6. Funcționari publici cu statut special. Solicitarea în instanță a unor drepturi de natură salarială. Instanța competentă să judece litigiul.
Legea 293/2004
Legea nr. 188/1999
Cuprins pe materii: Dreptul funcției publice
Indice alfabetic: Administrația Națională a Penitenciarelor
Competență materială
Drepturi salariale
Funcționari publici cu statut special
Litigiile având ca obiect drepturi salariale ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul penitenciar intră în competența de soluționare a instanțelor de contencios administrativ, iar nu în cea a instanțelor de dreptul muncii.
Faptul că în urma modificărilor aduse Legii nr. 293/2004, privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor, au fost eliminate normele de trimitere la Legea nr. 188/1999, menținându-se numai cele privind completarea cu prevederile legislației muncii, nu trebuie să conducă la concluzia că funcționarilor din sistemul administrației penitenciare li s-ar aplica dispozițiile celei din urmă. În lipsa unei reglementări speciale, acestora, ca funcționari publici, chiar având un statut special, li se aplică prevederile art. 911 din Legea nr. 188/1999, potrivit cu care cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarilor publici sunt de competența instanțelor de contencios administrativ, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.
Î.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal,
Decizia nr. 4174 din 31 octombrie 2007
Notă: Instanța a avut în vedere art. 91ą din Legea nr. 188/1999, republicată în M.Of. nr. 251 din 22/03/2004, cu modificările și completările ulterioare. În prezent art. 91ą a devenit art. 109 în forma republicată în M.Of. nr. 365 din 29/05/2007.
Prin cerere adresată Tribunalului București – Secția a VIII-a conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal la data de 1 noiembrie 2006 reclamantul Sindicatul Național al Lucrătorilor din Administrația Națională a Penitenciarelor, în numele membrilor de sindicat din Penitenciarul cu Regim de Maximă Siguranță București – Jilava, în contradictoriu cu Penitenciarul cu Regim de Maximă Siguranță București – Jilava, Administrația Națională a Penitenciarelor și Ministerul Justiției a solicitat obligarea pârâților la plata către reclamanți a sumelor de bani reprezentând prima de concediu, conform art. 304 lit.f) din Legea nr. 293/2004, pe perioada 2004, octombrie –decembrie 2005 și 2006 integral, precum și acordarea sumelor actualizate cu indicele de inflație.
Prin sentința civilă nr. 772/31 februarie 2007, Tribunalul București – Secția a VIII-a conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale, invocată din oficiu și a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București – Secția contencios administrativ și fiscal.
În motivarea soluției se arată că reclamanții sunt funcționari publici cu statut special, iar drepturile solicitate derivă din derularea raporturilor de serviciu ale acestora, iar potrivit art. 911 din Legea nr. 188/1999, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 251/2006, cauzele ce au ca obiect raportul de serviciu al funcționarilor publici sunt de competența instanțelor de contencios administrativ, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.
Legea nr. 188/1999 nu distinge între funcționarii publici și funcționarii publici cu statut special, iar Legea nr. 293/2004 nu stabilește competența de soluționare a litigiilor în care funcționarii publici cu statut special figurează ca parte.
Faptul că în art. 81 din Legea n. 293/2004 se precizează că dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile din legislația muncii nu duce la ideea că ar fi competente instanțele de dreptul muncii pentru că o asemenea prevedere este cuprinsă și în art. 93 din Legea nr. 188/1999, dar nu duce la competența instanței de drept comun în cazul litigiilor privind funcționarii publici.
Curtea de Apel București prin sentința civilă nr. 1349/23 mai 2007 a admis excepția necompetenței materiale a Curții de Apel București- Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București – Secția a VIII-a conflicte de muncă. Constatându-se ivit conflictul negativ de competență a fost înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru soluționarea lui.
În considerentele sentinței s-a reținut că obiectul cauzei îl constituie obligarea pârâților la plata către salariații acestora, membrii ai sindicatului reclamant, a drepturilor bănești constând în prime de concediu pentru anul 2004, 2005 și 2006, actualizate cu coeficientul de inflație. Acțiunea este întemeiată pe art.34 lit.f) din Legea nr.293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor, iar litigiul vizează un conflict de muncă, în sensul Legii nr.168/1999, și art.81, din Legea nr.293/2004 astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 47/2006, art.l pct.60, aprobată prin Legea nr.462/2006.
