Decrete prezidenţiale privind graţierea individuală. Exceptarea de la controlul instanţei de contencios administrativ. Accesul liber la justiţie
Constituţie, art. 126 alin.6, art. 21, art. 52 (1)
Legea nr. 554/2004, art. 5 alin. 1 lit. a)
Decretele privind graţierea individuală sunt acte juridice unilaterale de drept public prin care se manifestă două voinţe, dar care produc același efect și independent de faptul că acestea sunt numite acte administrative complexe sau acte administrative atipice, cu certitudine aceste acte juridice nu pot fi asimilate unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de natură constituţională, pe de o parte, între cei doi șefi ai executivului, pe de altă parte, cu Parlamentul.
Raţiunea obligaţiei de a se contrasemna aceste decrete de către primul-ministru constă tocmai în exercitarea unui control parlamentar indirect ce ţine de principiul democraţiei constituţionale instituit prin art.1 alin.(4) din Constituţia României republicată.
În consecinţă, în ipoteza în care decretele de graţiere sunt considerate acte administrative (complexe sau atipicc) acestea nu sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispoziţiile art.126 alin.(6) din Constituţia României și a art.5 alin.(1) lit. a) din Legea nr.554/2004. Faptul că în anumite perioade un decret de graţiere individuală (sau o revocare a graţierii) are mai multă rezonanţă socială nu poate schimba regimul juridic aplicabil acestuia.
Astfel, împrejurarea invocată în cauză, că celelalte posibilităţi constituţionale de verificare de către Parlament a decretelor nu sunt eficiente datorită succesiunii la putere, sunt chestiuni care exced cadrului litigiului.
Condiţiile și limitele exercitării dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică se stabilesc prin lege organică. Legea organică, respectiv Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, prin dispoziţiile art.5 prevede care sunt actele exceptate controlului instanţei de contencios administrativ și limitele acestuia, preluând, la alin.(1) lit. a) și excepţia prevăzută de art. 126 alin.(6) din Constituţia României, respectiv actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul.
I.C.C.J., Secţia de contencios administrativ și fiscal,
decizia nr. 1840 din 21 martie 2005
La data de 20 decembrie 2004 a fost înregistrată la Tribunalul București contestaţia la executare formulată de A.V. prin care s-a solicitat a se constata graţierea individuală necondiţionată a restului de pedeapsă rămas de executat din pedeapsa aplicată prin sentinţa penală nr.49 din 6 noiembrie 2002, pronunţată de Curtea Supremă de Justiţie, irevocabilă prin decizia nr.311 din 8 octombrie 2003 pronunţată de Completul de 9 judecători ai acestei instanţe, în temeiul Decretului nr.1164/2004, publicat în M.Of. al României nr.1207 din 16 decembrie 2004, precum și încetarea mandatului de executare a pedepsei nr.243 din 13 octombrie 2003 emis de Tribunalul București (în dosarul nr.5276/2001 al Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţic) la data de 16 decembrie 2004 ca urmare a graţierii individuale.
Totodată, A.V. a solicitat să se dispună punerea sa în libertate de îndată, nefiind arestat în altă cauză.
Prin încheierea din 25 februarie 2005, pronunţată în dosarul nr.7036/2004 Tribunalul București – Secţia I penală, a invocat din oficiu excepţia de nelegalitate a Decretului nr.1173 din 17 decembrie 2004 și în baza art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004 a suspendat judecarea contestaţiei la executare. Totodată a sesizat Curtea de Apel București – Secţia de contencios administrativ pentru examinarea legalităţii Decretului nr.1173/2004.
Opinia instanţei penale menţionată în încheierea din 25 februarie 2005 a fost formulată, în sensul că excepţia de nelegalitate a decretului nr.1173/2004 prin care s-a revocat graţierea individuală acordată prin Decretul nr.1164/2004 este întemeiată.
În esenţă, instanţa penală a reţinut că decretele nr.1164/2004 și nr.173/2004 sunt acte administrative individuale emise de Președintele României, fiind supuse principiilor ce guvernează această categorie de acte. În cauză, s-a apreciat că întrucât în baza decretului de graţiere individuală A.V. a fost eliberat din penitenciar, acest act administrativ nu mai putea fi revocat, fiind o excepţie de la principiul revocabilităţii actelor administrative.
Constatând totodată că de actul administrativ depinde soluţionarea pe fond a contestaţiei la executare, instanţa penală a procedat în sensul mai sus arătat.
