Îndreptarea, lămurirea şi completarea hotărârii. Inaplicabilitatea procedurii de completare a hotărârii judecătorești în situația în care instanța a omis să se pronunțe asupra unei excepții de procedură.
Codul de procedură civilă, art. 444
Excepţiile procesuale îndiferent de natura lor, nu se încadrează în categoria cererilor avute în vedere de art. 444 alin. 1 C.proc.civ., acestea constituind acele mijloace de apărare prin care pârâtul, în raport de cerere cu care a fost învestită instanţa (principală, accesorie sau incidentală), fără să intre în discutarea fondului pricinii, urmăreşte întîrzierea sau împiedicarea temporară sau perpetuă a judecăţii.
Cererile avute în vedere de norma menţionată vizează cererile principale, accesorii, conexe ori incidentale, ca acte de procedură prin care se declaşează controlul judecătoresc asupra actelor sau situaţiilor juridice deduse judecăţii, iar nu apărările prin care se tinde al respingerea sau amânarea acestor cereri.
Prin urmare, nepronunţarea instanţei asupra unei excepţii procesuale nu poate fi valorificată prin procedura completării hotărârii judecătoreşti, ci poate constitui un motiv de nelegalitate a acestei hotărâri şi care poate fi invocată ca motiv de nelegalitate prin calea de atac exercitată împotriva acesteia.
Decizia nr. 2545 din 14 iunie 2018
I. Circumstanţele cauzei
1.1. Obiectul cererii deduse judecăţii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A, B, C, D şi E au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, anularea Raportului privind controlul tematic efectuat la Compania Nationala „X” S.A. , emis de Corpul de Control al Ministerului Transporturilor sub nr. 59573/06.05.2014, şi a Adresei nr. 22786/01.07.2014, emisa de Direcția Juridică din Ministerul Transporturilor - reprezentând răspunsul la plângerea prealabila înregistrată sub nr. 22786/02.06.2014, formulată de reclamanți împotriva Raportului privind controlul tematic.
1.2. Hotărârile primei instanţe
Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 2043 din 14 iulie 2015, a respins excepţia tardivităţii acţiunii.
Totodată, a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect anularea Raportului de control nr. 59573/6.05.2014 şi a respins ca inadmisibil acest capăt de cerere, respingând în rest acţiunea formulată de reclamanţi, ca neîntemeiată.
Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 168 din 26 ianuarie 2016, a respins excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant.
Totodată, a admis excepţia inadmisibilităţii şi, în consecinţă, a respins cererea de completare a Sentinţei civile nr. 2043/14.07.2015, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. 218/2/2015, formulată de pârâtul Ministerul Trasporturilor, ca inadmisibilă.
1.3. Căile de atac exercitate
Împotriva acestor sentinţe au declarat recurs atât reclamanţii A, B, C, D şi E, cât şi pârâtul Ministerul Transporturilor.
1.3.1. Reclamanţii prin recursul exercitat împotriva sentinţei nr.2043/ 14.07.2015, reclamanţii au invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din Codul de procedură civilă, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, aceleiaşi instanţe.
În motivarea căii de atac exercitate reclamanţii au susţinut următoarele:
În ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C.proc.civ. recurenţii susţin că hotărârea instanţei de fond este pronunţată cu nerespectarea dispoziţiilor legale referitoare la reprezentarea procesuală, conduită care este sancţionată cu nulitatea absolută necondiţionată, în conformitate cu prevederile art. 176 pct. 2 C.proc.civ.
Instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii care a fost invocată prin întâmpinare de pârât, care este semnată prin consilier juridic şi care poartă ştampila direcţiei juridice din ministerul pârât, fără a fi depusă la dosarul cauzei delegaţie de reprezentare a acestuia, în condiţiile în care Ministerul Transporturilor este reprezentat fie prin Ministrul Transporturilor, fie printr-un secretar de stat sau subsecretar de stat, în cazul în care Ministrul Transporturilor deleagă acestora o parte din atribuţiile sale.
Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C.proc.civ. recurenţii susţin că că anumite aprecieri ale instanţei de fond induc teza ca raportul nu ar fi act administrativ exclusiv pe considerentul ca i-ar lipsi aprobarea din partea ministrului.
În acest context se apreciază că, motivarea instanţei de fond este confuză şi contradictorie, întrucât nu rezultă care este până la urmă considerentul pentru care raportul nu ar fi act administrativ, respectiv dacă viciile sale în acest sens sunt unele de forma (aprobarea ministrului) sau unele de fond (conţinutul măsurilor).