Salariații pârâților, membrii ai sindicatului reclamant, sunt funcționari publici cu statut special și personal contractual civil, ale căror raporturi de muncă sunt reglementate de Codul muncii. Odată cu intrarea în vigoare a Legii nr.293/2004, sistemul penitenciar a fost demilitarizat, cadrelor militare acordându-li-se statut de funcționar public cu statut special, iar până la intrarea în vigoare a Legii nr.293/2004, a fost salarizat potrivit Legii nr.138/1999 privind salarizarea cadrelor militare.
Având în vedere că, Legea nr.293/2004 cu modificările aduse prin O.U.G. nr. 47/2006, este legea specială în raport de dreptul comun în materia funcționarului public reprezentat de Legea nr. 188/1999 republicată cu modificările și completările ulterioare, dispozițiile legii speciale prevalează dreptului comun. În Legea nr.293/2004 nu sunt prevăzute reguli speciale cu privire la jurisdicția conflictelor de muncă ale acestei categorii de funcționari publici cu statut special. Ca atare se aplică dispozițiile art.81 din Legea nr.293/2004, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 47/2006, în sensul că „dispozițiile prezentei legi se completează, după caz, cu prevederile cuprinse în legislația muncii". Regulile aplicabile cu privire la competența materială a acestor litigii sunt cele prevăzute de Codul muncii și Legea nr. 168/1999 privind soluționarea conflictelor de muncă și nu cele ale Legii nr.188/1999 republicată cu modificările ulterioare, mai exact art.911.
Față de această împrejurare competența de soluționare a pricinii aparține, potrivit art.2 pct.1 lit.c), Cod procedură civilă tribunalului, respectiv Tribunalul București - Secția specializată în litigii de muncă.
Soluționând conflictul de competență ivit, Înalta Curte, cu majoritate, va stabilit competența de soluționare a cererii în favoarea Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, având în vedere următoarele considerente:
Legea nr. 293/2004 reglementează Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor.
În conformitate cu art. 3 alin. (1) din Legea nr. 293/2004 personalul din sistemul administrației penitenciare este constituit din funcționari publici civili cu statut special și din personal încadrat pe baza contractului individual de muncă.
În alin.3 al aceluiași articol se precizează că personalul din sistemul administrației penitenciarelor, încadrat în funcție pe baza contractului individual de muncă, are calitate de salariat, fiind supus legislației muncii.
Față de aceste precizări, din interpretarea per a contrario a prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 se poate deduce faptul că funcționarilor publici, chiar dacă au statut special, li se aplică prevederile Legii nr. 188/1999, mai ales că Legea nr. 188/1999 dă posibilitatea ca funcționarii publici, care lucrează în anumite servicii publice, să aibă statute speciale.
Este adevărat că art. 81 din Legea nr. 293/2004 a fost modificat prin O.U.G. nr. 47/2006 și au fost eliminate prevederile care completau Legea nr. 293/2004 cu prevederile Legii nr. 188/1999, menționându-se numai completarea cu prevederile legislației muncii, dar aceasta nu poate însemna că funcționarilor publici din cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor li s-ar aplica legislația muncii.
Din interpretarea Legii nr. 293/2004 se poate observa că aceasta a preluat, în mare parte, dispozițiile din Legea nr. 188/1999, iar față de precizarea din art.3 alin. (1) din Legea nr. 293/2004 nici nu se mai impunea trimiterea la completarea acestei legi cu prevederile Legii nr. 188/1999.
Fiind funcționari publici – acestora li se aplică prevederile art. 911 din Legea nr. 188/1999, cu modificările ulterioare, prevederi potrivit cărora acțiunile care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarilor publici sunt de competența instanțelor de contencios administrativ, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.
Având în vedere că în legea specială, Legea nr.293/2004 nu este prevăzută expres competența altei instanțe, instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze toate litigiile izvorâte din raportul de serviciu al funcționarilor publici, așa cum este și prezentul litigiu.
Referirile la legislația muncii cuprinse în art. 81 din Legea nr. 293/2004, așa cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 47/2006, sunt identice cu cele cuprinse în art. 117 din Legea nr. 188/1999 și ar trebui înțelese în sensul că, dispozițiile legii se completează, din punctul de vedere al normelor de drept material, cu cele ale dispozițiilor din legislația muncii pentru situații care nu au fost reglementate prin legea specială.