Curtea de Apel București, secţia a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la termenul din 3 martie 2005, a ridicat, la rândul ei, din oficiu, excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, punând în discuţia părţilor un fine de neprimire a cererilor având drept obiect cenzurarea decretului prin care Președintele României a dispus revocarea graţierii individuale.
Prin sentinţa civilă nr.399 din 7 martie 2005, aceeași instanţă a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a Decretului nr.1173 din 17 decembrie 2004, invocată din oficiu, în baza art.4(1) din Legea nr.554/2004 în dosarul nr.7036/2004 al Tribunalului București Secţia I Penală privind pe A.V.
Pentru a se pronunţa în sensul arătat, instanţa de fond a reţinut că decretele de graţiere și de revocare a graţierii individuale sunt emise de Președintele României fiind o atribuţie exclusivă a acestuia, că acest decret de graţiere este un act administrativ revocabil, cu natură juridică complexă, deci un act administrativ atipic ce nu este supus controlului instanţei de contencios administrativ.
Instanţa de fond a mai reţinut că aceste acte sunt exceptate de la controlul instanţei de contencios administrativ, întrucât, pe de o parte, dreptul de acordare a graţierii individuale fiind de natură constituţională este un atribut al Președintelui, nu poate fi transmis altei autorităţi, întrucât s-ar aduce atingere principiului separaţiei puterilor în stat.
Pe de altă parte, instanţa de fond a reţinut că recunoașterea unei astfel de posibilităţi de a fi contestat în contencios administrativ ar atrage decăderea instituţiei graţierii individuale, deoarece s-ar impune teza potrivit căreia, în final, autoritatea judecătorească poate exercita un control asupra legalităţii decretului de revocare a graţierii și că persoanele care nu au beneficiat de graţiere individuală pot solicita pe această cale să se constate refuzul nejustificat al Președintelui de a-i acorda graţierea și corelativ obligarea acestuia de a o face.
Totodată, instanţa de fond a reţinut și că nu există un drept subiectiv al persoanei la graţiere sau interes legitim ca situaţie premisă esenţială a promovării unei acţiuni în contencios administrativ pentru controlul legalităţii.
În ce privește strict Decretul nr.1173/2004 de revocare a graţierii individuale, curtea de apel a apreciat că acesta nu poate forma obiectul excepţiei de nelegalitate, nefiind un act a cărui legalitate poate forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs A.V. invocând dispoziţiile art.304 pct.8 și 9 C. proc. civ.
În dezvoltarea motivelor de recurs se susţine că instanţa de fond, în mod greșit, nu a făcut aplicarea dispoziţiilor art.52 din Constituţia României referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și nici pe cele ale Legii contenciosului administrativ nr.554/2004.
Considerentele instanţei de fond, potrivit cărora decretele privind graţierea (de acordare și de revocarc) nu sunt supuse controlului instanţei de contencios administrativ, în opinia recurentului, sunt contrare nu numai dispoziţiilor constituţionale și celor ale Legii nr.554/2004, privind drepturile persoanei vătămate de o autoritate publică, dar și prevederilor art.21 din Constituţia României privind accesul liber la justiţie, corolar al dreptului la un proces echitabil, în înţelesul Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.
Recurentul mai susţine și faptul că deși este o persoană vătămată într-un drept al său (dreptul fundamental la libertatc) prin actul unei autorităţi publice, și decretul prezidenţial întrunește trăsăturile definitorii ale actului administrativ, în înţelesul art.2 lit. c) din lege, totuși, instanţa de fond, în mod greșit a reţinut că acest act nu este cenzurabil pe calea contenciosului administrativ, iar refuzul acesteia de a se pronunţa asupra legalităţii actului echivalează cu o denegare de dreptate.
În plus, arată recurentul, datorită raţionamentului instanţelor (penală și de contencios administrativ) se află într-un cerc vicios, fără a se prefigura soluţii eficiente pentru cauza sa.
Recursul nu este fondat.
Prin articolul unic al Decretului nr.1173/2004 (publicat în M.Of. nr.1219 din 17 decembrie 2004) s-a abrogat Decretul nr.1164/2003 privind acordarea unor graţieri individuale și s-a revocat graţierea individuală prevăzută în cuprinsul acestui decret.
Este cunoscut că, deși excepţia de nelegalitate a actului administrativ este o noţiune tradiţională a dreptului administrativ românesc, totuși aceasta este reglementată în mod expres abia prin art.4 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ.
Din întreaga economie a textului rezultă că excepţia de nelegalitate poate fi ridicată doar cu privire la actele care pot forma obiectul unei acţiuni în anulare în faţa instanţelor de contencios administrativ.
