Asupra recursului de față
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Ploiești reclamanta K.&C.SRL a chemat în judecată pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună suspendarea dispozițiilor HG nr. 50 din 25 ianuarie 2012 prin care se completează normele metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, aprobate prin HG nr. 44/2004 până la pronunțarea instanței de fond.
2.Hotărârea instanței de fond
Prin sentința nr. 147 din 25 aprilie 2012 a Curții de Apel Ploiești a fost respinsă cererea de suspendare a actului administrativ formulată potrivit Legii contenciosului administrativ de către reclamanta K.&C. SRL în contradictoriu cu GUVERNUL ROMÂNIEI și cu intervenientul în interesul pârâtului MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE.
Instanța a admis cererea de intervenție în interesul Guvernului României formulată de MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că pentru suspendarea executării unui act administrativ este necesar a fi întrunite, cumulativ, condițiile privind existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube.
Cele două condiții, a reținut instanța că denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând probarea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ fiscal aplicabil actului atacat, norme metodologice de aplicare a Codului fiscal prin HG nr. 50/2012, care să fie de natură a argumenta existența „cazului bine justificat” și a „iminenței producerii pagubei”.
În acest sens, cele două condiții, prevăzute de art. 14 alin. (1) nu se consideră a fi îndeplinite prin invocarea unor argumente ce tind să demonstreze aparența de nelegalitate a actului administrativ fiscal în cauză și chiar dacă ar fi așa, cel puțin la prima vedere, prin analiza situației de fapt, reclamanta nu a dovedit existența unei fisuri în prezumția de nelegalitate a prevederilor Normelor metodologice.
În cauză, a reținut instanța că se contestă introducerea unei garanții constituită de antrepozitari autorizați pentru producția de produse energetice, cu excepția GPL în limita sumei de 2.000.000 Euro, iar după alin. (29) se introduce alin. (291), unde se arată că nivelul garanției reduse pentru antrepozitarii autorizați, nu poate fi mai mic decât nivelul minim prevăzut de alin. (81), precum și dovada constituirii capitalului social subscris și vărsat minim pentru producția de produse energetice, exceptând producția de GPL la 4 milioane Ron.
H.G. nr. 50 a fost adoptată la data de 25 ianuarie 2012 pentru modificarea și completarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, aprobate prin H.G. nr. 44/2004, publicată în M. Of. al României și cel puțin în aparență actul atacat a fost adoptat de către executiv în baza unei note de fundamentare, care a primit avizul cu unele completări de la Consiliul legislativ, instanța reținând că s-au respectat dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative, spre adoptare guvernului, aprobat prin HG nr. 561/2009 cu avizarea ministerelor interesate.
Instanța de primă jurisdicție a reținut că, din înscrisurile depuse la dosar, reclamanta nu a demonstrat că în cauză ar fi vorba de o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie unul din fundamentele caracterului executiv al actelor administrative.
Pentru a dispune măsura suspendării, nu este suficientă simpla afirmație a persoanei vătămate, în sensul că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cuantumul însemnat al nivelului noii garații în domeniul producției energetice nu constituie prin el însuși un argument suficient în acest sens, fiind vorba de organizarea și executarea legii în materie fiscală în zone unde evaziunea are cote mari și alarmante.
Deci, nu poate fi vorba de măsuri abuzive și discriminatorii, fie vorba de condiții suplimentare pentru funcționarea societăților comerciale în domeniul energetic și combaterea fenomenului evazionist în acest sector, iar faptul că pe piața relevantă există mari producători energetici, rafinăriile și alte combinate petrochimice, nu înseamnă că există o discriminare deoarece piața este liberă, dar trebuie să respecte anumite reguli concurențiale, iar statul trebuie să-și îndeplinească anumite obligații în combaterea fenomenului evazionist și de a lua măsuri pentru creșterea veniturilor bugetare.
Instanța de fond a reținut că reclamanta nu a dovedit cazul bine justificat, reținând că cel puțin în aparență și la prima vedere actul administrativ fiscal a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale.
Cazul bine justificat nu poate fi probat prin simple afirmații ale reclamantului sau prin argumente juridice adiacente, iar împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o eventuală îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ fiscal, nu pot fi cercetate decât în cadrul acțiunii pe fond, în sens contrar în această fază procesuală s-ar prejudeca fondul cauzei, iar cuantumul unei sume de bani, ca în cauză, nivelul garanției pentru plata accizelor, nu constituie prin el însuși un argument temeinic pentru a se dispune măsura suspendării actului.
