilor de folosinţă a terenului și avizul Academiei Române, este necesară pentru o altă categorie de arii naturale protejate decât cele care au constituit obiectul reglementării din Ordinul nr. 1964/2007 și în cazul cărora legea a prevăzut expres obligaţia completării Formularului Standard Natura 2000.
Susţinerile din acţiune privind emiterea ordinului contestat fără delimitarea siturilor de importanţă comunitară și fără avizul Academiei Române au fost greșit preluate în hotărârea instanţei de fond, dat fiind că anexa nr. 3 a ordinului cuprinde hărţile cu limitele siturilor delimitate la scara 1:100.000, iar Academia Română – Comisia pentru ocrotirea monumentelor naturii a avizat favorabil lista siturilor de importanţă comunitară prin adresele nr. 2.256/25 aprilie 2007 și nr. 2425/13 noiembrie 2007.
În consecinţă, instanţa de fond a reţinut eronat că aceste documente nu au fost întocmite în procedura de elaborare a actului administrativ emis de ministerul pârât pentru aprobarea listei siturilor de importanţă comunitară.
Ultimele critici formulate în recurs sunt de asemenea întemeiate, întrucât în cauză nu s-a dovedit că prin dispoziţiile ordinului contestat a fost vătămat un drept recunoscut de lege intimatei.
Suprafeţele de teren care au fost incluse în siturile de importanţă comunitară aprobate la art. 1 și Anexa nr. 1 pct. 1,38 și 195 din Ordinul nr. 1964/2007 sunt proprietatea publică a municipiului S, fiind administrate de regia intimată, înfiinţată și organizată ca serviciu public de interes local.
În această calitate, intimata nu este titulara unui drept recunoscut de lege care să fi fost vătămat prin instituirea unui regim special de protecţie și conservare, stabilit conform prevederilor legale pentru siturile de importanţă comunitară situate pe teritoriul administrativ al municipiului S.
Conform actelor sale constitutive, intimata este administrator al fondului forestier proprietatea publică a municipiului S și a fost autorizată să desfășoare activităţi de sivicultură și exploatare forestieră, care nu sunt incompatibile cu gestionarea durabilă a resurselor naturale, prin instituirea unui regim special de protecţie și de conservare a acestora. În atare situaţie, s-a apreciat greșit în hotărârea instanţei de fond că intimata ar fi în imposibilitate să-și îndeplinească obligaţiile conform amenajamentelor silvice ale fondului forestier proprietate publică a Municipiului S, deși nu s-au administrat dovezi concludente în acest sens.
Pe de altă parte, se reţine că, potrivit art. 7 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 57/2007, regimul de protecţie se stabilește indiferent de destinaţia terenului și de deţinător, iar respectarea acestuia este obligatorie conform acestei ordonanţe, precum și cu alte dispoziţii legale în materie.
Instituirea unui asemenea regim special de protecţie reprezintă o sarcină privind protecţia mediului pentru care art. 44 alin. 7 din Constituţie, republicată, prevede obligaţia respectării, inclusiv de către proprietar.
Referitor la efectele restricţiilor impuse pentru conservarea habitatelor de interes comunitar, instanţa de fond a considerat neîntemeiat că ministerul recurent avea obligaţia să stabilească modalitatea de despăgubire pentru proprietarii terenurilor din ariile naturale protejate, deţinute în regim de proprietate privată sau concesionate.
În art. 26 alin. 1 și 2 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 57/2007 s-a prevăzut că, modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensaţiilor pentru respectarea dispoziţiilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate se stabilește prin hotărâre a Guvernului, iar până la aprobarea planurilor de management, măsurile de conservare pentru care se acordă compensaţii sunt stabilite de administratorii ariei naturale protejate, în termen de 6 luni de la preluarea administrării ariei naturale protejate, cu aprobarea lor de către Agenţia Naţională pentru Arii Naturale Protejate.
Din cuprinsul acestor norme rezultă că ministerul recurent nici nu avea competenţa reglementării modalităţii de despăgubire pentru proprietarii sau concesionarii suprafeţelor de teren incluse în siturile de importanţă comunitară.
Faţă de considerentele expuse, se constată că hotărârea instanţei de fond este nelegală și temeinică.
În consecinţă, Înalta Curte a admis recursul, a casat hotărârea atacată și a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamanta Regia Publică Locală a Pădurilor „S” R.A.