Certificat de atestare a dreptului de proprietate. Procedura prealabilă. Termene.
Constituţia României, art.15, art.21
Legea nr.29/1990, art.5
Legea nr.7/1996, art.22, 26 și 27
Ulterior intrării în vigoare a dispoziţiilor art.21 alin.(4) din Constituţie, republicată, îndeplinirea procedurii prealabile nu mai este obligatorie în cazul actelor administrativ-jurisdicţionale, întrucât jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative și gratuite.
Procedura recursului administrativ graţios sau ierarhic este, în continuare, obligatorie, acest fapt rezultând din dispoziţiile art.15 din Constituţie, republicată, și în considerarea faptului că procedura instituită prin art.5 din Legea nr.29/1990 nu poate fi calificată drept o procedură jurisdicţională specială, nefiind întemeiată pe contradictorialitate, egalitatea părţilor, publicitatea dezbaterilor și dreptul la apărare.
În cazul certificatului de atestare a dreptului de proprietate, momentul de la care începe să curgă termenul înăuntrul căruia poate fi îndeplinită procedura prealabilă, este reprezentat de data înscrierii în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra imobilului cu privire la care a fost emis certificatul, moment de la care acest drept devine opozabil terţilor, astfel cum rezultă din dispoziţiile art.22, art.26 și art.27 din Legea cadastrului și a publicităţii imobiliare, nr.7/1996.
I.C.C.J., Secţia de contencios administrativ și fiscal,
decizia nr.1040 din 21 februarie 2005
Notă: Legea nr.29/1990 a fost abrogată prin art.31 alin.(2) din Legea nr.554/2004.
Prin sentinţa civilă nr.292/2004, Curtea de Apel Bacău a admis în parte acţiunea reclamantei R.D.A. promovată în contradictoriu cu Ministerul Industriilor și Resurselor și S.C. „D.F.” S.A. Bacău și, pe cale de consecinţă, a dispus anularea parţială a certificatului de atestare a dreptului de proprietate emis în favoarea societăţii pârâte pentru suprafaţa de 3094 mp identificată conform variantei I a raportului de expertiză.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că certificatul de atestare contestat, nu a fost comunicat reclamantei decât prin adresa nr.1084/1999 a Primăriei Gîrleni în raport de care, introducerea acţiunii la data de 29 mai 2000, este în termen. Faptul comunicării individuale este obligatoriu, iar înscrierea în registrul de transcripţii, nu echivalează cu o comunicare a actului înscris.
Aceeași instanţă a mai considerat că lipsa procedurii administrative prealabile introducerii acţiunii nu constituie motiv de inadmisibilitate a acesteia deoarece, potrivit art.21 alin.4 din Constituţie, republicată, aceste proceduri au devenit facultative. Pe de altă parte, instanţa de fond a mai reţinut că recursul graţios este inutil deoarece actul contestat a intrat în circuitul civil.
În ceea ce privește fondul cauzei, prima instanţă a arătat că terenul în litigiu a fost dobândit de societate în baza H.G. nr.834/1991, fiind folosit de aceasta și, totodată, fiind necesar desfășurării activităţii sale, iar, în ceea ce privește întinderea, se justifică atribuirea acelei suprafeţe determinate prin raportul de expertiză ca fiind de 3094 mp.
Împotriva acestei sentinţe civile, în termenul legal prevăzut de art. 301 C.proc.civ., au declarat recurs pârâţii Ministerul Economiei și Comerţului și S.C. ”D.F.” S.A. Bacău, pentru considerentele care vor fi arătate în continuare.
Instanţa a depășit atribuţiile puterii judecătorești, deoarece a înlăturat aplicarea dispoziţiilor art.1 din Legea nr.29/1990, în vigoare la acea dată, care prevăd obligativitatea procedurii administrative prealabile în cazul acţiunilor fondate pe această lege.
Aceeași instanţă a ignorat faptul că acţiunea reclamantei a fost introdusă cu depășirea termenului de 1 an prevăzut de art.5 alin.5 din Legea nr.29/1990, calculat de la data luării la cunoștinţă de existenţa actului administrativ a cărui anulare o solicită. Prin urmare, aceasta trebuia respinsă ca fiind tardivă.
Prin motivele de recurs s-a mai arătat și faptul că instanţa de fond nu putea dispune anularea unui act administrativ în condiţiile inexistenţei unui motiv de nulitate.
Ori, faptul dobândirii terenului în baza unui titlu legal, respectiv exproprierea, precum și faptul incertitudinii amplasării fostei proprietăţi a reclamantei-intimate peste terenul atribuit pârâtei S.C. „D.F.” S.A., nu pot constitui motive de nulitate.
Recursurile sunt fondate.
Prin sentinţa civilă nr.6168/1993 a Judecătoriei Bacău, a fost admisă acţiunea petentei G.M. și, în consecinţă, fără a fi pronunţată în contradictoriu cu vreo altă parte, a fost reconstituit dreptul de proprietate al acesteia asupra suprafeţei de 5 ha pe raza localităţii Gîrleni, individualizat prin vecinătăţi.
În considerarea acestui drept, la data de 29 mai 2000, reclamanta R.D.A. a solicitat anularea titlurilor de proprietate emise cu privire la acest teren atât în favoarea S.C. „D.F.” S.A. cât și a unor persoane fizice, părţi pe care le-a chemat în judecată și cărora le-a indicat titlurile de proprietate prin care le-a fost atribuit terenul în suprafaţă de 5 ha aparţinând reclamantei ca succesoare a proprietarei G.M..