S-a mai invocat şi motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct.8 C.proc.civ., considerându-se că este greşită aprecierea instanţei de fond conform căreia raportul nu dă naştere raporturilor juridice.
Astfel se susţine că, intenţia pârâtului Ministerul Transporturilor a fost ca documentul să producă consecinţe juridice, respectiv să dea naştere unor obligaţii în sarcina unor persoane, prin el însuşi, fără a fi necesare acte subsecvente.
Astfel, analiza documentului relevă faptul ca menţiunea „Aprob” a fost tehnoredactată şi inclusă în corpul documentului, ducând la concluzia ca reprezentanţii pârâtului au avut în vedere de la început că aprobarea raportului, care include aprobarea masurilor cuprinse în acesta se va face prin semnarea respectivului document, iar nu printr-un act separat şi ulterior.
Raportul nr. 59573/06.05.2014 a impus obligaţii în sarcina membrilor conducerii executive a X, creând astfel raporturi juridice între autoritatea publică emitentă şi membrii conducerii executive a X, respectiv recurenţii, prin el însuşi.
Prin adresa de înaintare se precizează faptul că măsurile care trebuie duse la îndeplinire de membrii conducerii executive a X sunt „dispuse prin raportul menţionat” fără a exista un act separat şi suplimentar prin care sunt dispuse aceste masuri.
Tot adresa de înaintare menţionează „măsurile dispuse în sarcina dumneavoastră”, rezultând fara niciun dubiu că cele 13 masuri cuprinse la paginile 76-78 din raport constituie obligaţii pe care cei cărora li s-a comunicat raportul trebuie sa le îndeplinească.
Cu titlu de exemplu, în sarcina Conducerii executive a X s-a născut obligaţia de a „lua masuri pentru identificarea persoanelor responsabile şi pentru recuperarea de la acestea a creanţei în suma de 760.960,17 lei pentru care nu s-au efectuat toate demersurile de recuperare în termenele legal prevăzute”, conform măsurii nr. 4 indicata la pagina 77 din raport. Aceasta obligaţie nu a luat naştere ca urmare a emiterii unui act distinct, ci a fost stabilita chiar prin Raportul nr.59573/ 06.05.2014.
Se mai arată că, instanţa de fond nu a analizat documentul contestat in întregul sau ci a considerat practic ca menţiunea „Aprobat” şi semnătura ministrului nu ar face parte din acest document, aspect care constituie o eroare.
Orice act administrativ presupune semnarea/aprobarea sa de către reprezentantul autorităţii publice pentru a produce efecte. Această semnare/aprobare este precedată, în general de propunerea măsurilor pe care le conţine actul respectiv.
Calificarea documentului data de instanţa de fond a avut în vedere în mod greşit titlul documentului, iar nu conţinutul sau.
Titulatura documentului, respectiv „Raportul privind controlul temetic efectuat la Compania Naţională „X” S.A.” nu inseamnă automat ca documentul este doar un raport care constata o situaţie de fapt, situaţie cu privire la care autoritatea publică urmează să ia masuri ulterioare prin emiterea de acte administrative.
Denumirea actului şi cu atât mai puţin menţiunea expresă că „nu constituie oct administrativ” nu sunt relevante pentru calificarea unui act ca fiind un act administrativ în concepţia Legii nr. 554/2004. Pentru o asemenea calificare este esenţial să fie îndeplinite condiţiile prevăzute de lege, în special actul sa producă efecte juridice, în sensul de a da naştere, de a modifica sau de a stinge raporturi juridice (drepturi şi obligaţii).
Obligaţiile menţionate în raport nu au fost prevăzute într-un act separat care să dispună luarea unor masuri in baza situaţiei constatate printr-un raport, ci chiar în documentul intitulat Raportul privind controlul tematic efectuat la Compania Naţională „X” S.A.
În situaţia în care un raport de control prezintă caracteristicile proprii actului administrativ, producând efecte juridice în sensul stabilirii unor obligaţii şi al vătămării drepturilor/intereselor legitime, instanţele nu au ezitat sa califice raportul respectiv ca fiind un act administrativ, cenzurabil pe calea contenciosului administrativ.
În ceea ce priveşte sentinţa de completare, nr. 168/26.01.2016, reclamanţii au formulat critici referitoare la soluţia asupra excepţiei lipsei dovezii de reprezentant, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă.
