Hotărârea guvernului. Act administrativ cu caracter normativ. Anulare. Competenţa instanţei de contencios administrativ. Termenul de sesizare a instanţei cu cererea de anulare a hotărârii
Instanţa de contencios administrativ este competentă a verifica legalitatea actelor administrative cu caracter normativ ale Guvernului care nu sunt exceptate de la control, prin art.2 din Legea nr.29/1990. Data publicării unei hotărâri a Guvernului în Monitorul Oficial nu întotdeauna are semnificaţia unei comunicări, în sensul art.5 din Legea nr.29/1990 pentru a marca curgerea termenelor prevăzute de acest text.
Decizia
nr.434 din 7 februarie 2002
La data de 10 aprilie 2002, reclamanta Societatea Comercială “F” SA a chemat în judecată Guvernul României, solicitând, în contadictoriu și cu Ministerul Sînătăţii și Societatea Comercială “S” SA, anularea parţială a Hotărârii Guvernului nr.315/1998 privind aprobarea achiziţionării de seringi și ace medicale sterile de unică folosinţă, de către unităţile sanitare organizate ca instituţii publice, în sensul de a înlătura din această hotărâre dispoziţia potrivit căreia unităţile sanitare vor achiziţiona seringi și ace medicale de unică folosinţă numai de la Societatea Comercială “S” SA întrucât aceasta încalcă prevederile Constituţiei și cele ale Legii concurenţei nr.21/1996.
În motivarea acţiunii s-a arătat că în circuitul productiv al fostului Combinat de Fibre Artificiale Suceava, societatea reclamantă, împreună cu Departamentul Industriei Chimice au iniţiat negocieri cu investitorii străini în vederea realizării pe amplasamentul societăţii a unei fabrici de producere a seringilor și a acelor de unică folosinţă, că Departamentul de Control al Guvernului României cu adresa nr.290/1992, a comunicat că necesarul intern de astfel de produse a fost estimat de Ministerul Sînătăţii la peste 500 mil.buc./an și sunt necesare, oportune și eficiente pentru piaţa internă. Ulterior, reclamanta, a obţinut și autorizaţia de funcţionare nr.9 din 17 decembrie 1999, eliberată de Ministerul Sînătăţii, dar nu a putut desface marfa pe piaţa internă întrucât prin Hotărârea Guvernului nr.315/1998 s-a monopolizat întreaga producţie în favoarea Societăţii Comerciale “S” SA.
Curtea de Apel Suceava – Secţia comercială și de contencios administrativ, prin sentinţa nr.77 din 26 aprilie 2000, a respins excepţia de tardivitate formulată de Guvernul României, a admis acţiunea și a anulat parţial Hotărârea Guvernului nr.315/1998 în sensul includerii în această hotărâre și a agentului economic reclamant.
Instanţa a reţinut, pe de o parte, că sunt îndeplinite cerinţele art.1 și 5 din Legea nr.29/1990 privind condiţiile sesizării instanţei, în raport cu data emiterii autorizaţiei de funcţionare și că, datorită Hotărârii Guvernului nr.315/1998, reclamanta nu poate să-și desfacă produsele pe piaţa internă.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs atât Guvernul României cât și Ministerul Sînătăţii.
Printr-un prim motiv de recurs Guvernul României a susţinut că în mod greșit a respins instanţa de fond excepţia tardivităţii introducerii acţiunii, din 10 aprilie 2000, deși, în raport cu data publicării Hotărârii Guvernului nr.315/1998 în Monitorul Oficial nr.221 din 17 iunie 1998, termenul de un an prevăzut, de art.5 alin.5 din Legea nr.29/1990, s-a împlinit pe 17 iunie 1999.
Altă critică adusă sentinţei atacate de Guvernul României se referă la necompetenţa materială a nstanţei de a judeca pricina, susţinându-se că Hotărârea Guvernului nr.315/1998 nu putea fi cenzurată de instanţa de contencios administrativ, în cauză fiind aplicabile dispozţiile art.2 lit.c din Legea nr.29/1990 și cele ale Legii nr.21/1996 potrivit căreia Consilul Concurenţei și Oficiul Concurenţei sunt investite cu o competenţă materială specială în domeniu.
Prin motivele de recurs formulate de Ministerul Sînătăţii se susţine, că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispoziţiilor art.5 alin.final din Legea nr.29/1990. Că, pe de altă parte, hotărârea se întemeiază pe o eroare de fapt reţinându-se eronat că Hotărârea Guvernului nr.315/1998 prejudiciază pe reclamantă. Hotărârea Guvernului se referă doar la necesarul de seringi pentru unităţile sanitare organizate ca instituţii publice și doar la un număr limitat de seringi și ace; că, deși unităţile sanitare organizate ca instituţii publice reprezintă principalul achizitor de seringi și ace, acestea nu sunt singurele achizitoare, iar necesarul este mult mai mare, pentru diferenţă organizându-se licitaţii la care participa și societatea comercială reclamantă.
Recursurile nu sunt fondate.
Cu privire la primul motiv de recurs formulat de ambii recurenţi referitor la greșita respingere a excepţiei de tardivitate a introducerii acţiunii se reţine că este de necontestat că Hotărârea Guvernului nr.315/1998 a fost publicată în Monitorul Oficial nr.221 din 17 iunie 1998.
Raţiunea reclamaţiei prealabile instituită de art.5 din Legea nr.29/1990 constă în a obliga autoritatea emitentă să se pronunţe cu privire la desfiinţarea actului sau să ia măsuri pentru emiterea actului administrativ pretins de reclamantă. Autoritatea emitentă a actului administrativ este astfel în drept și îi revine în același timp obligaţia să cerceteze permanent legalitatea și oportunitatea actelor pe are le emite și să ia măsuri pentru desfiinţarea celor care se dovedesc a nu fi în conformitate cu prevederile legale și nu sunt corelate cu ansamblul reglementărilor interne sau devin inoportune ori contrare interesului public.
