Şedinţa publică din data de 22 februarie 2022
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, contestatoarea A. a formulat, în temeiul art. 29 din Legea nr. 101/2016, plângere împotriva Deciziei nr. 1995/C11/2115, 2116, 2117, 2118, 2119, 2120, 2121 din data de 07.09.2021, pronunţată de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, prin care CNSC a hotărât următoarele: a admis în parte contestaţiile depuse de A. în contradictoriu cu MINISTERUL DEZVOLTĂRII, LUCRĂRILOR PUBLICE ŞI ADMINISTRAŢIEI; a anulat actele autorităţii contractante privind desemnarea câştigătoare a ofertei S.C. B. S.A. pentru loturile x, 2, 3, 4, 5, 6 şi 7, precum şi comunicările privind rezultatul procedurii pentru aceste loturi; a obligat autoritatea contractantă ca, în termen de 15 zile de la primirea deciziei Consiliului, cu respectarea prevederilor legale, a documentaţiei de atribuire şi a celor evocate în motivare, pentru loturile x, 2, 3, 4, 5, 6 şi 7, să reia etapa de aplicare a criteriului de atribuire ales, stabilind punctajele corespunzătoare fiecărui factor de evaluare cu respectarea algoritmului de calcul cuprins în documentaţia de atribuire, să elaboreze un nou raport al procedurii şi să comunice rezultatul acesteia conform art. 214 şi 215 din Legea nr. 98/2016; a respins din contestaţiile depuse de A.: - ca nefondate capetele de cerere vizând anularea deciziei autorităţii contractante de a declara admisibilă oferta depusă de B. S.A. pentru loturile x, 2, 3, 4, 5, 6 şi 7; - ca nefondate capetele de cerere vizând anularea procedurii de atribuire; - ca inadmisibile capetele de cerere vizând atribuirea către A. a contractului de achiziţie publică pentru loturile x, 2, 3, 4, 5, 6 şi 7; a încuviinţat în principiu şi a respins cererile de intervenţie depuse de S.C. B. S.A. în ceea ce priveşte desemnarea sa câştigătoare, şi le-a admis în ceea ce priveşte declararea admisibilă a ofertei sale pentru loturile x, 2, 3, 4, 5, 6 şi 7; a obligat contestatoarea A. la plata către intervenienta S.C. B. S.A. a sumei de 6.500 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.
Contestatoarea A. a solicitat admiterea plângerii, modificarea Deciziei nr. 1995/C11/2115, 2116, 2117, 2118, 2119, 2120, 2121/07.09.2021 şi, rejudecând pe fond, admiterea contestaţiei, aşa cum a fost formulată, cu consecinţa, în principal, a anulării procedurii, iar în subsidiar, a anulării actelor prin care oferta B. a fost declarată câştigătoare, cu cheltuieli de judecată.
În şedinţa publică din data de 13.10.2021, petenta A., a depus cerere de sesizare a Curţii Constituţionale a României, în temeiul art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, în măsura în care sintagmele "noi motive de contestare" şi "precizări la contestaţie ulterior termenului legal de formulare a acesteia" se interpretează în sensul că interzice dezvoltarea motivelor contestaţiei deja invocate, solicitând sesizarea Curţii Constituţionale în vederea soluţionării prezentei excepţii.
În ceea ce priveşte admisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate, contestatoarea a susţinut îndeplinirea atât a primelor trei condiţii cât şi condiţia legăturii dispoziţiilor legale care formează obiectul controlului de constituţionalitate cu soluţionarea prezentei plângeri, arătând că aceste dispoziţii au fost aplicate şi invocate prin Decizia nr. 1995/C11/2115, 2116, 2117, 2118, 2119, 2120, 2121/07.09.2021 pronunţată de CNSC, care face obiectul prezentei plângeri.
CNSC a reţinut că "va respinge ca inadmisibile orice alte critici şi solicitări ale contestatoarei, ulterioare contestaţiilor înaintate, depuse la dosar pe calea concluziilor scrise, date fiind dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016".
Aplicând acest raţionament, CNSC nu a analizat toate criticile sale.
Prin plângerea formulată, petenta a criticat Decizia CNSC, arătând că simpla invocare/dezvoltare a unor argumente în susţinerea criticilor deja invocate prin contestaţie nu poate avea semnificaţia "noi motive de contestare" şi că interpretarea CNSC, care conduce la concluzia că pe calea concluziilor scrise sau orale ori a precizărilor la contestaţie nu sunt admisibile argumente suplimentare în susţinerea motivelor de contestare invocate în contestaţie, contravine Directivei 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, sub aspectul dreptului la o cale de atac efectivă.
