Ordin administrativ de nivel inferior în
conflict cu actul normativ de rang superior.Consecinţe. Autoritate de lucru
judecat.Înţelesul instituţiei
Printr-un act administrativ cu caracter
normativ de nivel inferior nu se poate modifica sfera de cuprindere a
raporturilor juridice reglementate prin actul normativ de rang superior.
Instituţia
autorităţii de lucru judecat nu operează doar în ipoteza întrunirii
triplei identităţi – persoane, obiect, cauză – ci și în situaţia în
care prin soluţia dată în cel de al doilea proces se ajunge la negarea
punctului de vedere care a fundamentat și pe baza căruia s-a dezlegat prima
cauză, făcând deci inoperantă hotărârea din acea cauză
Secţia
de contencios administrativ, decizia nr.3123 din 22 octombrie 2002
Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Constanţa pe data de 6 octombrie 2000 reclamanta SC „Pilot” SA a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Transporturilor:
a.anularea parţială a Ordinului Ministerului Transporturilor nr.595 din 23 august 2000 pentru aprobarea Normelor metodologice de autorizare a agenţilor economici care prestează servicii în porturi, pe căi și canale navigabile, respectiv a art.6 din menţionatul ordin și a art.2 alin.2 din norme, ca fiind nelegale;
b.recunoașterea dreptului societăţii (SC „Pilot Service” SA) de a exercita în continuare activitatea de pilotaj potrivit autorizaţiei Seria M nr.00064-1 din 27 ianuarie 2000, emisă de Inspectoratul Navigaţiei civile – INC, precum și, pe cale de consecinţă, anularea adresei fără număr și dată emisă de Căpitănia Zonală Constanţa, prin care i s-a comunicat că începând cu data de 1 septembrie 2000 se suspendă dreptul de pilotaj al societăţii;
În motivarea acţiunii reclamanta a învederat că la data de 27 ianuarie 2000, prin Ordinul Ministerului Transporturilor nr.508/1999 a fost emisă autorizaţia pentru prestarea serviciilor portuare seria M nr.00064-1 în beneficiul său, fiind autorizată să funcţioneze în perimetrul infrastructurii portuare și să presteze servicii portuare de pilotaj al navelor la intrarea și ieșirea din porturi, la manevrarea de la o dană la alta, pe căile și canalele navigabile de acces spre porturile fluviale.
Ca urmare a introducerii unei acţiuni în contencios administrativ de către societate, prin sentinţa civilă nr.66 din 15 iunie 2000 a Curţii de Apel Constanţa a fost admisă această acţiune și s-a dispus anularea parţială (art.2 și 5) a ordinului atacat (nr.508/1999), constatându-se totodată că societatea „are dreptul de a exercita în continuare, în condiţiile legii, activitatea de pilotaj, fără condiţionări și limitări”.
La data de 23 august 2000, a precizat reclamanta, Ministerul Transporturilor a emis un „nou” ordin, nr.595/2000, pentru aprobarea Normelor metodologice de autorizare a agenţilor economici care prestează servicii în porturi, pe căi și canale navigabile, iar în temeiul acestui ordin Căpitănia Zonală Constanţa a comunicat societăţii că „din 1 septembrie 2000 i se suspendă dreptul de pilotaj”.
Curtea de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ, prin sentinţa civilă nr.70/CA din 23 iunie 1999, a admis acţiunea, precum și cererea de intervenţie introdusă de SC „Atlas Pilot” SA și a dispus anularea parţială a Ordinului Ministerului Transporturilor nr.595 din 23 august 2000, respectiv a art.6 din ordin ca și a art.2 din Normele metodologice date în aplicarea ordinului menţionat, constatându-se că reclamanta are dreptul de a exercita activitatea de pilotaj potrivit Autorizaţiei Seria M nr.00064 – 1 din 27 ianuarie 2000, emisă de I.N.C., și anulându-se totodată adresa Căpităniei Zonale Constanţa emisă în baza Ordinului Ministerului Transporturilor nr.595/2000, precum și adresa Ministerului Transporturilor nr.20/1899 din 1 septembrie 2000, prin care s-a comunicat suspendarea dreptului de pilotaj al reclamantei și al intervenientei SC „Atlas Pilot” SA începând cu data de 1 septembrie 2000.
Prin aceeași sentinţă s-a respins ca nefondată cererea de intervenţie accesorie formulată de SC „Agigea Pilot” și, pe cale de consecinţă, și excepţiile ridicate.
În motivarea soluţiei date prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
- de la data constituirii ca societate comercială cu capital de stat, și până la privatizarea totală, statul nu a dispus, potrivit Legii nr.15/1990, printr-o lege specială, ca activitatea de pilotaj să constituie monopol de stat;
- reglementările aduse prin cel de al doilea ordin sunt preluate din reglementările ordinului iniţial (nr.508/1999), care fusese anulat prin sentinţa civilă nr.66/2000 a Curţii de Apel Constanţa rămasă definitivă prin decizia civilă nr.487/2001 a Curţii Supreme de Justiţie;
- unele adăugiri sau modificări (analizate punctual de către instanţa de fond), reprezintă doar reformulări ale unor texte din vechiul ordin, iar
- prin dispoziţiile art.6 din Ordinul Ministerului Transporturilor nr.595/2000 și ale art.2 alin.2 din Normele metodologice se adaugă la lege, instituind practic o categorie nouă de autorizaţii, limitând valabilitatea celor emise anterior și condiţionând nelegal emiterea acestora, prin acordarea dreptului de a efectua serviciul de pilotaj numai agenţilor economici concesionari ai serviciilor publice.