Organizarea legislației naționale în domeniul accizelor, inclusiv dispozițiile cu privire la autorizarea antrepozitelor fiscale, a reținut instanța că este la latitudinea statelor Uniunii Europene, în cuprinsul art. 15 alin. (1) din Directiva 2008/118/CE a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind regimul general al accizelor, fiind prevăzut că fiecare stat membru stabilește propriile norme privind producția, transformarea și deținerea de produse accizabile, iar la art. 16 alin. (1) din aceeași directivă, autorizarea unui antrepozit fiscal este supusă condițiilor pe care autoritățile au dreptul să le stabilească în scopul de a preveni orice fraudă sau abuz, mai ales în situații de criză și recesiune economică.
În baza art. 16 alin. (2) din aceeași directivă, s-au transpus în legislația națională aceste prevederi, în sensul că printre obligațiile antrepozitarului autorizat se numără atât obligația de a furniza garanția necesară pentru acoperirea riscului inerent producerii, transformării și deținerii de produse accizabile, în condițiile stabilite de statul membru, cât și obligația de a respecta aceste cerințe pe teritoriul căruia este situat antrepozitul fiscal, statele membre având o oarecare autonomie în acest scop.
Se poate observa că HG nr. 5/2012, în forma inițială a proiectului, a fost publicată pe pagina de internet a Ministerului Finanțelor Publice din 9 decembrie 2011, a fost discutată în ședința Comisiei de Dialog Social, în cadrul comisiilor de specialitate și în Plenul Consiliului Economic și Social, cu respectarea etapelor prevăzute, a termenelor și condițiilor din Legea nr. 52/2003, privind transparența decizională în administrația publică.
De asemenea, proiectul inițial a suferit anumite modificări și îmbunătățiri în baza observațiilor și propunerilor formulate de mediul de afaceri, iar aceste condiții specifice se referă la domeniul energetic și la antrepozitele fiscale existente în acest sens.
Ca atare, prevederile din Codul fiscal și normele metodologice aferente, referitoare la cuantumul minim al capitalului subscris și vărsat de către antrepozitarii fiscali, s-a stabilit luându-se în considerare specificul activităților cu produse accizabile, la fel și situația garanțiilor minime, deoarece în acest domeniu există un risc ridicat în ceea ce privește evaziunea fiscală, atât în privința plății sau neplății la timp a accizelor ce pot deveni plătibile, precum și riscul de neplată a altor datorii fiscale restante ale acestor societăți comerciale.
Este evident că prin introducerea acestei măsuri s-a urmărit, așa cum s-a mai arătat, întărirea disciplinei financiare a acestor operatori economici, activitatea de producție produse energetice, accizabile, fiind generatoare și de alte impozite și taxe, iar potrivit pct. 108 alin. (23) din Normele Metodologice, garanția constituită poate fi executată când se constată că antrepozitarul autorizat nu și-a executat obligațiile fiscale restante.
La baza stabilirii cuantumului garanției minime au fost avute în vedere și nivelurile garanțiilor constituite anterior de către antrepozitarii fiscali de produse energetice, acestea fiind, de regulă, mai mari de 2.000.000 Euro, menționând că dispozițiile legale cu privire la nivelurile minime aferente capitalului social subscris și vărsat și a garanțiilor ce trebuie constituite de antrepozitarii fiscali au fost introduse în scopul prevenirii și combaterii fenomenului de evaziune fiscală și pentru aplicarea Directivei Consiliului European.
A constatat instanța de primă jurisdicție că nu poate fi vorba de discriminare economică sau de altă natură pentru reclamantă, jurisprudența CEDO denotă faptul că Statele beneficiază de o anumită marjă de apreciere în a decide, dacă și în ce măsură diferențele între diversele situații similare justifică un tratament juridic diferit.
Referitor la pretinsa restrângere a dreptului la muncă, cel puțin la prima vedere și în aparență nu încalcă acest drept, deoarece libertatea alegerii profesiei, a meseriei și a locului de muncă presupune respectarea anumitor condiții legale pentru fiecare domeniu de activitate incident profesiei, meseriei sau locului de muncă. Aceasta, deoarece alegerea profesiei și a meseriei presupune, înainte de toate, pregătirea și calificarea corespunzătoare în vederea exercitării acestora, iar această libertate este condiționată de obligația îndeplinirii unor criterii legale justificate de specificul domeniului de activitate unde funcționează profesia, meseria sau locul de muncă.
