Cetăţean străin. Persoană indezirabilă. Ordin al ministrului de interne. Limitele controlului judecătoresc. Legalitate
Interdicţia cetăţeanului străin de a se afla și de a reveni în România pe o perioadă determinată constituie o măsură de siguranţă ce poate fi luată prin ordin al ministrului de interne, act atacabil în contenciosul administrativ.
Decizia
nr.311 din 30 ianuarie 2002
Reclamantul A.M.R. a solicitat anularea Ordinului nr.1132 din 12 mai 2000 emis de ministrul de interne, prin care a fost declarat ”persoană indezirabilă” pentru România pe o perioadă de 5 ani.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că deși a respectat legile ţării în perioada șederii sale în România, a fost nelegal declarat ca fiind persoană indezirabilă și i-a fost ridicat dreptul de ședere prin ordinul emis de ministrul de interne. Ca urmare acestui ordin nelegal, i-a fost anulat și statutul de refugiat dobândit în România.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul de Interne a invocat, în temeiul art.2 lit.a din Legea nr.29/1990, excepţia inadmisibilităţii acţiunii, motivând că nu pot fi atacate în justiţie actele administrative referitoare la siguranţa internă și externă a statului, iar acţiunile desfășurate de reclamant în România constituie ameninţări la adresa siguranţei naţionale, potrivit art.3 lit.i și 1 din Legea nr.51/1991.
Prin sentinţa civilă nr.458 din 10 aprilie 2001, Curtea de Apel București, Secţia de contencios administrativ, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii ridicată de pârâtul Ministerul de Interne, a admis acţiunea și a anulat ordinul nr.1132 din 12 mai 2000.
Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâtul Ministerul de Interne.
Recursul este fondat.
Intimatul reclamant este cetăţean străin și a intrat în România la 5 mai 1994, iar la data de 6 aprilie 2000 a solicitat recunoașterea sa ca refugiat, statut care i-a fost acordat prin hotărârea nr.88450 din 26 aprilie 2000 a Comisiei constituită în temeiul art.9 din Legea nr.15/1996.
Prin Ordinul nr.1132 din 12 mai 2000 emis de ministrul de interne, intimatului i-a fost ridicat dreptul de ședere și a fost declarat persoană indezirabilă pentru România pe o perioadă de 5 ani, reţinându-se că a desfășurat pe teritoriul României activităţi care constituie ameninţări la adresa siguranţei naţionale.
Sesizată cu acţiunea în anularea acestui ordin, instanţa de fond a respins corect excepţia invocată de Ministerul de Interne în temeiul art.2 lit.a teza III din Legea nr.29/199o. Soluţia de respingere a excepţiei urmează a fi menţinută, însă pentru alte considrente decât cele reţinute în hotărârea atacată.
Potrivit art.2 lit.a teza III din Legea nr.29/1990, nu pot fi atacate în justiţie actele administrative referitoare la siguranţa internă și externă a statului.
Instanţa de fond a considerat greșit că din categoria acestor acte nu face parte și ordinul de declarare a unui cetăţean străin ca persoană indezirabilă, cu motivarea că actul respectiv nu a fost emis de organele de stat cu atribuţii în domeniul siguranţei naţionale și a fost comunicat intimatului, iar nu autorităţilor prevăzute expres de art.11 din Legea nr.51/1991 privind siguranţa naţională.
În realitate, natura juridică a actului rezultă din conţinutul său și faţă de măsura dispusă, precum și faţă de temeiurile pe care s-a bazat, ordinul este un act administrativ referitor la siguranţa internă și externă a statului, în sensul art.2 lit.a teza III din Legea nr.29/1990.
Aceeași calificare a actului este și consecinţa emiterii lui de către ministrul de interne, în exercitarea atribuţiilor pe care legea le recunoaște în domeniul siguranţei naţionale, autorităţii publice pe care o conduce.
Conform art.6 alin.1 din Legea nr.51/1991, Ministerul de Interne face parte din organele de stat care, prin structurile lor interne specializate, au atribuţii în domeniul siguranţei naţionale.
Ministrul de interne a semnat Ordinul nr.1132 din 12 mai 2000 în calitate de conducător al autorităţii publice prevăzute de textul de lege menţionat anterior.
Deși este un act referitor la siguranţa naţională, ordinul de declarare ca persoană indezirabilă cuprinde o măsură administrativă cu caracter individual, ceea ce a determinat ca, independent de posibilitatea comunicării către autorităţile publice prevăzute de art.11 din Legea nr.51/1991 și care excede obiectului litigiului, să fie comunicat și persoanei căreia i se aplică măsura respectivă și faţă de care urmează să-și producă efectele juridice.
În consecinţă, Ordinul nr.1132 din 12 mai 2000 este un act administrativ individual referitor la siguranţa naţională, însă dispoziţiile art.2 lit.a teza III din Legea nr.29/1990 urmează a fi interpretate și aplicate în conformitate cu normele juridice privind accesul liber la justiţie – art.21 din Constituţie – și conceptul de siguranţă naţională – art.1 din Legea nr.51/1991.
Faţă de aceste dispoziţii legale, ulterioare Legii nr.29/1990, ordinul de
declarare a unui cetăţean străin ca persoană indezirabilă pentru România poate
fi contestat în justiţie. Cum însă emiterea unui asemenea act a fost
determinată de raţiuni care ţin de siguranţa naţională, instanţa de judecată
verifică numai dacă măsura a fost luată cu respectarea formelor și
procedurilor legale și dacă autoritatea publică nu a săvârșit o eroare
gravă în exerciţiul dreptului său de apreciere.