Astfel, rezultă evident că prezenta excepţie are legătură cu soluţionarea cauzei, fiind totodată îndeplinite şi celelalte condiţii de admisibilitate.
În ceea ce priveşte fondul excepţiei de neconstituţionalitate, a arătat că potrivit art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, "Este inadmisibilă prezentarea unor noi motive de contestare şi/sau formularea unor noi capete de cerere pe calea concluziilor scrise sau orale ori a precizărilor la contestaţie ulterior termenului legal de formulare a acesteia".
Textul legal criticat este neconstituţional, în măsura în care sintagmele "noi motive de contestare" şi "precizări la contestaţie ulterior termenului legal de formulare a acesteia" se interpretează în sensul că interzice dezvoltarea motivelor contestaţiei deja invocate.
Conform art. 21 din Constituţie, "(1) Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept. (3) Părţile au dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil".
Conform art. 24 alin. (1) din Constituţie, "Dreptul la apărare este garantat".
Deşi liberul acces la justiţie nu este absolut şi poate fi supus unor restricţii legitime, totuşi aceste ingerinţe trebuie să fie proporţionale cu scopul urmărit şi să se justifice rezonabil în raport de resursele şi nevoile de care dispune comunitatea, Statul având în acest sens marja de apreciere de a stabili limitele în care variază acest drept în spaţiu şi timp.
Atâta vreme cât aceste limitări nu au o justificare obiectivă, ne aflăm în prezenţa unei restrângeri grave a acestui drept constituţional.
Dreptul prevăzut de art. 24 din Constituţie este un drept fundamental, pentru garantarea acestuia statul fiind obligat să se abţină de la orice ar putea limita posibilităţile unei persoane de a se apăra în instanţă.
Dreptul la apărare presupune dreptul părţii de a formula cereri şi apărări şi de i se crea un cadru procesual în care să îşi prezinte apărările.
Or, atunci când se stabileşte că nu se pot invoca motive noi de contestaţie ori precizări ulterioare termenului legal de formulare a contestaţiei, în interpretarea că, deşi invocate prin contestaţie, acestea nu mai pot fi ulterior dezvoltate, atunci limitarea dreptului de acces nu urmăreşte un scop legitim şi nu are caracter de proporţionalitate.
Conform art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, sunt inadmisibile "noi motive de contestare", ceea ce semnifică evident formularea unor categorii de critici noi, diferite de criticile iniţiale. Conform art. 10 lit. f) din Legea nr. 101/2016, "Contestaţia se formulează în scris şi trebuie să conţină următoarele elemente: motivarea în fapt şi în drept a contestaţiei.
Există deci o diferenţă între "motivarea contestaţiei" şi "motivele de contestare", de vreme ce principiul asigurării dreptului la apărare - recunoscut explicit de art. 15 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 în privinţa procedurii de soluţionare a contestaţiilor implică evident dreptul contestatorului de a argumenta - inclusiv suplimentar faţă de susţinerile din contestaţie - împotriva susţinerilor autorităţii contractante sau eventualilor intervenienţi.
Simpla invocare/dezvoltare a unor argumente în susţinerea criticilor deja invocate prin contestaţie nu poate avea semnificaţia "noi motive de contestare" din textul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016.
Pe de altă parte, art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 instituie evident o decădere este de strictă interpretare, conform art. 10 noul C. civ., care prevede că legile care prevăd sancţiuni civile se aplică numai în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege.
De vreme ce legislaţia foloseşte două noţiuni - "motivarea contestaţiei" şi "motive de contestare", iar decăderea vizează numai una dintre ele, interzicerea analogiei impune ca sancţiunea să nu fie extinsă şi la motivarea contestaţiei, dacă noile argumente/susţineri se subsumează motivelor de contestare invocate iniţial.
În acest context, dispoziţia legală prevăzută de art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, în interpretarea conform căreia nu se pot invoca motive noi de contestare ori precizări ulterior termenului legal de formulare a contestaţiei, în sensul că nu pot fi dezvoltate motivele invocate prin contestaţia iniţială este neconstituţională, încălcând dreptul părţii la apărare.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin încheierea din data de 1 noiembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea petentei de sesizare a Curţii Constituţionale, ca inadmisibilă.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva încheierii din data de 1 noiembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ.
