Şedinţa publică din data de 11 iunie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/18.02.2022.
2. Hotărârea primei instanţe
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 325 din 3 martie 2023, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Integritate, ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 325 din 3 martie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi, rejudecând cauza pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată în sensul anulării Raportului de evaluare din data de 18.08.2022, întocmit de inspectorii de integritate din cadrul ANI în dosarul nr. x/18.02.2022.
În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă, invocând prevederile dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, art. 122 din Legea nr. 145/2019 şi art. 12 alin. (1) din O.G. nr. 65/1994, a arătat că legiuitorul nu a înţeles să definească ce înseamnă legătura directă sau legătura indirectă, iar în lipsa unei astfel de definiţii, interpretarea acestor dispoziţii strict ca urmare a analizei fişei postului, fără a se verifica dacă există "legătură" între cele două activităţi desfăşurate simultan nu poate duce decât la o analiză arbitrară, subiectivă, din partea inspectorului de integritate.
Astfel, deşi instanţa de fond a apreciat că prevederile legale anterior invocate atestă starea de incompatibilitate a recurentei pe parcursul exercitării simultane a funcţiei publice de agent administrativ (financiar contabil) în cadrul Penitenciarului Giurgiu, respectiv a calităţii de expert contabil autorizat de Ministerul Justiţiei şi membru C.E.C.C.A.R., recurenta a arătat că soluţia a fost dată cu încălcarea normelor de drept substanţial. Astfel, a precizat că inspectorul de integritate s-a limitat în a analiza prevederile din fişa postului, fără a analiza, în concret, dacă prin activităţile desfăşurate simultan, a fost efectiv într-o stare de incompatibilitate, întrucât din cuprinsul Raportului de evaluare nu rezultă care au fost criteriile avute în vedere de inspectorul de integritate, atunci când a apreciat legătura directă a activităţii sale de expert contabil autorizat de Ministerul Justiţiei şi membru C.E.C.C.A.R. cu activitatea de agent administrativ în cadrul Penitenciarului Giurgiu.
De asemenea, recurenta-reclamantă a mai arătat că nu a fost numită expert contabil în dosare ce priveau Penitenciarul Giurgiu, nu a întocmit, în calitate de expert contabil, acte care să privească activitatea Penitenciarului Giurgiu, astfel încât nu s-a aflat niciodată în stare de incompatibilitate. Practic, ce i s-a imputat este că a efectuat un Raport de expertiză contabilă într-un dosar având ca părţi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Giurgiu şi Sindicatul DSVSA Giurgiu, obţinând în acest sens un onorariu, în calitate de liber profesionist.
Nu în ultimul rând, recurenta a mai învederat că, deşi instanţa a apreciat că nu are relevanţă în dosarul în care a efectuat raportul de expertiză, s-a solicitat şi recuzarea sa, pentru motive de incompatibilitate, ce vizau aceeaşi stare de fapt, iar judecătorul din cadrul Tribunalului Giurgiu a apreciat că nu există motive de incompatibilitate şi implicit de recuzare a sa. Recurenta a apreciat că tocmai aceste argumente, avute în vedere de instanţa fondului în dosarul Tribunalului Giurgiu, sunt edificatoare cu privire la analiza legăturii directe între activitatea desfăşurată ca funcţionar public şi activitatea desfăşurată ca expert contabil autorizat.
4. Apărările formulate în cauză
Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, iar pe fond a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că în mod corect instanţa de fond a aplicat prevederile legale incidente, precizând în mod clar în considerentele sentinţei atacate că există o legătură directă între activitatea desfăşurată de recurenta A. în calitate de expert contabil C.E.C.C.A.R. şi atribuţiile exercitate în baza funcţiei publice deţinute.
Referitor la situaţia factuală contestată de recurentă, a precizat că în cazul analizării stării de incompatibilitate, această analiză trebuie făcută din perspectiva fiecăreia dintre funcţiile exercitate concomitent şi care ar putea genera o stare de incompatibilitate, iar în situaţia în care una dintre aceste funcţii are un regim mai restrictiv decât cealaltă, incompatibilitatea trebuie să se raporteze la funcţia mai restrictivă, respectiv funcţia publică, aceea de agent administrativ (financiar contabil) în cadrul Penitenciarului Giurgiu.
