Şedinţa publică din data de 24 septembrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta COMPANIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE a chemat în judecată pe pârâta A., solicitând: anularea Modului de soluţionare emis de Inginer nr. 182009/03.07.2023 pentru motive de netemeinicie; obligarea pârâtei la plata penalităţilor în cuantum de 1.750.000 RON aferente celor de 35 de zile întârziere în remiterea Programului de Execuţie, penalităţi calculate din data de 10.02.2023 - dată ce reprezintă împlinirea termenului de 7 zile pentru remiterea Programului de Execuţie de la clarificările transmise de către Inginer la data de 03.02.2023, pana în data de 17.03.2023, dată la care Antreprenorul a transmis o nouă actualizare a Programului de Execuţie, în conformitate cu prevederile contractuale ale Sub-Clauzei 8.3 [Programul de Execuţie] şi ale Anexei la ofertă.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 6131 pronunţată în data de 24.11.2023, în dosarul nr. x/2023, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a CAF a respins acţiunea privind pe reclamanta COMPANIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A., în contradictoriu cu pârâta A., ca neîntemeiată.
Totodată, la termenul la care au avut loc dezbaterile, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii în privinţa capătului unu de cerere şi a respins acest capăt de cerere ca inadmisibil.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe reclamanta COMPANIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A. a formulat apel, prin care a solicitat admiterea apelului, schimbarea în tot a hotărârii civile nr. 6131/2023, pronunţată la data de 24.11.2023 de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2023, şi, drept consecinţă, admiterea cererii de chemare în judecată, schimbarea hotărârii apelate în ceea ce priveşte admiterea excepţiei inadmisibilităţii capătului 1 de cerere (Anularea Modului de soluţionare emis de Inginer, nr. 182009/03.07.2023) şi, în rejudecare, respingerea excepţiei inadmisibilităţii capătului 1 de cerere şi înlăturarea/modificarea considerentelor instanţei de fond referitoare la pretinsa aprobare a Programului de execuţie având data de referinţă 30 iunie 2023.
4. Decizia pronunţată în apel
Prin decizia civilă nr. 31 din data de 8 aprilie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru Achiziţii Publice a admis apelul declarat de apelanta-reclamantă COMPANIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A. împotriva sentinţei civile nr. 6131 din data de 24.11.2023 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a în dosarul nr. x/2023, în contradictoriu cu intimata-pârâtă A.; a anulat sentinţa civilă apelată şi a acordat termen de judecată la data de 24.05.2024 pentru evocarea fondului, cu citarea părţilor.
5. Recursul
Împotriva deciziei civile nr. 31 din data de 8 aprilie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru Achiziţii Publice a declarat recurs pârâta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 7 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea deciziei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare Curţii de Apel Bucureşti.
6. Apărările formulate în cauză
Intimata-reclamantă COMPANIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii recursului; pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
În susţinerea excepţiei inadmisibilităţii recursului, intimata-reclamantă a arătat că Hotărârea nr. 31/08.04.2024, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru Achiziţii Publice, prin care instanţa a admis apelul, a anulat sentinţa atacată şi a stabilit termen pentru evocarea fondului, echivalează cu o hotărâre/încheiere interlocutorie dată în timpul judecării pricinii, cu caracter intermediar, având menirea de a pregăti soluţionarea fondului cauzei, neputând fi atacată cu recurs decât odată cu fondul cauzei.
Intimata-reclamantă a invocat dispoziţiile art. 480 alin. (5) C. proc. civ. şi a susţinut că în lipsa unui text de lege în care să fie prevăzută expres posibilitatea exercitării separate a căii extraordinare de atac a recursului, împotriva hotărârii prin care instanţa admite apelul şi anulează în tot sau în parte procedura urmată, precum şi hotărârea apelată, cu reţinerea cauzei spre judecare, o atare hotărâre intermediară, ca şi în cazul încheierilor premergătoare nu este susceptibilă de a fi atacată cu recurs decât odată cu decizia pronunţată asupra fondului, singura care are caracter definitiv.
5. Răspunsul la întâmpinare
Recurenta-pârâtă A..a formulat răspuns la întâmpinarea intimatei-reclamante, combătând apărările acesteia, atât în ceea ce priveşte excepţiile invocate cât şi cele ce vizează fondul recursului, susţinând că acestea sunt nefondate.
II. Soluţia Înaltei Curţi cu privire la cererea de recurs
Analizând, cu prioritate, excepţia inadmisibilităţii căii de atac a recursului, conform dispoziţiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei, Înalta Curte constată că excepţia este întemeiată, pentru considerentele ce urmează:
Potrivit dispoziţiilor art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei, iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, menţiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută de lege.
Astfel, căile de atac, termenele şi condiţiile în care acestea pot fi exercitate sunt reglementate prin norme de ordine publică, nici părţile şi nici instanţa de judecată neputând deroga de la textele de lege pentru exerciţiul unei căi de atac.