Invocând Decizia nr. 713/2017 a Curţii Constituţionale, recurenta a susţinut că competenţa instanţei de judecată este limitată la verificarea celor patru condiţii pentru sesizarea Curţii Constituţionale, neputând fi extinsă la verificarea condiţiilor pentru declanşarea controlului de constituţionalitate.
Concluzia instanţei de judecată, în sensul respingerii cererii de sesizare a Curţii Constituţionale pentru că excepţia ar viza o interpretare a textului de lege, excede controlului admisibilităţii cererii de sesizare a CCR, care se face exclusiv prin raportare la dispoziţiile art. 29 din Legea nr. 147/1992, care stabilesc condiţiile de admisibilitate, limitele cercetării judecătoreşti vizând strict îndeplinirea/neîndeplinirea cumulativă a acestor condiţii imperative.
Instanţa de judecată nu avea competenţa să aprecieze asupra caracterului (ne)constituţional al interpretării dispoziţiilor legale, controlul admisibilităţii vizând exclusiv îndeplinirea/neîndeplinirea cumulativă a celor patru condiţii prevăzute de art. 29 din Legea nr. 47/1992.
Recurenta a criticat constituţionalitatea dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 într-o anumită interpretare, astfel încât orice chestiune referitoare la acest mod de interpretare revenea în competenţa Curţii Constituţionale, aceasta fiind singura în măsură să aprecieze cu privire la această interpretare, în cadrul controlului de constituţionalitate.
Procedând astfel la respingerea cererii ca inadmisibilă pentru alte motive decât cele care ţin de verificarea condiţiilor pentru sesizarea Curţii Constituţionale, instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti.
În ceea ce priveşte greşita aplicare a dispoziţiilor legale, recurenta a arătat că în jurisprudenţa sa constantă, Curtea Constituţională a considerat admisibile şi a soluţionat pe fond, chiar şi prin soluţii de admitere, excepţii de neconstituţionalitate prin care se solicita declararea neconstituţionalităţii unei anumite dispoziţii legislativ, într-o anume interpretare.
În această situaţie, nu este vorba despre o cerere de interpretare a normelor legislative (atribut al instanţelor de judecata), ci de exercitarea controlului constituţionalităţii asupra unei dispoziţii, aplicată într-o anume interpretare.
De asemenea, nu este vorba de neconstituţionalitatea unei omisiuni legislative, ci de neconstituţionalitatea unei soluţii normative conţinute în dispoziţiile legale criticate, ceea ce face ca excepţia de neconstituţionalitate să fie admisibilă din acest punct de vedere.
Făcând referire la mai multe decizii ale Curţii Constituţionale, recurenta a arătat că instanţa de control constituţional a declarat admisibile şi a analizat pe fondul acestora excepţii de neconstituţionalitate, într-o anumită interpretare, iar instanţa de judecată nu poate contrazice această jurisprudenţă constantă.
Prin urmare, soluţia de respingere a cererii de sesizare a CCR cu verificarea constituţionalităţii dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 este nelegală, întrucât, aşa cum rezultă din jurisprudenţa Curţii Constituţionale, este permisă declararea neconstituţionalităţii unei anumite dispoziţii legislativ, într-o anume interpretare, aşa cum este cazul situaţiei deduse judecaţii.
În final, recurenta a susţinut că excepţia de neconstituţionalitate are legătura cu soluţionarea cauzei, fiind totodată îndeplinite şi celelalte condiţii de admisibilitate.
4. Apărările formulate în cauză
Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând încheierea atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, în ceea ce priveşte respingerea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.
Primul motiv de recurs invocat este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., potrivit cărora "instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti". Prin această sintagmă se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera activităţii executive sau legislative, aşa cum a fost consacrată de Constituţie sau de o lege organică, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând altei autorităţi constituite în stat, decât cea judecătorească.
Acest motiv de casare vizează încălcarea unor atribuţii constituţionale recunoscute într-un anumit moment legislativ diferitelor autorităţi statale. Altfel spus, excesul de putere atinge principiul separaţiei puterilor în stat. Instanţa săvârşeşte un exces de putere în una din următoarele forme: îndeplineşte un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face; consfinţeşte, cu valoare legală, texte abrogate; contestă puterea legală a unor texte; aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare; se pronunţă pe cale de dispoziţii generale.
