Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta B.M. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Muncii solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea efectelor deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de pârât, în raport de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul a invocat excepția de necompetență materială a instanței și a solicitat declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea tribunalului, secția de conflicte de muncă, în temeiul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) C. proc. civ., art. 284 C. muncii și art. 71 din Legea nr. 168/1999 privind soluționarea conflictelor de muncă.
În plus, pârâtul a invocat excepția netimbrării acțiunii, excepția lipsei calității sale procesuale pasive și a excepției neîndeplinirii procedurii administrative prealabile.
Curtea de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 647 din 09 decembrie 2009, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Muncii, a admis excepția neîndeplinirii procedurii administrative prealabile și, în consecință, a respins acțiunea ca inadmisibilă.
Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele:
Pârâta Inspecția Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale are calitate procesuală pasivă, deoarece actul administrativ contestat în cauză este emis de către acest organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, care poate sta în instanță în nume propriu.
Excepția neîndeplinirii procedurii administrative prealabile este întemeiată, motiv pentru care cererea de suspendare este inadmisibilă.
Înalta Curte de Casație și Justiție, prin decizia nr. 2805 din 27 mai 2010, a admis recursul declarat de reclamanta B.M., a casat sentința anterior individualizată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.
În considerentele deciziei, instanța de control judiciar a reținut faptul că reclamanta a îndeplinit în termenul prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, procedura administrativă prealabilă.
În fond după casare, prin sentința nr. 324 din 22 septembrie 2010, Curtea de Apel Cluj, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, a respins ca inadmisibilă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și a admis cererea de suspendare a deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de pârâta Inspecția Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale.
Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele:
Instanța de control judiciar a păstrat soluția pronunțată de Curtea de Apel Cluj cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Muncii, motiv pentru care această excepție este inadmisibilă.
Dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impun îndeplinirea a două condiții cumulative pentru a se putea dispune suspendarea unui act administrativ: existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.
În speță, prin actul administrativ contestat, s-a dispus, în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009, încetarea contractului de management al reclamantei, care deținea funcția de director coordonator adjunct al Inspectoratului Teritorial de Muncă Maramureș de la data de 14 octombrie 2009.
Cazul bine justificat este dovedit, întrucât există indicii temeinice de natură să pună la îndoială legalitatea actului administrativ contestat. Mai precis, instanța are în vedere îndeplinirea cerinței de motivare în fapt a actului administrativ, precum și incidența dispozițiilor art. 969 C. civ.
Paguba iminentă este probată, deoarece executarea ordinului contestat este de natură a cauza reclamantei un prejudiciu material viitor și previzibil, constând în lipsirea acesteia de veniturile aferente funcției deținute, în baza contractului de management încheiat pe o perioadă de maximum 4 ani.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Muncii, care a solicitat modificarea sa, în sensul respingerii cererii de suspendare a deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecția Muncii.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate:
Excepția de necompetență materială a fost soluționată de către prima instanță cu încălcarea prevederilor art. 284 C. muncii și art. 71 din Legea nr. 168/1999 privind soluționarea conflictelor de muncă.
Excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale este fondată, întrucât nu are calitatea de emitent a actului administrativ a cărui suspendare se solicită în speță.
Prima instanță nu a ținut seama de faptul că cererea de chemare în judecată nu a fost legal timbrată.
Curtea de apel nu a avut în vedere faptul că reclamanta nu a îndeplinit procedura administrativă prealabilă.
Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Excepția de necompetență materială a fost soluționată de către Înalta Curte de Casație și Justiție, prin decizia nr. 2805 din 27 mai 2010, prin care a admis recursul declarat de reclamanta B.M., a casat sentința anterior individualizată și a trimis cauza spre rejudecare Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal.
De asemenea, excepția neîndeplinirii procedurii administrative prealabile și excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale au fost soluționate prin decizia anterior arătată, prin care s-a dispus rejudecarea cauzei pe fond.
În plus, trebuie menționat faptul că, în raport de prevederile art. 315 C. proc. civ., dispozițiile instanței de control judiciar sunt obligatorii pentru instanța de trimitere.
Cererea de suspendare a deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecția Muncii este scutită de plata taxei de timbru și a timbrului judiciar, în raport de împrejurarea că privește un raport de funcție și de dispozițiile art. 15 lit. m) din Legea nr. 146/1997, modificată.
În legătură cu temeinicia cererii de suspendare, Înalta Curte reține următoarele:
Prin Ordinul nr. 930 din 25 mai 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, intimata-reclamantă B.M. a fost numită, în temeiul prevederilor art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009, începând cu data de 25 mai 2009, în funcția de director coordonator al Inspectoratului Teritorial de Muncă Maramureș, cu contract de management asimilat contractului individual de muncă încheiat pe durată determinată, pe o perioadă de maximum 4 ani.
Prin decizia nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de recurenta Inspecția Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, în baza dispozițiilor O.U.G. nr. 105/2009, contractul de management al intimatei-reclamante anterior arătat a încetat la data de 14 octombrie 2009.
După cum s-a relevat anterior, prin cererea dedusă judecății, intimata-reclamantă a solicitat suspendarea efectelor acestui ultim act administrativ.
Din analiza prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În mod evident, decizia nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de recurenta Inspecția Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale – solicitată a fi suspendată – întrunește condițiile legale pentru a fi considerată un act administrativ unilateral cu caracter individual.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.
După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Așa cum am arătat mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speța de față, Înalta Curte, în acord cu opinia primei instanțe, constată că intimata-reclamantă a prezentat în acțiunea dedusă judecății argumentele juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, respectiv faptul că, prin decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională și O.U.G. nr. 105/2009.
Pe de altă parte, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
În concepția instanței de control judiciar, această condiție de admisibilitate a cererii de suspendare a actului administrativ nu este întrunită în speță, întrucât intimatul-reclamant nu justifică faptul că i se produce un prejudiciu material, în condițiile în care beneficiază de o funcție de execuție.
Mai mult decât atât, trebuie subliniat faptul că, prin decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, instanța constituțională a declarat neconstituțională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 (care a stat la baza numirii intimatului-reclamant în funcția publică de conducere), iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituționalității afectează însuși actul normativ aprobat prin această lege.
Ca atare, în speță, nu mai este relevantă întrunirea cerinței cazului bine justificat, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impune, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a celor 2 condiții: existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.
Pentru considerentele anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica în parte sentința atacată, în sensul că va respinge cererea de suspendare a deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecția Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Muncii împotriva sentinței civile nr. 324 din 22 septembrie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, contencios administrativ și fiscal.
Modifică în parte sentința atacată în sensul că respinge cererea de suspendare a deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Muncii.
Menține celelalte dispoziții ale sentinței.
Irevocabilă.
Pronunțată, în ședință publică, astăzi 18 februarie 2011.