Statul Român. Lipsa calităţii procesuale pasive în litigiile de contencios administrativ.
Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. b)
Codul de procedură civilă
Acţiunea în contencios administrativ, având ca obiect răspunderea Statului, pentru lipsa de eficacitate a serviciilor publice este inadmisibilă.
În condiţiile actualei reglementări, Statul nu este considerat subiect al raportului juridic de contencios administrativ în mod direct, acţiunea putând fi exercitată faţă de orice organ al său, sau al unităţilor administrativ teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public.
Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ și fiscal,
Decizia nr. 3268 din 5 octombrie 2006
Prin acţiunea înregistrată la data de 29 iulie 2005, reclamanţii MV și MA au solicitat ca, în contradictoriu cu Statul Român reprezentat de Ministerul Finanţelor, să se pronunţe o hotărâre judecătorească prin care să fie obligat pârâtul pentru reaua funcţionare a serviciilor publice, la plata sumei de 600 euro/lună în echivalent în lei, începând cu data de 15 aprilie 2004 și până la eliberarea efectivă a apartamentelor situate în Cluj-Napoca, care sunt ocupate în mod abuziv de persoane care nu au nici un drept asupra acestora.
În motivarea acţiunii lor, reclamanţii au arătat că deși sunt proprietarii celor trei apartamente și au făcut nenumărate demersuri cum ar fi: acţiuni în evacuare, plângeri penale, memorii la diferite instituţii ale statului; totuși, persoanele care ocupă fără drept aceste spaţii refuză să le părăsească și astfel sunt privaţi de aproape 7 ani de dreptul lor de proprietate imobiliară, drept care este garantat de art.44 din Constituţia României și este inviolabil conform art.136 din așezământul juridic fundamental.
Reclamanţii au mai arătat că în aceste condiţii nu ne aflăm în prezenţa funcţionării normale a serviciilor publice de interes naţional, Statul Român neîndeplinindu-și obligaţia de rezultat, respectiv obligaţia pozitivă de a garanta proprietatea în sensul dispoziţiilor constituţionale și a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului. Aceasta, întrucât atât activitatea legislativă cât și cea executivă trebuie puse în concordanţă cu principiile fundamentale ale democraţiei, în caz contrar fiind într-o situaţie de violare a Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, respectiv a art.1 Protocol 1 al acesteia.
Astfel, în opinia reclamanţilor, fie autorităţile judiciare și cele administrative au respectat legile ad litteram, de unde rezultă că prejudiciul suferit este cauzat de activitatea legislativă a Statului, fie autorităţile judiciare ori cele administrative nu și-au desfășurat activitatea în mod legal, situaţie în care se poate vorbi de „erori judiciare” în sens larg, ori de reaua funcţionare a serviciilor publice.
Totodată, arată reclamanţii, prin acţiunea lor nu urmăresc tragerea la răspundere a unei anumite persoane fizice, agent al serviciilor publice încriminate, nefiind dovedită culpa personală a unei asemenea persoane, dar pentru lipsa de eficienţă a serviciilor publice ca structuri publice trebuie să răspundă Statul Român, fiind îndeplinite toate condiţiile: prejudiciul, fapta „ilicită”, raportul de cauzalitate și culpa Statului care se prezumă din fapta ilicită, doar că se impune distincţia între răspunderea delictuală prevăzută de Codul civil și răspunderea autonomă de drept administrativ, ce poartă denumirea de „răspundere publică” în doctrina și practica franceză.
Astfel Statul nu este un comitent, ci un garant al respectării legilor, garanţie ce nu poate fi oferită decât prin serviciile publice specializate pentru a căror activitate trebuie să răspundă.
Au mai arătat reclamanţii că Statul Român are calitatea de pârât în acţiunea de contencios administrativ întrucât refuză nejustificat de a proteja, prin forţa sa de coerciţie, dreptul de proprietate privată a reclamanţilor, litigiul conţinând în el chiar esenţa contenciosului administrativ în sensul că autoritatea își exercită puterea cu care a fost învestită (puterea publică) în mod defectuos, astfel încât drepturile fundamentale ale particularilor nu sunt ocrotite.
În plus, precizează reclamanţii, au solicitat repararea prejudiciului de la Statul Român și pe cale graţioasă, însă răspunsul organelor competente a fost de-a dreptul hilar căci Legea nr.10/2001 nu are nici o legătură cu speţa.
Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare, invocând inadmisibilitatea acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile prevăzută de art.7 al Legii nr.554/2004 precum și lipsa calităţii procesuale pasive a pârâtului.
Aceeași instanţă, prin sentinţa nr.707 din 31 octombrie 2005 a respins acţiunea reclamanţilor ca inadmisibilă, reţinând, în esenţă, că Statul Român deși are calitatea de persoană juridică nu este considerat de dispoziţiile Legii contenciosului administrativ, în actuala reglementare, ca subiect al acestui raport juridic în mod direct, acesta neputând fi acţionat direct în judecată, acţiunea în contencios administrativ putând fi exercitată faţă de orice organ al său care acţionează în regim de putere publică, cu excepţiile prevăzute de art.5 din lege.
S-a mai reţinut că în aceste condiţii nici procedura prealabilă nu a fost și nu putea fi îndeplinită, acţiunea nefiind circumscrisă faţă de o anumită autoritate publică.
Totodată, instanţa de fond a reţinut că nefiind îndeplinite condiţiile pentru exercitarea unei acţiuni judiciare în contenciosul administrativ prevăzute de art.8 alin.(1) din Legea nr.554/2004, pe baza dispoziţiilor art.18 din aceeași lege, acţiunea este inadmisibilă, ceea ce nu înseamnă însă, că principiul constituţional prin care statul garantează proprietatea privată nu ar fi respectat, cât timp prin activitatea legislativă sunt create mijloacele de drept material și procesual atât în materie civilă cât și penală pentru apărarea acestui drept și asigurarea posibilităţii de exercitare a acestuia. Totodată, menţionează instanţa de fond, în plan executiv prin autorităţile administrative și judiciare sunt stabilite atribuţii cu ajutorul cărora, în cazul încălcării dreptului de proprietate se poate obţine tragerea la răspundere a persoanelor fizice vinovate.
Reclamanţii au declarat recurs, invocând dispoziţiile art.44 și 136 din Constituţia României, cele ale Legii nr.554/2004, ale art.1 Protocol 1 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului precum și cele ale art.3041 și 313 Cod procedură civilă au solicitat casarea sentinţei atacate și trimiterea pricinii spre rejudecare aceleiași instanţe.
În dezvoltarea motivelor de recurs se susţine, pe de o parte, că instanţa de fond a încălcat principiul contradictorialităţii și principiul garantării dreptului la apărare, soluţionând excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român fără ca recurenţii-reclamanţi să-și fi prezentat punctul de vedere cu privire la această problemă de drept, încălcându-se astfel garanţiile constituţionale ale unui proces echitabil.
Pe de altă parte, arată recurenţii-reclamanţi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român trebuia respinsă ca nefondată, invocând ca argumente cele arătate și în acţiunea introductivă și reiterate în motivarea recursului.
În plus, recurenţii-reclamanţi susţin că Statul Român, în calitate de persoană juridică de drept public, răspunde pentru activitatea defectuoasă a serviciilor publice și are calitate procesuală pasivă.
Mai mult, arată recurenţii-reclamanţi alături de raporturile juridice existente între Statul Român și serviciile publice de interes naţional pentru a căror activitate răspunde, există și un raport juridic ce decurge din lege, de mandat, între Statul Român și Ministerul de Finanţe, conform art.25 din Decretul nr.31/1954, fără ca introducerea Ministerului Finanţelor în proces să aibă altă legătură cu fondul cauzei.
Recursul este nefondat.
Referitor la primul motiv de recurs Înalta Curte constată, contrar celor susţinute de recurenţii-reclamanţi că aceștia, prin răspunsul la întâmpinarea formulată în cauză în cadrul căreia s-a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale a Statului Român, și-au exprimat în scris, cu semnătura și ștampila avocatului împuternicit a le asigura asistenţa de specialitate, punctul de vedere cu privire la fiecare excepţie invocată.
Răspunsul a fost înregistrat la dosar anterior încheierii ședinţei din 24 octombrie 2005 când s-au discutat și excepţiile (care ulterior au fost examinate pe larg și soluţionate prin sentinţa atacată).
În aceste condiţii, nu se poate reţine încălcarea dreptului la un proces echitabil prevăzut de art.21 alin. (3) din Constituţia României și de art.6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului și a libertăţilor fundamentale amendată prin Protocolul nr.11.
Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă greșita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român, Înalta Curte constată că și acesta este nefondat.
Astfel, conform dispoziţiilor art.52 alin.(1) din Constituţia României „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei, iar conform alin.(2) al aceluiași articol „condiţiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”.
Potrivit dispoziţiilor art.1 alin.(1) din Legea nr.554/2004, lege organică „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public”, iar conform alin.(2) al aceluiași articol „se poate adresa instanţei de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept”.
Totodată, conform dispoziţiilor art.2 alin.(1) lit.b) din Legea nr.554/2004, noţiunea de autoritate publică semnifică „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”.
De asemenea, potrivit art.2 alin.(1) lit.k) din Legea nr.554/2004, noţiunea de serviciu public este definită ca fiind activitatea organizată sau autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii, după caz, a unui interes public.
Conform art.2 alin.(1) lit.e) din Legea nr.554/2004 interesul public este definit ca fiind interesul care vizează ordinea de drept și democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor și îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice, iar interesul legitim privat, conform art.2 alin.(1) lit.a) din aceeași lege relevă posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.
Este cunoscut că în conformitate cu dispoziţiile art.44 din Constituţia României dreptul de proprietate este garantat, conţinutul și limitele acestuia fiind subiect de lege, iar potrivit dispoziţiilor art.136 alin.(5), (text constituţional), proprietatea privată este irevocabilă în condiţiile legii organice.
De asemenea, sunt cunoscute și principiile statuate de art.20 din Constituţia României referitoare la aplicarea tratatelor internaţionale la care România este parte precum și dispoziţiile art.1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului și a libertăţilor fundamentale, ratificat de România prin Legea nr.30/1994, publicată în Monitorul Oficial nr.135 din 31 mai 1994.
Astfel, potrivit dispoziţiilor paragrafului 1 al art.1 din Protocol („Protecţia proprietăţii) „orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauza de utilitate publică și în condiţiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internaţional”, iar conform alin. (2) al aceluiași articol „dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor”.
Mai mult, este de necontestat că potrivit dispoziţiilor art.25 alin.(1) din Decretul nr.31/1954 Statul este persoană juridică în raporturile în care participă nemijlocit, în nume propriu, ca subiect de drept și obligaţii, iar conform prevederilor alin. (2) al aceluiași articol el participă în astfel de raporturi prin Ministerul Finanţelor, afară de cazurile în care legea stabilește anumite organe în acest scop.
Prin urmare, din coroborarea tuturor textelor arătate în cele ce preced, rezultă, astfel cum corect a reţinut și instanţa de fond, că Statul Român nu poate avea calitate procesuală pasivă în litigiile de contencios administrativ atunci când nu participă nemijlocit la un raport juridic sau când nu este prevăzut expres de lege, (în sensul prevăzut de art.19 din Cap.VI al Titlului VII din Legea nr.247/2004).
În cauză, astfel cum corect a reţinut instanţa de fond, în condiţiile în care după ce s-au obţinut hotărâri judecătorești irevocabile în privinţa persoanelor care ocupă fără drept apartamentele aflate în proprietatea reclamanţilor și aceste persoane au revenit după punerea în executare silită a acestor hotărâri, recurenţii-reclamanţi au posibilitatea să promoveze în condiţiile legii acţiuni atât în evacuare cât și despăgubiri, ori, după caz, plângeri penale.
În plus, referinţele la doctrina și practica franceză în materie se constată a fi materializarea conștientizării fragilităţii argumentelor invocate în acţiune și recurs, respectiv a aspectelor nevralgice ale acestora.
De altfel, și în ipoteza extremă în care s-ar admite că în cauză Statul Român are calitate procesuală pasivă se impune examinarea respectării dispoziţiilor art.7 din Legea nr.554/2004, or, recurenţii-reclamanţi nu au făcut dovezi în sensul parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de lege. Lipsa procedurii prealabile are astfel tot consecinţa respingerii acţiunii. Aceasta întrucât legea organică prevede obligativitatea acestei proceduri și nici o dispoziţie constituţională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional, cum este procedura recursului administrativ graţios sau al celui ierarhic, iar liberul acces la justiţie presupune accesul la mijloacele procedurale prin care justiţia se înfăptuiește.
Prin urmare, constatându-se că sentinţa atacată este legală și temeinică, iar criticile formulate acesteia nefondate, recursul a fost respins.