În plus, chiar în prezenţa actelor administrative, interdicţiile constituţionale prevăzute de art.126 alin.6 teza I vizează atât acţiunile directe, cât și excepţiile de nelegalitate, iar a accepta teza contrară constituie o soluţie neconstituţională.
Așadar, problema esenţială a fi soluţionată de instanţa de contencios administrativ este aceea dacă poate soluţiona excepţia de nelegalitate invocată în raport cu natura juridică a actului supus controlului ei și regimul juridic aplicabil acestuia, astfel cum corect a reţinut și instanţa de fond.
Cu privire la fundamentul reglementării, în conformitate cu dispoziţiile art.1 din Legea nr.546 din 14 octombrie 2002, privind graţierea și procedura acordării graţierii, publicată în Monitorul Oficial nr.755 din 16 octombrie 2002, graţierea este măsura de clemenţă ce constă în înlăturarea, în totul sau în parte, a executării pedepsei aplicate de instanţă ori în comutarea acesteia uneia mai ușoară, iar cu cele ale art.2 graţierea poate fi acordată individual, prin decret al Președintelui României, potrivit art.94 lit. d) din Constituţia României, sau colectiv, de către Parlament, prin lege organică.
Constituţia României republicată statuează prin art.94 lit.d) că Președintele României acordă graţierea individuală, iar în conformitate cu dispoziţiile art.100 alin.(2) al așezământului constituţional, decretul emis în această materie se contrasemnează de primul-ministru.
Este de observat, că în baza dispoziţiilor art.80 din Constituţie, Președintele României apare în mai multe ipostaze : de șef al statului, de șef al executivului alături de Guvern, de garant al Constituţiei și de mediator, prerogativele privind graţierea individuală fiind un atribut ce nu poate fi plasat decât la zona de confluenţă a acestora.
Prin urmare, dreptul la graţiere individuală este o prerogativă constituţională a Președintelui României, exercitată printr-un act juridic care produce efecte asupra raportului penal, graţierea individuală fiind o instituţie de drept complexă, aparţinând mai multor ramuri de drept.
Exercitarea prerogativei graţierii individuale nu poate fi realizată decât cu respectarea rolului constituţional al Președintelui, a cărui calitate este legitimată prin sufragiul universal ce constituie o garanţie supremă a îndeplinirii atribuţiilor sale în acord cu voinţa generală.
Caracterul de excepţie a acestei atribuţii este dat și de faptul că de esenţa instituţiei graţierii individuale este natura sa umanitară, fiind un act de clemenţă, șeful statului acţionând în baza principiului competenţei sale cu drept de apreciere, potrivit căruia titularul dreptului de graţiere are libertatea deplină de a evalua temeiurile graţierii.
Desigur, demersul deliberativ trebuie să aibă în vedere nu doar o dimensiune strict afectivă, ci și dimensiunea ce ţine de valorile umanismului, de temeiurile sociale și de consideraţii de politică penală.
Președintele României, acordând graţierea individuală reprezintă statul, în raportul penal și decide în numele acestuia la renunţarea la un drept al său, dar în condiţiile în care are, în același timp, și misiunea de a veghea la aplicarea Constituţiei României.
Mai mult, puterea discreţionară a celui ce acordă graţierea individuală, chiar dacă este o prerogativă constituţională, în regimurile semi-prezidenţiale, semi-prezidenţiale atenuate sau parlamentare cuprinzând elemente de semi-prezidenţialism, (caracterizate printr-un bicefalism executiv – președintele republicii ca șef al statului și primul-ministru ca șef Guvernului), aceasta este asigurată de instituţia contrasemnării actului privind graţierea individuală.
În acord cu această soluţie, prin Constituţia României s-a statuat instituţia contrasemnării de către primul-ministru a actului de graţiere individuală.
Așadar, Înalta Curte de Casaţie și Justiţie constată că decretele privind graţierea individuală sunt acte juridice unilaterale de drept public prin care se manifestă două voinţe, dar care produc același efect și independent de faptul că acestea sunt numite acte administrative complexe sau acte administrative atipice, cu certitudine aceste acte juridice nu pot fi asimilate unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de natură constituţională, pe de o parte, între cei doi șefi ai executivului, pe de altă parte, cu Parlamentul.
Raţiunea obligaţiei de a se contrasemna aceste decrete de către primul-ministru constă tocmai în exercitarea unui control parlamentar indirect ce ţine de principiul democraţiei constituţionale instituit prin art.1 alin.(4) din Constituţia României republicată.