Această limitare a controlului judecătoresc rezultă implicit din dispoziţiile art.8 alin.final și art.10 din Legea nr.51/1991, care prevăd că activitatea de informaţii pentru realizarea siguranţei naţionale are caracter de stat, iar activitatea organelor de stat specializate în acest domeniu este controlată de Parlament.
Pentru aceste motive, apar ca nefondate susţinerile din recurs privind soluţionarea greșită a excepţiei de inadmisibilitate a acţiunii.
Pe fondul cauzei, criticile formulate în recurs sunt întemeiate.
La data de 12 mai 2000 a emiterii ordinului în discuţie intimatul nu avea viză de ședere în România, viză care i-a fost acordată la 23 mai 2000, după recunoașterea statutului său de refugiat.
Dreptul de ședere pe teritoriul statului poate fi însă limitat pentru raţiuni care ţin de ameninţarea pe care o reprezintă pentru siguranţa naţională persoana declarată indezirabilă și pe asemenea motive s-a fundamentat ordinul contestat de intimat.
Această măsură administrativă este în competenţa exclusivă a statului, care are dreptul de a stabili regimul juridic al străinilor pe teritoriul său, conform principiului egalităţii suverane a statelor, ca principiu fundamental al dreptului internaţional public, prevăzut de art.2 alin.1 din Carta Organizaţiei Naţiunilor Unite. Aceeași competenţă este recunoscută statului și faţă de persoanele care au calitatea de refugiaţi prin Acordul European pentru suprimarea vizelor pentru refugiaţi, ratificat de România prin Legea nr.75/2001 și care, la art.4 pct.2 prevede că „fiecare parte contractantă își rezervă dreptul de a refuza accesul sau șederea pe teritoriul său a persoanelor pe care ea le consideră indezirabile.
În consecinţă, legalitatea Ordinului nr.1132 din 12 mai 2000 nu este afectată de calitatea intimatului de refugiat, calitate redobândită ca urmare a pronunţării deciziei civile nr.133 din 15 mai 2001 prin care Tribunalul București – Secţia a V-a civilă și de contencios administrativ a desfiinţat hotărârea nr.89080/I/2 din 29 mai 2000 a Comisiei prevăzute de art.9 din Legea nr.15/1996 pentru anularea acestui statut acordat la 26 aprilie 2000.
Consecinţa acestui statut recunoscut intimatului este numai interdicţia trimiterii lui în teritorii unde viaţa sau libertatea i-ar fi ameninţată, pe motiv de rasă, religie, naţionalitate, apartenenţă la un anumit grup social sau opinii politice, interdicţie prevăzută de art.23 alin.1 lit.m din Ordonanţa Guvernului nr.102/2000, de art.33 alin.1 din Convenţia privind statutul refugiaţilor și Protocolul privind statutul refugiaţilor, la care România a aderat prin Legea nr.46/1991.
Instanţa de fond a constatat greșit nelegalitatea ordinului nr.1132 din 12 mai 2000 pentru că nu au fost expuse faptele reţinute în sarcina intimatului ca reprezentând ameninţări la adresa siguranţei naţionale.
Aceste fapte sunt prevăzute de art.3 lit.i și 1 din Legea nr.51/1991, art.4 lit.e din Legea nr.15/1996 și art.4 din Legea nr.25/1969, dispoziţii legale pe care s-a întemeiat ordinul atacat și faţă de care intimatul a avut posibilitatea să-și formuleze apărări atât în procedura administrativă, cât și în procedura judiciară. Cu privire la conţinutul informaţiilor respective se constată că prin art.10 alin.3 din Legea nr.51/1991 au fost instituite condiţiile speciale de comunicare, fără a fi prevăzută și obligaţia legală de comunicare către intimat.
În cauză, intimatului i s-a ridicat dreptul de ședere și a fost declarat persoană indezirabilă pentru România pe o perioadă de 5 ani, pentru fapte care constituie ameninţări la adresa siguranţei naţionale.
Această măsură administrativă reprezintă interdicţia cetăţeanului străin de a sta și de a reveni în ţară pe o perioadă determinată și a fost greșit asimilată de instanţa de fond cu expulzarea care, potrivit art.111 și art.117 din Codul penal, constituie măsura de siguranţă luată faţă de străinul care a comis fape prevăzute de legea penală; totodată, expulzarea implică interdicţia nelimitată în timp a străinului de a intra în ţară, cu excepţia cazului când măsura a fost revocată sau anulată.
Apărarea reclamantului intimat, întemeiată pe dispoziţiile art.2 din Protocolul nr.4 și art.1 din Protocolul nr.7 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului și a libertăţilor fundamentale, ratificată de România prin Legea nr.30/1994, urmează a fi înlăturată, pentru că măsura administrativă dispusă nu antrenează privarea intimatului de libertatea de a circula. Această măsură reprezintă o limitare a exerciţiului libertăţii invocate, restricţie impusă în condiţiile art.49 din Constituţie, pentru apărarea siguranţei naţionale și a ordinii publice. De asemenea, intimatul nu a fost privat de dreptul de a exercita căile de atac prevăzute de lege pentru contestarea ordinului emis de ministrul de interne.
Cum însă intimatul nu a dovedit că prevederile art.2 lit.i și 1 din Legea nr.51/1991 au fost interpretate sau folosite la data emiterii ordinului nr.1132 din 12 mai 2000 cu scopul de a i se restrânge sau interzice dreptul de apărare a unei cauze legitime, se constată că nu sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art.1 din Legea nr.29/199o pentru admiterea acţiunii în anulare.
În consecinţă, recursul a fost admis și s-a modificat sentinţa în sensul că s-a respins acţiunea.