1.3.2. Prin recursul său pârâtul Ministerul Transporturilor împotriva sentinţei nr. 2043/14.07.2015 a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, solicitând admiterea recursului, casarea, în parte, a sentinţei recurate şi, soluţionând cu prioritate excepţia tardivtăţii, să se respingă cererea de chemare în judecată ca tardiv formulată.
În susţinerea demersului său procesual, pârâtul a considerat că în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei tardivităţii formulării acţiunii, instanţa de fond în mod nelegal a reţinut incidenţa în speţă a dispoziţiilor art. 11 alin.(1) lit. a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.
În conformitate cu dispoziţiile art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, "cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
- data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;
- data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;
c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii.
Potrivit dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă se soluţionează în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii.
În fapt, plângerea prealabilă formulată de intimaţii-reclamanţi A, B, C, D şi E împotriva Raportului nr. 59573/06.05.2014 privind controlul tematic efectuat la Compania Naţională „X” S.A. emis de Corpul de Control al ministrului transporturilor, a fost înregistrată la Ministerul Transporturilor în data de 02.06.2014, sub nr. 22786.
Potrivit dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ, termenul legal de soluţionare a acestei plângeri a expirat la data de 02.07.2014.
Pe cale de consecinţă, începând de la această dată, respectiv 02.07.2014, intimaţii-reclamanţi aveau la dispoziţie un termen de 6 luni pentru promovarea acţiunii în contencios administrativ, termen ce s-a împlinit la data de 02.01.2015.
Contrar celor reţinute de instanţa primului grad de jurisdicţie, care a făcut o aplicare greşită a normelor de drept material, în speţă sunt incidente dispoziţiile de art. 11 alin. (1) litera c).
Având în vedere faptul că data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile a fost anterioară datei comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, intimaţii-reclamanţi aveau deschisă calea acţiunii în contencios administrativ încă de la data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv 02.07.2014.
Această soluţie este susţinută de raţionamentul potrivit căruia dacă intimaţii-reclamanţi ar fi învestit instanţa de contencios administrativ cu acţiunea în anularea „actului administrativ” în data de 02.07.2014, acestora nu li s-ar fi putut opune excepţia prematurităţii formulării acţiunii, fiind expirat termenul de soluţionare a plângerii prealabile, care împlinindu-se primul, reprezintă data de referinţă pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ. Acest termen maxim de aşteptare înainte de sesizarea instanţei de contencios administrativ cu acţiunea în anularea actului administrativ este instituit tocmai pentru protecţia drepturilor şi intereselor individului care este pus la adăpost de o eventuală pasivitate a autorităţii publice emitente, care nu soluţionează plângerea prealabilă în termenul legal de 30 de zile.
În ceea ce priveşte sentinţa de completare, nr. 168/26.01.2016, pârâtul a susţinut prin recursul exercitat împotriva acestei hotărâri că, este dată pe baza unor motive străine de natura cauzei şi cu aplicarea greşită a normelor de drept material, conform art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din Codul de procedură civilă, în mod eronat a considerat instanţa de fond că excepţia inadmisibilităţii invocată de pârât prin întâmpinare nu este un capăt de cerere, respingând ca inadmisibilă cererea de completare a hotărârii.
În acest sens se arată că excepţia inadmisibilităţii acţiunii este o excepţie de fond, absolută şi peremptorie, care poate fi invocată atât printr-o cerere separată, dar şi în cadrul unei cereri cu mai multe capete de cerer, modalitatea de invocare a acesteia neavând drept consecinţă schimbarea caractertului acestei excepţii
1.4. Apărările formulate în cauză.
1.4.1 Prin întâmpinare reclamanţii intimaţi A, B, C, D şi E au solicitat în principal respingerea recursului pârâtului pentru lipsa dovezii calităţii de reprezentant a Direcţiei juridice, semnatara recursului, iar în subsidiar ca neîntemeiat, considerându-se că în mod legal a rezolvat instanţa de fond excepţia tardivităţii acţiunii.
1.4.2. Prin întâmpinare pârâtul intimat Ministerul Transporturilor a solicitat respingerea recursului reclamanţilor, considerând că în mod legal a fost respinsă acţiunea reclamaţilor ca inadmisibilă, fiind corectă aprecierea instanţei conform căreia raportul de control contestat nu ar fi act administrativ.