Președintele României, în emiterea actelor ce ţin de graţierea individuală (acordare sau revocarc) are o putere de apreciere discreţionară, acesta având posibilitatea de a solicita doar „atunci când socotește necesar” avize consultative (iar nu conformc) de la Ministerul Justiţiei sau informaţii de la diverse autorităţi (art.6 alin.(1) și (2) din Legea nr.546/2002), condamnatul neavând un drept subiectiv de a fi graţiat sau de a nu fi graţiat și nici chiar un interes legitim, în sensul art.52 din Constituţie, ci doar unul faptic, astfel cum corect a reţinut și instanţa de fond. Corelativ, acesta din urmă are chiar libertatea de a refuza graţierea individuală, când cererea nu a fost făcută de el, cu excepţia prevăzută de lege (art.11 din Legea nr.546/2002).
În consecinţă, în ipoteza în care decretele de graţiere sunt considerate acte administrative (complexe sau atipicc) acestea nu sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispoziţiile art.126 alin.(6) din Constituţia României și a art.5 alin.(1) lit. a) din Legea nr.554/2004.
De altfel, nu este de neglijat că din perspectiva dreptului comparat soluţiile ţărilor europene sunt majoritare în sensul exceptării actelor privind graţierea individuală de la controlul judiciar. Argumentele în susţinerea acestor soluţii sunt numeroase, parte dintre acestea fiind reţinute corect și de instanţa de fond.
În plus, reţinem însă și pe cele potrivit cărora recunoașterea tezei contrare ar atrage decăderea și apoi disoluţia instituţiei graţierii individuale.
Aceasta cu atât mai mult cu cât, în general, graţierea individuală are caracter excepţional și o rezonanţă diminuată, motiv pentru care și reglementarea ce o vizează este destul de restrânsă.
Faptul că în anumite perioade un decret de graţiere individuală (sau o revocare a graţierii) are mai multă rezonanţă socială nu poate schimba regimul juridic aplicabil acestuia.
Astfel, împrejurarea invocată în cauză, că celelalte posibilităţi constituţionale de verificare de către Parlament a decretelor nu sunt eficiente datorită succesiunii la putere, sunt chestiuni care exced cadrului litigiului.
Cu privire la motivul de recurs potrivit căruia instanţa de fond, prin soluţia adoptată, a încălcat dispoziţiile art.21 și 52 din Constituţia României, precum și cele ale Convenţiei Europene a Drepturilor Omului reţinem după cum urmează.
Într-adevăr, conform dispoziţiilor art.52 alin.(1) din Constituţia României, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este îndreptăţită să obţină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei, dar potrivit prevederilor alin.(2) al aceluiași articol condiţiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
Condiţiile și limitele exercitării dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică se stabilesc prin lege organică.
Legea organică, respectiv Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, prin dispoziţiile art.5 prevede care sunt actele exceptate controlului instanţei de contencios administrativ și limitele acestuia, preluând, la alin.(1) lit. a) și excepţia prevăzută de art. 126 alin.(6) din Constituţia României, respectiv actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul.
De asemenea, este adevărat, pe de o parte, că, potrivit dispoziţiilor art.21 din Constituţia României, orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor și intereselor sale legitime, ceea ce nu este, însă, similar cu exercitarea acestui drept obligatoriu pe calea contenciosului administrativ. Pe de altă parte, identificarea însă a altor remedii posibile excede cadrul sesizării instanţei de contencios administrativ.
Totodată, este cunoscut că în conformitate cu prevederile art.20 din Constituţia României, dispoziţiile constituţionale privind drepturile și libertăţile cetăţenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte, iar dacă există neconcordanţe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaţionale cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile.
De asemenea, Curtea are în vedere și dispoziţiile art.5,6 și 13 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului și a libertăţilor fundamentale, dar și faptul că instanţa naţională la care se referă art.13 ar trebui să aibă puterea de a pronunţa o decizie obligatorie care să fie făcută publică. Acest din urmă text din Convenţie, chiar dacă este autonom, nu are o existenţă independentă, fiind în strânsă corelaţie cu celelalte dispoziţii ale acesteia.
În plus, caracterul efectiv al unui remediu în înţelesul art.13 din Convenţie nu depinde de certitudinea obţinerii unei decizii favorabile de către reclamant.
În cauză, astfel cum s-a arătat, pe lângă lipsa competenţei instanţei de contencios administrativ de a identifica remedii în alte ramuri de drept sau la nivelul altor autorităţi, se reţine și faptul că hotărârea instanţei penale depusă la dosar, pe de o parte, nu are caracter irevocabil, iar, pe de altă parte, nu este de natură a schimba modul de abordare a excepţiei de nelegalitate ce constituie obiectul pricinii.
Recursul a fost respins.