De altfel, a susţinut că în mod greşit recurenta susţine că inspectorul de integritate şi-a limitat activitatea doar în a interpreta prevederile din fişa postului, "fără a analiza, în concret, dacă prin activităţile desfăşurate simultan, am fost efectiv într-o stare de incompatibilitate", atâta timp cât se poate reţine în sfera legăturilor directe, o similitudine a activităţilor desfăşurate în cadrul funcţiei din domeniul privat, exercitate concomitent cu acele activităţi specifice funcţiei publice, activităţi care corespund aceluiaşi domeniu de formare profesională, respectiv cel financiar-contabil.
Or, legiuitorul a reglementat interdicţia unui cumul între funcţia publică şi activitatea din sectorul privat şi pentru situaţia în care s-ar putea identifica legături indirecte între această activitate şi atribuţii ale fişei postului de funcţionar public, pentru a împiedica pe cel chemat să îndeplinească responsabilităţile stabilite în sarcina sa, în cadrul autorităţii publice din care face parte, concomitent cu exercitarea unor activităţi similare în sectorul privat, prin raportare la factorul comun al contextului public-privat, cel reprezentat în cauză de pregătirea profesională a persoanei fizice în domeniul financiar-contabil.
Totodată, a mai arătat că nu se poate reţine raţionamentul recurentei cu privire la pretinsa lipsă de analiză din partea inspectorului de integritate referitor la activităţile desfăşurate simultan, având în vedere că starea de incompatibilitate a fost expusă pe larg în cuprinsul raportului, la fel ca şi vădita existenţă a legăturii directe între activităţile din domeniul public şi cele din domeniul privat, aspect care conduce în mod facil la dovedirea fapte4i generatoare de incompatibilităţi prin deţinerea şi exercitarea funcţiei publice agent administrativ (financiar contabil) în cadrul Penitenciarului Giurgiu simultan cu cea a funcţiei de expert contabil membru C.E.C.C.A.R., ambele funcţii necesitând aceeaşi pregătire profesională a persoanei fizice în domeniul financiar-contabil.
Nu în ultimul rând, a învederat că recurenta efectuează o interpretare eronată a dispoziţiilor legale şi implicit a situaţiei factuale, precizând în mod greşit că "nu a fost numită în dosare ce priveau Penitenciarul Giurgiu, nu am întocmit, în calitate de expert contabil, acte care să privească activitatea Penitenciarului Giurgiu, astfel încât nu m-am aflat niciodată în stare de incompatibilitate". Or, incidentul de integritate al incompatibilităţilor a fost generat de exercitarea concomitentă a funcţiei publice de agent administrativ (financiar contabil) în cadrul Penitenciarului Giurgiu şi a funcţiei de expert contabil C.E.C.C.A.R. în perioada 15.09.2017-05.10.2020, întrucât activităţile desfăşurate de recurentă în sectorul privat erau în legătură directă cu atribuţiile exercitate de către aceasta în sectorul public, sens în care incompatibilitatea reţinută în raportul de evaluare contestat prin referire la prevederile Legii nr. 161/2003 nu se raportează la neefectuarea în calitate de expert contabil a unor activităţi care să fie în strânsă legătură cu activitatea desfăşurată de Penitenciarul Giurgiu.
Astfel, în acord cu cele reţinute de instanţa de fond în considerentele sentinţei recurate, intimata-pârâtă a învederat că incompatibilităţile reglementate în normele Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., aplicabile judecătorului şi în extenso, martorului, expertului, arbitrului, procurorului, avocatului, asistentului judiciar, magistratului asistent sau mediatorului, au o natură juridică diferită prin raportare la regimul incompatibilităţilor instituit de Legea nr. 161/2003.
Referitor la susţinerile recurentei cu privire la faptul că cererea de recuzare formulată împotriva acesteia în dosarul nr. x/2018 a fost respinsă prin încheierea din data de 10/10/2019, pronunţată de Tribunalul Giurgiu, a arătat că acest aspect nu este apt să înlăture stare de incompatibilitate reţinută prin raportul de evaluare contestat şi reglementată de normele imperative ale Legii nr. 161/2003 prin raportare la conţinutul art. 96 alin. (1), întrucât în dosarul respectiv a fost supusă analizei incompatibilitatea din perspectiva dispoziţiilor art. 42 alin. (1) pct. 13 din C. proc. civ. şi nu starea de incompatibilitate ca incident de integritate.
5. Alte aspecte procesuale relevante
Excepţia nulităţii recursului invocată de către intimata-pârâtă prin întâmpinare a fost respinsă, aşa cum rezultă din practicaua prezentei decizii.