1.5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru
Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din Codul de procedură civilă, a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 25 ianuarie 2018, potrivit art. 493 alin. (4) Cod procedură civilă.
Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din Codul de procedură civilă, pronunţând în acest sens Încheierea de admitere în principiu din data de 8 martie 2018.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
2.1. Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursurile exercitate de părţi sunt nefondate, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.
2.1.1. Recursul reclamanţilor împotriva sentinţei nr. 2043/14.07.2015
Critica reclamanţilor referitoare la incidenţa în cauză a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 5 C.proc.civ., constând în nerespectarea dispoziţiilor legale referitoare la reprezentarea procesuală, conduită care este sancţionată cu nulitatea absolută necondiţionată, în conformitate cu prevederile art.176 pct. 2 C.proc.civ., este neîntemeiată.
Excepţia inadmisibilităţii acţiunii reclamanţilor, admisă de instanţa de fond, a fost într-adevăr invocată prin întâmpinarea Ministerului Transporturilor care a fost semnată de directorul Direcţiei Juridice din Ministerul Transporturilor şi are aplicată ştampila acestei direcţii. Însă, aşa cum s-a reţinut de instanţa de fond, potrivit Regulamentului de organizare şi funcţionare a Ministerului Transporturilor, Serviciul contencios şi consultanţă juridică din cadrul Direcţiei Generale Juridice şi Resurse Umane din minister asigură reprezentarea în instanţă în procesele în care este angajat Ministerul Transporturilor la fiecare termen de judecată, elaborează şi redactează cererile de chemare în judecată, de exercitare a căilor de atac, precum şi orice alte asemenea cereri privind interesele ministerului şi le susţine în faţa organelor judecătoreşti, Directorul Direcţiei Juridice fiind îndreptăţit a da delegaţie de reprezentare a Ministerului Transporturilor în faţa instanţelor judecătoreşti şi semnează acţiunile şi apărările formulate, exercitând căile de atac pentru şi în numele ministrului transporturilor.
Prin urmare, Directorul Direcţiei Juridice este reprezentantul legal al Ministerului Transporturilor în faţa instanţelor judecătoreşti, fiind necesară delegaţie de reprezentare numai în ipoteza în care acesta nu ar fi semnatarul actelor procedurale adresate instanţelor judecătoreşti, astfel că nu se poate concluziona că întâmpinarea depusă la instanţa de fond ar fi lovită de nulitatea prevăzută de art.176 pct. 2 C.proc.civ.
Pe de altă parte, excepţia inadmisibilităţii este o excepţie absolută, putând a fi invocată şi de instanţa de judecată, întrucât aşa cum s-a reţinut constant de instanţa supremă, judecătorul de contencios administrativ este obligat să stabilească dacă acţiunea priveşte un act administrativ tipic sau atipic, în sensul legii contenciosului administrativ, un act preparator al unui act administrativ, care poate fi atacat numai odată cu acesta, sau simple adrese, notificări, etc., cu caracter pur tehnic administrativ, exceptate controlului judecătoresc. În acest context, este inutilă critica anterior analizată, întrucât dincolo de legala invocare a excepţiei inadmibilităţii, de pronunţarea instanţei de fond asupra ei, instanţa de control judiciar este obligată a verifica premisa declanşării procesului în contencios administrativ, respectiv dacă actul atacat este administrativ, pentru ca pretinsa parte vătămată prin emiterea lui să se poată prevala de garanţiile procedurale ale Legii nr.554/2004 sau ale legilor speciale în materia contenciosului administrativ.
Nu este întemeiată nici critica reclamanţilor referitoare la incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 6 C.proc.civ. constând în argumentarea sentinţei atacate prin motive contradictorii.
Instanţa de fond în analiza excepţiei inadmisibilităţii decurgând din împrejurarea că, Raportul de control nr. 59573/06.05.2014 privind controlul tematic efectuat la Compania Naţională „X” S.A. emis de Corpul de Control al ministrului transporturilor nu ar întruni elementele unui act administrativ, apt de a fi contestat în faţa instanţelor de contencios administrativ, judecătorul fondului apreciind în esenţă că raportul de control contestat nu produce efecte, reprezentând o operaţiune administrativă care nu produce efecte în lipsa aprobării lui de către Ministrul Transporturilor.
În concluzie, silogismul instanţei de fond este singular, susţine soluţia adoptată prin dispozitiv, neîntrezărind-se alte considerente în cuprinsul hotărârii atacate cu care să intre în contradicţie.