Analizând conţinutul încheierii recurate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte constată că instanţa de fond a examinat cererea de sesizare a Curţii Constituţionale şi s-a pronunţat în conformitate cu normele legale incidente speţei, fără a depăşi limitele şi atribuţiile conferite de acestea. Faptul că instanţa a analizat cererea de sesizare prin raportare la normele legale aplicabile nu poate fi interpretată ca o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti.
Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanţă a pronunţat o hotărâre în limitele atribuţiilor puterii judecătoreşti, motivul de recurs invocat fiind nefondat.
În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia, casarea unei hotărârii se poate cere când "aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", Înalta Curte reţine următoarele:
În mod corect instanţa de fond a apreciat că excepţia de neconstituţionalitate invocată nu îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 29 alin. (1), (2) şi (3) din Legea nr. 47/1992, republicată, respingând, în consecinţă, cererea de sesizare ca inadmisibilă.
În conformitate cu prevederile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, "Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor de neconstituţionalitate ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia".
Condiţiile de admisibilitate desprinse din textul de lege anterior citat sunt următoarele: excepţiile de neconstituţionalitate vizează dispoziţii din legi; excepţiile de neconstituţionalitate vizează dispoziţii care nu au fost declarate anterior ca fiind neconstituţionale; excepţiile de neconstituţionalitate au fost ridicate în cursul unui proces judiciar; excepţiile de neconstituţionalitate au fost ridicate de către una din părţile din proces; excepţiile de neconstituţionalitate au fost invocate în faţa instanţei de judecată.
Excepţia de neconstituţionalitate invocată în cauză are ca obiect dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, potrivit cărora "Este inadmisibilă prezentarea unor noi motive de contestare şi/sau formularea unor noi capete de cerere pe calea concluziilor scrise sau orale ori a precizărilor la contestaţie ulterior termenului legal de formulare a acesteia".
Unul din motivele invocate în susţinerea plângerii formulate în faţa Curţii de Apel Bucureşti împotriva Deciziei nr. 1995/C11/2115, 2116, 2117, 2118, 2119, 2120, 2121 din data de 07.09.2021 este cel privind nelegala respingere de către CNSC ca inadmisibile a "oricăror altor critici şi solicitări" cu motivarea că "au fost invocate ulterior contestaţiilor înaintate."
Prin urmare, în mod corect a reţinut prima instanţă că aspectul litigios de care depinde soluţionarea cauzei este acela dacă cele invocate de petentă prin notele scrise reprezintă doar o dezvoltare a motivelor iniţiale sau motive noi inadmisibile.
Din motivele pe care se întemeiază excepţia, se poate observa că acestea privesc interpretarea legii şi nu o veritabilă excepţie de neconstituţionalitate.
Astfel, în concret, prin argumentele invocate de recurenta-reclamantă în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate referită mai sus, autorul excepţiei are ca scop obţinerea, respectiv pronunţarea unei decizii de interpretare a textului legal.
Ori, faţă de obiectul plângerii şi a motivelor invocate în susţinerea acesteia, ţine de competenţa instanţei de judecată şi nu a Curţii Constituţionale, să se stabilească dacă aspectele invocate de către contestatoarea prin notele scrise depuse în faţa CNSC reprezintă doar o dezvoltare a unor motive iniţiale sau reprezintă motive noi.
În acest context, din perspectiva admisibilităţii, în mod corect s-a constatat faptul că sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 nu este admisibilă, prin raportare la prevederile alin. (1), (2) şi (3) ale art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.
Practic, autorul excepţiei urmăreşte ca instanţa de contencios constituţional să se substituie instanţei de judecată, ceea ce este nepermis.
În practica sa constantă, Curtea Constituţională a statuat că, ori de câte ori critica de neconstituţionalitate vizează interpretarea ori aplicarea greşită a legii de către instanţele judecătoreşti, excepţia trebuie respinsă ca inadmisibilă, întrucât, potrivit art. 126 alin. (1) din Constituţia României, justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege, iar potrivit art. 126 alin. (3) din Constituţia României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale.
În concluzie, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., respinge ca nefondat, recursul declarat de A. împotriva încheierii din 1 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte soluţia de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva încheierii din data de 1 noiembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 februarie 2022.