Prin sentinţa civilă nr.1396/12 decembrie 2000, Judecătoria Buhuși a respins acţiunea ca nefondată faţă de pârâţii persoane fizice și ca inadmisibilă faţă de pârâta S.C. ”D.F.” S.A. considerându-se că aceasta, primind o suprafaţă de teren de 13.333,49 mp în baza certificatului de proprietate emis în 1996 de către ministerul de resort, beneficiază de un act administrativ ce nu poate fi contestat pe calea acţiunii civile, ci pe calea contenciosului administrativ.
Prin decizia civilă nr.703/2001, Tribunalul Bacău, investit cu soluţionarea apelului, a dispus casarea cu trimitere a cauzei cu indicarea disjungerii acţiunii civile de acţiunea în contencios administrativ, așa încât, prin sentinţa civilă nr.116/2002, Judecătoria Buhuși, reinvestită, a dispus judecarea pe calea acţiunii civile a cererii de anulare a titlurilor de proprietate emise pârâţilor persoane fizice.
Pentru soluţionarea acţiunii reclamantei în contra S.C. ”D.F.” S.A., a fost sesizat Tribunalul Bacău – Secţia contencios administrativ, ca instanţă competentă.
Prin sentinţa civilă nr.61/2002, Curtea de Apel Bacău investită cu soluţionarea conflictului negativ de competenţă ivit între Tribunalul Bacău și Judecătoria Buhuși, a stabilit că ea este competentă a soluţiona cauza ce este de natura contenciosului administrativ și, care, referind-se la un act emis de o autoritate publică centrală, atrage competenţa Curţii de Apel și nu a tribunalului. Pe cale de consecinţă, Curtea de Apel Bacău a admis acţiunea reclamantei, în sensul celor arătate, prin pronunţarea sentinţei civile nr.292/2004.
În cadrul soluţionării litigiului în faţa Curţii de Apel, a fost invocată excepţia neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, asupra căreia aceasta nu s-a pronunţat, considerând că, după intrarea în vigoare a Constituţiei revizuite, o astfel de procedură a devenit facultativă.
O astfel de interpretare a instanţei de fond este însă eronată deoarece art.21 din Constituţie, republicată, asigură liberul acces la justiţie, cu condiţia respectării însă a tuturor prevederilor și obligaţiilor instituite prin legi speciale. În acest sens, sunt evidente dispoziţiile art.15 alin.(1) din Constituţie, republicată, potrivit cărora cetăţenii beneficiază de drepturile acordate lor prin legea fundamentală, precum și prin „alte legi”.
Pe de altă parte, obligativitatea îndeplinirii procedurii administrative prealabile, instituită prin art.5 din Legea 29/1990, nu poate fi calificată drept o procedură jurisdicţională specială, nefiind întemeiată pe contradictorialitate, egalitatea părţilor, publicitatea dezbaterilor și dreptul la apărare.
Așadar, textul art.21 din Constituţie, republicată, a desfiinţat condiţia prealabilă numai pentru procedura administrativ-jurisdicţională, nu și pentru procedura recursului administrativ graţios sau ierarhic.
Dimpotrivă, prevederile art.15 din Constituţie, republicată, așa cum s-a arătat, prevăd expres posibilitatea de a se institui prin lege, o procedură administrativă prealabilă, ca o garanţie suplimentară a controlului legalităţii actelor realizat chiar de către organul emitent.
Cum acţiunea a fost promovată sub imperiul Legii nr.29/1990, care constituie sediul materiei în domeniul contenciosului administrativ, instanţa de fond era obligată să se pronunţe asupra excepţiei invocate. Aceasta deoarece, conform art.5 din această lege, obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile nu poate fi discutată.
Nici în ipoteza în care actul administrativ atacat a intrat în circuitul civil, așa după cum susţine instanţa de fond, nu se poate înlătura obligativitatea îndeplinirii acestei proceduri. Asupra caracterului eventual neconstituţional al dispoziţiilor legale speciale referitoare la obligativitatea procedurii administrative prealabile cu referire la actele administrative intrate în circuitul civil, singura competentă să se pronunţe este Curtea Constituţională și nu instanţa judecătorească.
Nepronunţându-se asupra acestei excepţii pe care doar a înlăturat-o de la examinare ca fiind neconstituţională, instanţa de fond a greșit, astfel încât, pentru motivele de recurs prevăzute de art.304 pct.4 și 9 C.proc.civ., recursul a fost admis.
Cu privire la excepţia de tardivitate a promovării acţiunii, deși respinsă de către instanţa de fond, se impune reexaminarea acesteia având în vedere faptul că se află în strânsă legătură cu prima excepţie, cea a obligativităţii îndeplinirii procedurii prealabile. Aceasta deoarece trebuie examinat momentul de la care curge termenul pentru îndeplinirea ambelor obligaţii, respectiv introducerea plângerii și introducerea acţiunii, moment care este diferit în speţă și anume:
- cel al emiterii certificatului de proprietate, respectiv 10 iunie 1996;
- cel al încunoștiinţării reclamantei prin adresa nr.1084/1999 al Primăriei Gîrleni;
- cel al introducerii acţiunii în instanţă, respectiv 29 mai 2000;
- cel al înscrierii în cartea funciară a certificatului de proprietate, respectiv 27 iunie 1996.
Acest din urmă aspect, trebuie să fie analizat prin prisma dispoziţiilor art.22, art.26 și 27 din Legea nr.7/1996, potrivit cărora dreptul de proprietate asupra unui imobil se înscrie în cartea funciară și devine opozabil terţilor din momentul înscrierii.
Pentru examinarea celor două excepţii în raport de care, se vor rezolva și problemele de fond ale speţei, recursurile au fost admise, sentinţa civilă atacată a fost respinsă și cauza a fost trimisă, spre rejudecare, aceleiași instanţe.