II. Soluţia instanţei de recurs
Examinând sentinţa atacată, în raport de actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
Reclamanta recurentă a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., pretinzând că prima instanţă a pronunţat sentinţa recurată cu încălcarea normelor de drept material cuprinse în art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 coroborate cu dispoziţiile art. 122 din Legea nr. 145/2019 şi art. 12 alin. (1) din O.G. nr. 65/1994.
Sub acest motiv de casare, o primă critică de nelegalitate formulată de recurenta-reclamantă este aceea că prima instanţă nu a observat că din cuprinsul raportului de evaluare nu rezultă criteriile avute de inspectorul de integritate atunci când a apreciat existenţa legăturii directe a activităţii de expert contabil autorizat de Ministerul Justiţiei şi membru C.E.C.C.A.R. cu activitatea de agent administrativ în cadrul Penitenciarului Giurgiu, ci s-a limitat în analiza prevederilor din fişa postului.
Înalta Curte înlătură ca neîntemeiată această critică.
Astfel, potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei "Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice. Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului."
În acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar apreciază că activităţile desfăşurate de recurentă în calitate de funcţionar cadrul Serviciului financiar-contabil al Penitenciarului Giurgiu şi activităţile desfăşurate în calitate de expert contabil în sectorul privat, sunt în esenţă de aceeaşi natură, fiind specifice domeniului contabilităţii, respectiv ţinerea de evidenţe contabile, întocmirea de note contabile, verificarea autenticităţii/exactităţii datelor înscrise în documente justificative etc.
Înalta Curte acceptă că există diferenţe între contabilitatea unei instituţii publice şi contabilitatea societăţilor comerciale cum, de altfel, pot exista diferenţe între activitatea de contabil în cadrul a diferite instituţii publice şi a diferite societăţi comerciale, în funcţie de obiectul de activitate al acestora, dar dincolo de aceste diferenţe funcţia exercitată în toate aceste cazuri este cea de contabil. Aceasta este valabil şi pentru calitatea de expert tehnic judiciar în specialitatea contabilitate.
Recurenta-reclamanta susţine că legiuitorul nu a înţeles să definească ce înseamnă legătura directă sau legătura indirectă, iar în lipsa unei astfel de definiţii, interpretarea acestor dispoziţii strict ca urmare a analizei fişei postului, fără a se verifica dacă există legătură între cele două activităţi desfăşurate simultan nu poate duce decât la o analiză subiectivă din partea inspectorului de integritate.
Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, raportat la situaţia de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, situaţie de fapt care nu face obiectul recursului, instanţa de fond a interpretat şi aplicat corect dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reţinând că nu prezintă relevanţă caracterul direct sau indirect al legăturii între activitatea desfăşurată de un funcţionar în sectorul privat şi funcţia publică exercitată, având în vedere că în ambele ipoteze, legiuitorul a înţeles să reţină deopotrivă existenţa stării de incompatibilitate.
Nefondate sunt şi susţinerile recurentei referitoare la faptul că nu a fost numită în dosare ce priveau Penitenciarul Giurgiu şi nu a întocmit, în calitate de expert contabil, acte care să privească activitatea Penitenciarului Giurgiu. Or, după cum s-a reţinut judicios în sentinţa atacată, acesta nu are relevanţă din perspectiva existenţei stării de incompatibilitate întrucât raţiunea instituirii regimului incompatibilităţilor este aceea de a preveni apariţia unor situaţii în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcţii în domeniul public şi în domeniul privat ar putea influenţa decizia pe care un funcţionar publică o adoptă în exercitarea competenţelor sale legale.
De asemenea, nu poate fi reţinut nici argumentul recurentei referitor la faptul că Tribunalul Giurgiu a respins cererea de recuzare formulată împotriva sa în calitate de expert tehnic judiciar contabil desemnat în dosarul nr. x/2018, cerere de recuzare întemeiată tocmai pe considerentul că reclamanta exercita şi funcţia de agent financiar contabil la Penitenciarul Giurgiu, întrucât incompatibilităţile reglementate de normele Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., aplicabile judecătorului şi în extenso, martorului, expertului, arbitrului, procurorului, avocatului, asistentului judiciar, magistratului asistent, mediatorului, au o natură juridică diferită prin raportare la regimul incompatibilităţilor instituit de Legea nr. 161/2003.
Cu toate acestea, recursul este întemeiat sub un alt aspect invocat de recurentă, respectiv cel al proporţionalităţii sancţiunii pe care o va suporta în condiţiile definitivării raportului de evaluare contestat, în raport cu gravitatea faptei. Astfel, deşi critica nu este formulată explicit sub această formă, atât în cererea de chemare în judecată (pag. 3 al treilea paragraf) cât şi în cerea de recurs (pag. 4 al patrulea paragraf) reclamanta recurentă pretinde că ceea ce i se impută este un singur fapt constând în efectuarea unui raport de expertiză contabilă într-un dosar aflat pe rolul Tribunalului Giurgiu. Altfel spus, invocă gravitatea redusă a faptei care a condus la reţinerea stării de incompatibilitate.