Ca atare, a concluzionat instanța că existența unui caz bine justificat nu a fost dovedit în mod cert de către reclamantă.
În ceea ce privește condiția pagubei iminente, obligatorie pentru dispunerea suspendării actului administrativ fiscal, instanța a constatat că reclamanta nu a făcut dovada în fapt și în drept a pagubei iminente, aceasta trebuie să-și reorganizeze activitatea după rigorile ce reglementează domeniul unde își desfășoară obiectul comercial și antrepozitul fiscal, astfel că nu se poate constata „de facto” că există o pagubă iminentă, fiind vorba în ultimă instanță de adaptarea la un mediu economic, financiar și fiscal, în continuă schimbare după directivele comunității europene și a noilor realități economice în fapt.
De asemenea, faptul că reclamanta în calitate de antrepozitar fiscal este nemulțumită de unele aspecte concrete și organizatorice, financiare și fiscale, ce decurg din aplicarea noilor dispoziții legale, a constatat instanța că nu au relevanță în cauză.
3. Recursul declarat de K.&C.SRL Filipeștii de Pădure Prahova
Recurenta a criticat hotărârea instanței de fond ca netemeinică și nelegală, arătând că instanța de fond a apreciat greșit actul juridic dedus judecății, schimbând natura și înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al acestuia.
A precizat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actului, apreciind că în mod greșit s-a reținut că garanția constituită în cuantum de 2 milioane euro nu prefigurează cazul bine justificat.
S-a susținut că trebuie să existe o corelație strânsă între cuantumul garanției și accizele plătite în anul anterior, iar așa cum rezultă din actele dosarului, societatea reclamantă a plătit accize de zeci de ori mai mici decât noua garanție introdusă.
Recurenta a susținut că este îndeplinită și condiția pagubei iminente, arătând că sunt depuse la dosar 4 contracte care sunt în pericol de a nu putea fi executate, fapt ce duce la un prejudiciu material, viitor și previzibil.
II. Decizia instanței de recurs
Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge recursul ca nefondat pentru considerentele ce urmează:
Prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 și art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât și în faza sesizării instanței cu cererea de anulare a respectivului act administrativ.
Este bine cunoscut faptul că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate și că acest act administrativ constituie el însuși titlu executoriu.
A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.
Tocmai de aceea suspendarea actelor administrative, ca operație juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ne apare ca o situație de excepție, care poate fi de drept, când legea o prevede sau judecătorească, dar în limitele și condițiile prevăzute de lege.
În cauza de față dedusă judecății ne aflăm în situația prevăzută de art. 14 din Legea contenciosului administrativ în conformitate cu care în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.
Dispozițiile mai sus citate prevăd obligația îndeplinirii cumulative a condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1), întrucât cele două condiții se determină reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei.
Analizând actele și lucrările dosarului, Înalta Curte reține faptul că reclamanta prezintă cazul bine justificat ca fiind acela al existenței unor indicii temeinice cu privire la nelegalitatea actului administrativ atacat, fiind arătate împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură a induce o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar Înalta Curte reține că toate aceste situații nu sunt de natură a argumenta cazul bine justificat.
Înalta Curte a constatat că instanța de fond a dat o interpretare corectă dispozițiilor legale, întrucât întotdeauna suspendarea actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale atât în sistemul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.
Din acest punct de vedere, actul normativ incident în cauză răspunde recomandărilor Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, pentru că prevede atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri provizorii de protecție a drepturilor și intereselor particularilor, atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.
Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată; acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării.
Or, prin sentința recurată, instanța a făcut o analiză teoretică a premiselor suspendării executării actului administrativ, reținând în concret neîndeplinirea condițiilor prevăzute de lege, respectiv a cazului bine justificat și a iminenței unei pagube.
Pentru aceste considerente, Înalta Curte reține că în mod corect instanța de fond a prezentat situația de fapt și de drept existentă, astfel încât hotărârea atacată este legală și temeinică, motiv pentru care, în conformitate cu dispozițiile art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul formulat ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de K.&C.SRL Filipeștii de Pădure Prahova împotriva sentinței nr. 147 din 25 aprilie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 ianuarie 2013.