Într-adevăr, alineatul final al art.5 din Legea nr.29/1990 prevede că în toate cazurile prevăzute de această lege, introducerea cererii la instanţă nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere.
Dar, pentru a se putea considera comunicat un act administrativ cu caracter normativ este obligatoriu a fi avut în vedere segmentul social, economic etc., căruia îi este aplicabil pentru a aprecia dacă modalitatea de publicare poate fi asimilată noţiunii de comunicare.
La data publicării Hotărârii Guvernului nr.315/1998, societatea comercială reclamantă nu avea autorizaţie de funcţionare pentru activitatea de fabricare de seringi hipodermice cu ac de unică utilizare, încât, prin urmare, nu se poate considera că acesteia i s-a comunicat vreun act administrativ în legătură cu această activitate, pentru că nu există în sfera acelora cărora li se dresa actul respectiv.
Dispoziţiile art.5 din Legea nr.29/1990 nu pot fi interpretate și aplicate izolat, fără a fi avute în vedere atât dispoziţiile art.1 din Legea nr.29/1990 potrivit cărora orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ, se poate adresa instanţei judecătorești competente pentru recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei care I-a fost cauzată cât și art.48 (1) din Constituţia României conform căruia numai persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ este îndreptăţită să obţină recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei.
Dacă s-ar accepta teza susţinută de cele două recurente, ar însemna ca orice persoană care nu face parte din sfera de adresabilitate a unui act administrativ normativ să poată solicita anularea acestuia, fără să invoce încălcarea vreunui drept al său recunoscut de lege sau a unui interes legitim, ceea ce ar fi contrar dispoziţiilor art.1 din Legea nr.29/1990 și art.48 (1) din Constituţia României.
Din probele administrate în cauză rezultă că reclamanta, după obţinerea autorizaţiei, la 17 decembrie 1999, nu a manifestat pasivitate, ci, dimpotrivă, a adresat cereri Guvernului României, Ministerului Sînătăţii, Ministerului Finanţelor, Ministerului Industriei și Comerţului, Consiliului Concurenţei și Oficiului Concurenţei. Cererea adresată la 10 aprilie 2000 Curţii de Apel Suceava nu este deci tardivă.
Cu privire la motivul prin care s-a susţinut necompetenţa materială a instanţei de contencios administrativ de a cenzura Hotărârea Guvernului nr.315/1998 se reţine că nu sunt aplicabile dispoziţiile art.2 lit.c din Legea nr.29/1990 potrivit cărora se exceptează de la controlul instanţei speciale actele administrative dacă pentru desfiinţarea sau modificarea acestora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară.
Atribuţiile Consiliului Concurenţei sunt prevăzute în art.27 din Legea nr.21/1996 și cele ale Oficiului Concurenţei în art.37 din aceeași lege, iar potrivit acestora, în esenţă, aceste autorităţi sesizează Guvernul asupra unei situaţii de monopol și propun luarea măsurilor considerate necesare pentru controlul preţurilor, avizează proiectele de hotărâri ale Guvernului care pot avea impact anticoncurenţial și propun modificarea actelor normative care au un asemenea efect, dar nu au competenţa de a anula hotărârile de guvern adoptate.
De altfel,
reclamanta s-a adresat în prealabil și Consiliului Concurenţei, iar acesta,
prin adresa nr.1090 din 17 martie 2000, sub semnătura președintelui acestei
autorităţi i-a comunicat, pe de o parte, că nu poate aviza favorabil iniţierea
unei hotărâri de guvern prin care să se extindă prevederile Hotărârii
Guvernului nr.315/1998, iar, pe de altă parte că, în vederea creării unui mediu
concurenţial normal pe piaţa românească a seringilor și a acelor sterile
de unică folosinţă condiţiile pentru aceasta existând deja din punctul de
vedere al ofertei, se impune abrogarea Hotărârii Guvernului nr.315/1998. Că în
acest sens este necesar ca societatea reclamantă să întreprindă demersurile
necesare la Ministerul Sînătăţii pentru iniţierea unui Proiect de Hotărâre de
Guvern prin care, cu avizul Ministerului Finanţelor și a Ministerului
Justiţiei, să se propună abrogarea Hotărârii Guvernului nr.315/1998.
Consiliul Concurenţei s-a și adresat Guvernului României – Secretariatul General cu propunerea de a se abroga Hotărârea Guvernului nr.315/1998, urmând ca achiziţiile pentru asigurarea necesarului de seringi și ace medicale sterile de unică folosinţă, să se efectueze în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare privind achiziţiile publice în România.
Și punctul de vedere al Ministrului Finanţelor Publice adresat Guvernului României este în sensul că situaţia poate fi soluţionată prin abrogarea prevederilor Hotărârii Guvernului nr.315/1998.
Referitor la motivul de recurs formulat de Ministerul Sînătăţii prin care se pretinde lipsa vătămării drepturilor reclamantei se constată că atât Consiliul Concurenţei, cât și Ministerul Finanţelor recunosc că menţinerea unui regim preferenţial pentru Societatea Comercială “S” SA creează o discriminare inacceptabilă pentru Societatea Comercială “F” SA și creează o disfuncţionalitate provocată de cerere pe piaţa românească a produselor în cauză; că, în condiţiile unei pieţe concurenţiale, menţinerea preferinţelor nu se mai justifică, iar controlul preţurilor produselor Societăţii Comerciale “S” SA nu mai are suport legal în prevederile art.4 din Legea nr.21/1996.
Prin urmare, constatându-se că sentinţa atacată este legală și temeinică, au fost respinse ambele recursuri.