Împotriva sentinţei a declarat recurs Ministerul Lucrărilor Publice Transporturilor și Locuinţei, în calitate de succesor de drept al fostului Minister al Transporturilor, susţinând, în esenţă, că noul ordin nr.595/2000 a revizuit sistemul de autorizare reglementat iniţial prin Ordinul Ministerului Transporturilor nr.508/1999, corelând prevederile care reglementează sectorul de transport naval, fără a institui o nouă categorie de autorizaţii ci „restricţii” de valabilitate a acestora.Că, deci, art.2 alin.2 din Normele metodologice este legal și în concordanţă cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr.22/1999.
Recursul este nefondat.
Sentinţa nr.66/CA din 15 iunie 2000 a Curţii de Apel Constanţa, evocată în acţiune, care s-a pronunţat în cadrul unui alt proces, având drept obiect anularea Ordinului Ministerului Transporturilor nr.508/1999, a fost cenzurată în recurs de către Curtea Supremă de Justiţie, prin decizia nr.487/2001 a Secţiei de contencios administrativ, admiţându-se în parte acţiunea aceleiași SC „Pilot Service” și dispunându-se anularea art.5 din Ordinul Ministerului Transporturilor nr.508/1999. Împotriva deciziei menţionate a declarat recurs în anulare Procurorul General al Parchetului de pe lângă Curtea Supremă de Justiţie, care însă a fost respins, menţinându-se hotărârea atacată.
Sintetizând ansamblul datelor care configurează obiectul litigiului, în discuţie sunt două categorii de probleme.
a.Reluarea în cel de al doilea ordin a reglementărilor primului ordin, anulat, și reactivarea pe această cale a unor prevederi care fuseseră contestate și anulate în cadrul celuilalt proces, încheiat cu decizia nr.93/2001 a Completului de 9 judecători al Curţii Supreme de Justiţie.
b. Inserarea în Ordinul nr.595/2000, ce face obiectul prezentului proces a unor dispoziţii care exced prevederilor legale, cum sunt dispoziţiile din ordin privind instituirea, practic, a unei categorii noi de autorizaţii, limitarea și condiţionarea emiterii unor astfel de autorizaţii.
Cu privire la prima categorie se constată că instanţa de fond a examinat detaliat cele două ordine reţinând în concluzie că unele din prevederile primului ordin, anulate, au fost reluate în cel de al doilea ordin.
Un asemenea procedeu poate fi considerat cu drept temei o modalitate de eludare a hotărârilor judecătorești intrate în puterea lucrului judecat, constituind, în ultimă analiză, o nesocotire a principiului constituţional al separaţiei – și armonizării – puterilor în stat.
În ce privește cea de a doua categorie de chestiuni litigioase asupra cărora instanţa a avut să se pronunţe este aceea a dispoziţiilor/ reglementărilor socotite ca adaugă la lege.
În această privinţă este de observat că prin decizia nr.93/2001 a Completului de 9 judecători s-a stabilit ca fiind nelegale limitările și condiţionările valabilităţii autorizaţiilor de efectuare a serviciilor portuare.
Este adevărat că decizia menţionată s-a dat în soluţionarea altui litigiu dar problema este una și aceeași în ambele cauze iar principiul autorităţii de lucru judecat nu operează doar în ipoteza întrunirii triplei identităţi – persoane, obiect și cauză – ci, așa cum s-a statuat constant în practica de judecată a acestei Supreme Instanţe, și în situaţia în care prin soluţia dată în cel de al doilea proces s-ar ajunge la negarea punctului de vedere care a
fundamentat și pe baza căruia s-a dezlegat prima cauză, făcând deci inoperantă hotărârea din acea cauză.
În consecinţă, examinarea de principiu a hotărârii recurate impune concluzia că soluţia adoptată, cu rezerva unor inadvertenţe care însă nu afectează valabilitatea acestei soluţii, este temeinică și legală.
Separat de motivele expuse și în referire la criticile aduse de recurent la care nu s-a răspuns în considerentele mai înainte dezvoltate, urmează a se reţine următoarele:
- prin încălcarea condiţiilor rezultând din autorizaţia emisă reclamantei s-a
încălcat un drept constituit în favoarea acesteia, astfel cum s-a stabilit și
prin decizia Completului de 9 judecători, societatea având deci îndreptăţirea
să declanșeze și să susţină o acţiunea în contencios administrativ vizând
restabilirea drepturilor pretinse;
- critica adusă soluţiei pronunţate de Completul de 9 judecători al Curţii Supreme de Justiţie cu privire la anularea prevederilor art.5 din Ordinul Ministerului Transporturilor nr.508/1999 este în afara acestui cadru procesual și, oricum nu poate fi supusă cenzurii instanţei fiind intrată în puterea lucrului judecat;
- printr-un act cu caracter normativ de nivel inferior, în speţă, ordinul administrativ, nu poate fi modificată sfera de cuprindere a raporturilor juridice reglementate prin actul normativ de rang superior;
- contestând faptul instituirii unei noi categorii de autorizaţii recurentul susţine că s-au introdus numai „restricţii” de valabilitate a acestora. Așadar, în ultimă analiză este vorba de modificarea limitelor și timpului de aplicare a noilor autorizaţii, ceea ce conduce în final la aceeași soluţie criticată de recurent;
- prin recursul declarat de recurent nu putea fi angajată și examinarea soluţiei pronunţate faţă de intervenienta SC „Agigea Pilot”, care nu a făcut recurs în cauză;
- anularea adresei Ministerului Transporturilor este o consecinţă logică a
soluţiei pronunţate în cauză, suspendarea dreptului de pilotaj, dispusă de
altfel și prin adresa Căpităniei Zonale Constanţa cu o altă adresă – anulată de
instanţă - nemaigăsindu-și fundamentarea.
Faţă de considerentele expuse recursul a fost respins ca nefondat.