Dacă s-ar ajunge la concluzia că instanțele de contencios administrativ nu ar fi competente să soluționeze litigiile izvorâte din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor s-ar ajunge la situația în care litigiile să fie soluționate de instanța de dreptul muncii, dar numai cele care nu vizează contestații împotriva dispoziției de imputare emisă pentru recuperarea prejudiciilor cauzate de acești funcționari, litigii care, potrivit art. 70 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, modificat de O.U.G. nr. 47/2006, sunt de competența instanței de contencios administrativ, în condițiile legii.
OPINIE SEPARATĂ
Fără a nega în totalitate argumentele aduse în sprijinul soluției adoptate cu majoritate de voturi în sensul stabilirii competenței de soluționare a pricinii în favoarea Curții de Apel București – Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, considerăm că argumentele juridice aduse în sprijinul opiniei potrivit căreia competența soluționării cauzei în favoarea Tribunalului București – Secția conflictre de muncă și alte drepturi de saigurări sociale primează.
Apreciem că în raport cu principiile statuate prin art. 1 alin. 5) din Constituția României, cu legea specială care exprimă fără echivoc voința legiuitorului precum și cu principiul de drept consacrat prin adagiul „specialia generalibus derogant” (normele speciale derogă de la cele generale), posibilitățile interpretului legii de a depăși sfera literei acesteia sunt extrem de limitate.
Astfel, conform dispozițiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 293/2004, legea specială privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor, personalul din sistemul administrației penitenciarelor este constituit din funcționari publici civili cu statut special și din personal încadrat pe baza contractului individual de muncă.
Totodată, potrivit dispozițiilor art. 79 alin. (1) din Legea nr. 293/2004, în forma nemodificată, „până la adoptarea legii privind salarizarea funcționarilor publici din sistemul administrației penitenciare, rămân aplicabile în continuare dispozițiile legale referitoare la salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare națională” iar conform art. 81 „dispozițiile prezentei legi se completează, după caz, cu prevederile cuprinse în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată precum și cu cele din legislația muncii”
De asemenea, Legea nr. 138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiiile publice de apărare național, ordine publică și siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții nu prevede pentru soluționarea litigiilor alte căi decât cele prevăzute de Codul muncii, dimpotrivă, conform art. 57 drepturile neachittate personalului militar și civil și nereclamate în termen de 3 ani de la data când trebuiau plătite se prescriu, iar potrivit dispozițiilor art. 60 alin. (2) Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor controlează, prin organe speciale, modul de aplicare a dispozițiilor legale referitoare la salarizarea muncii.
Mai mult, Legea nr. 293/2004 a fost modificată și completată prin O.U.G. nr. 47/2006 (în vigoare la data înregistrării acțiunii) art. 79 având următorul cuprins: „până la intrarea în vigoare a legii privind salarizarea funcționarilor publici din sistemul administrației penitenciare, rămân aplicabile, în continuare dispozițiile legale referitoare la salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare, ordine publică și siguranță națională. De asemenea, art. 81 prevede că dispozițiile prezentei legi se completează, după caz, cu prevederile cuprinse în legislația muncii.
În cauză este de necontestat că obiectul acțiunii îl constituie acordarea unor drepturi de natură salarială.
Având în vedere și dispozițiile legale din actele normative prezentate în cele ce preced în succesiunea lor tocmai pentru a reliefa evoluția rațiunii legiuitorului, constatăm că natura prezentului litigiu este în mod evident cea de litigiu de muncă, iar nu de contencios administrativ, în cauză fiind aplicabile dispozițiile Codului muncii și ale Legii nr. 138/1999, iar nu cele ale Legii nr. 554/2004 sau ale Legii nr. 188/1999.
De altfel, ulterior, prin Legea nr. 55/2007 privind aprobarea O.U.G. nr. 47/2006 se menține statutul special al funcționarului public din cadrul sistemului administrației penitenciare în raport cu cel al funcționarului public al cărui statut este reglementat de Legea nr. 188/1999.
În opinia noastră, având în vedere cele expuse în cele ce preced, competența de soluționare a pricinii aparține, potrivit art. 2 pct. 1 lit. c) din C. proc. civ., tribunalului, respectiv Tribunalului București – Secția specializată în litigii de muncă.
De altfel, Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal s-a mai pronunțat în același sens prin decizia nr. 1792 din 27 martie 2007.
Pentru rațiunile expuse în cele ce preced nu am putut subscrie la opina majorității, considerând necesar să formulez prezenta opinie separată.