Instanţa de control judiciar nu poate împărtăşi nici apărările reclamanţilor referitoare la incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ..
În mod corect a apreciat instanţa de fond că Raportul de control nr. 59573/06.05.2014 privind controlul tematic efectuat la Compania Naţională „X” S.A. emis de Corpul de Control al ministrului transporturilor nu este un act administrativ.
Aprobarea este o manifestare de voinţă a unui organ superior, prin care se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fără aceasta manifestare de voinţă ulterioară lui, nu ar putea produce conform legii, efecte juridice.
Astfel, până la momentul aprobării Raportului de control nr. 59573/06.05.2014 de către Ministrul Transporturilor, acesta nu reprezintă decât o operaţiune administrativă care nu produce efecte prin el însuşi şi care, în consecinţă nu poate face obiectul acţiunii în contencios administrativ. Manifestarea de voinţă în sensul aprobării acestui act îi valorizează efectele, fără însă a fi suficient pentru calificarea acestuia ca act administrativ, ca act juridic emis în raporturi de putere publică, iar nu în virtutea altor raporturi juridice, neinvocate şi neanalizate însă de instanţa de fond.
2.1.2. Recursul pârâtului împotriva sentinţei nr. 2043/14.07.2015
Pârâtul solicită prin calea de atac exercitată reanalizarea excepţiei prescripţiei cererii de chemare în judecată susţinând că această excepţie a fost analizată greşit de instanţa de fond.
Deşi, este discutabilă ordinea de prioritate a soluţionării excepţiilor procesuale cu care a fost învestită instanţa de fond şi pe care aceasta a abordat-o, în contextul soluţionării căii de atac analizate prin prezenta hotărâre este de menţionat că excepţia inadmisibilităţii acţiunii decurgând din faptul că actul atacat nu este un act administrativ este o excepţie de procedură, prioritară în soluţionare faţă de excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, pentru că prin ipoteză, în prelalabil este necesar a se verifica dacă obiectul acţiunii în contencios administrativ este reprezentat de analiza legalităţii unui act administrativ tipic sau asimilat, iar numai după certificarea acestui lucru, se verifică termenele şi condiţiile de exerciţiu ale acţiunii.
Considerentele precedente au confirmat analiza instanţei de fond referitoare la împrejurarea că în cauză nu a fost atacat un act administrativ şi justifică soluţia dată excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, în sensul admiterii ei, astfel că devine de prisos a se mai analiza şi excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, criticile formulate prin recurs devenind inutile în acest context.
2.1.4. Recursul pârâtului împotriva sentinţa de completare, nr.168/ 26.01.2016.
În mod corect a respins instanţa de fond cererea de completare a sentinţei nr. 2043/14.07.2015 ca inadmisibilă, cerere care avea ca obiect pronunţarea instanţei de fond asupra excepţiei inadmisibilităţii cererii de anulare a adresei nr.22786/ 01.07.2014, prin care a fost soluţionată procedura prealabilă exercitată împotriva raportului de control nr. 59573/06.05.2014.
Excepţiile procesuale îndiferent de natura lor, nu se încadrează în categoria cererilor avute în vedere de art. 444 alin. 1 C.proc.civ., acestea constituind acele mijloace de apărare prin care pârâtul, în raport de cerere cu care a fost învestită instanţa (principală, accesorie sau incidentală), fără să intre în discutarea fondului pricinii, urmăreşte întîrzierea sau împiedicarea temporară sau perpetuă a judecăţii.
Cererile avute în vedere de norma menţionată vizează cererile principale, accesorii, conexe ori incidentale, ca acte de procedură prin care se declaşează controlul judecătoresc asupra actelor sau situaţiilor juridice deduse judecăţii, iar nu apărările prin care se tinde al respingerea sau amânarea acestor cereri.
Prin urmare, nepronunţarea instanţei asupra unei excepţii procesuale nu poate fi valorificată prin procedura completării hotărârii judecătoreşti, ci poate constitui un motiv de nelegalitate a acestei hotărâri şi care poate fi invocată ca motiv de nelegalitate prin calea de atac exercitată împotriva acesteia.
2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.
Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 C.proc.civ., Înalta Curte a respins recursurile formulate de reclamanţii A, B, C, D şi E şi de pârâtul Ministerul Transporturilor, ca nefondate.