Chestiunea proporţionalităţii sancţiunii în raport cu gravitatea faptei nu a fost analizată de instanţa de fond.
În acest context, Înalta Curte subliniază rolul fundamental al garanţiilor procedurale în litigiile care, precum cel de faţă, produc consecinţe ireversibile de o gravitate deosebită asupra carierei profesionale a recurentei printr-o eventuală constatare a stării de incompatibilitate.
Deşi a examinat amplu şi detaliat circumstanţele de fapt, instanţa de fond nu a procedat la o analiză reală a tuturor elementelor de ordin obiectiv şi subiectiv care circumstanţiau gravitatea faptei imputate şi a eventualului prejudiciu produs, analiză care ar fi fost în măsură să conducă la justă punere în balanţă a intereselor potenţial afectate în cauză, inclusiv din perspectiva criteriului proporţionalităţii, o cerinţă pe care Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că instanţa trebuie să o aibă în vedere în analiza legalităţii raportului de evaluare, de vreme ce o eventuală constatare a legalităţii acestuia este urmată automat de aplicarea unor sancţiuni de o gravitate deosebită.
În acest sens, instanţa europeană a subliniat că aplicarea legislaţiei în materie de incompatibilităţi trebuie să conducă la aplicarea unei sancţiuni adecvate gravităţii încălcării pe care o reprimă ţinând seama de obiectivul de a asigura integritatea şi transparenţa în exercitarea funcţiilor şi a demnităţilor publice, precum şi de a preveni corupţia instituţională. Această situaţie nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepţional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situaţiei personale, profesionale şi economice a acestei persoane se dovedeşte deosebit de grav, fiind disproporţionat în raport cu nivelul redus de gravitate al comportamentului ilicit constatat.
Dreptul la o cale de atac efectivă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanţă competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii şi, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept şi de fapt pertinente pentru soluţionarea litigiului cu care este sesizată. În speţă, acest drept presupune ca instanţa de trimitere să poată controla legalitatea raportului de evaluare care îl priveşte pe reclamantul din litigiul principal şi, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum şi sancţiunile aplicate în temeiul acestuia, inclusiv sub aspectul proporţionalităţii.
Prin raportare la natura faptei de incompatibilitate, faptă ilicită care impune cu necesitate reţinerea atât a existenţei unei acţiuni contrare normelor de drept apărate de legiuitor cu prilejul incriminării, dar şi a vinovăţiei persoanei în cauză, Înalta Curte constată că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile legale incidente din perspectiva modalităţii concrete în care cele două elemente au fost reţinute în cauză în ceea ce o priveşte pe recurenta-reclamantă.
Prin urmare, cercetarea judecătorească este incompletă.
Aşa fiind, se impune ca instanţa de fond să analizeze din perspectiva criteriului proporţionalităţii legătura între fapta imputată reclamantei recurente (nerespectarea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 prin deţinerea şi exercitarea simultană atât a funcţiei publice de agent administrativ în domeniul financiar contabil în cadrul Penitenciarului Giurgiu cât şi a funcţiei de expert contabil în cadrul C.E.C.C.A.R.) şi sancţiunea prevăzută de lege (art. 25 din Legea nr. 176/2010).
Reţinând incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte concluzionează în sensul admiterii recursului şi casării sentinţei atacate.
Cu ocazia rejudecării cauzei după casarea cu trimitere, instanţa de fond va fi ţinută, prin raportare la decizia CJUE C-40/21, să facă o analiză a raportului de evaluare atacat inclusiv din perspectiva principiului proporţionalităţii între eventualele abateri de la regimul incompatibilităţilor şi consecinţele pe care recurenta-reclamantă ar urma să le suporte, ţinându-se seama de gradul de vinovăţie al acesteia raportat la circumstanţele concrete ale cauzei. În acest sens, instanţa de fond va analiza cauza din perspectiva tuturor aspectelor mai sus reliefate ca fiind relevante pentru analiza criteriului proporţionalităţii, urmând, de asemenea, să stabilească nu doar latura obiectivă a incompatibilităţii, ci şi vinovăţia, ca element subiectiv al acesteia.
IV. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 325 din 3 martie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 iunie 2024.