Prin urmare, persoana interesată poate formula căile de atac pe care le consideră necesare în apărarea drepturilor sale, însă în condiţiile legii, cu respectarea normelor procesuale civile de ordine publică care reglementează regulile de sesizare a instanţelor judecătoreşti şi de soluţionare a cererilor deduse judecăţii, implicit a căilor de atac.
Recunoaşterea unei căi de atac în alte situaţii decât cele prevăzute de legea procesuală constituie atât o încălcare a principiului legalităţii, cât şi a principiului constituţional al egalităţii în faţa legii, motiv pentru care, apare ca o soluţie inadmisibilă în ordinea de drept.
Această regulă are valoare de principiu constituţional, dispoziţiile art. 129 din Constituţie arătând că mijloacele procesuale prin care poate fi atacată o hotărâre judecătorească sunt cele prevăzute de lege, dar şi că exercitarea acestora trebuie făcută în condiţiile legii, cu respectarea acesteia.
În cauza pendinte, pretenţiile solicitate decurg din executarea unui contract administrativ, fiind incidente prevederile Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, modificată prin Legea nr. 75/2023 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul investiţiilor publice, care la art. 1 alin. (2) stipulează că acest act normativ "se aplică şi cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi celor privind executarea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor".
Înalta Curte constată că obiectul cauzei face parte din categoria celor prevăzute la art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 care prevede:
"procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia căruia are sediul social/domiciliul reclamantul, prin completuri specializate în achiziţii publice, în termen de 45 de zile."
De asemenea, Înalta Curte mai reţine că pentru astfel de cauze, legiuitorul a prevăzut expres în cuprinsul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 că "Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor şi cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, care judecă în complet specializat în achiziţii publice. Apelul se depune la instanţa a cărei hotărâre se atacă şi este soluţionat de urgenţă şi cu precădere într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei."
Din textele legale invocate, întrucât alte căi de atac nu au fost instituite de legiuitor, rezultă că singura cale de atac ce poate fi promovată împotriva hotărârii fondului în această materie este apelul, în urma soluţionării căruia, hotărârea pronunţată de prima instanţă devine definitivă.
În acest context, menţiunea din dispozitivul deciziei recurate "cu recurs în termen de 10 zile de la comunicare" nu conduce la deschiderea căii de atac a recursului, întrucât recunoaşterea unei căi de atac în alte condiţii decât cele prevăzute de legea procesuală este de natură să încalce principiul legalităţii căilor de atac prevăzute de lege.
Deşi partea adversă a invocat prevederile art. 483 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu acesta este argumentul corect ce conduce la inadmisibilitatea căii de atac a recursului, ci împrejurarea că litigiile date în competenţa instanţei de contencios administrativ nu sunt supuse triplului grad de jurisdicţie şi nu beneficiază de control judiciar în două etape (apel şi recurs).
Astfel, pe de o parte, conform prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, în materia contenciosului administrativ, unica cale de atac reglementată de lege este aceea a recursului.
Pe de altă parte, deşi nu este direct aplicabilă, sunt utile precizările făcute în considerentele Deciziei nr. 17/2017 din 18 septembrie 2017 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent sa judece recursul în interesul legii.
Deşi ceea ce s-a statuat prin dispozitiv nu are o legătură directă cu prezenta chestiune de drept, aspectele reţinute în cadrul raţionamentului din cuprinsul respectivei decizii construiesc şi raţionamentul ce stă la baza inadmisibilităţii recursului din prezenta cauză.
Astfel, s-a statuat că, în materia contenciosului administrativ, voinţa legiuitorului a fost aceea de a asigura judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut, care guvernează desfăşurarea litigiilor aflate în sfera de competenţă a instanţelor de contencios administrativ. S-a mai reţinut că art. 20 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 face referire în mod expres la urgenţă în judecarea căii de atac, consacrând principiul celerităţii în soluţionarea acestor cauze, astfel că recursul apare ca fiind calea de atac cea mai adecvată scopului indicat de legiuitor, soluţie care reafirmă regula conţinută în art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi confirmă o soluţie de tradiţie în legislaţia naţională, în materia contenciosului administrativ, recursul fiind singura cale de atac compatibilă.
Decizia amintită a reţinut că:
"47. Se consideră, aşadar, în acord şi cu jurisprudenţa consolidată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, că în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ, împotriva hotărârilor pronunţate în această materie poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu excepţia cazului prevăzut de dispoziţiile art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
48. Se au în vedere, totodată, prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora dispoziţiile acestei legi se completează cu cele ale C. civ. şi ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.
49. Una dintre aceste incompatibilităţi este prevăzută de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004."
"59. Rezultă, astfel, o diferenţă, sub aspectul normelor de procedură aplicabile, care contravine modalităţii în care legiuitorul a gândit şi materializat dublul grad de jurisdicţie în materia contenciosului administrativ şi fiscal - primă instanţă şi recurs."
"71. Se constată astfel că diferenţa de regim juridic, sub aspectul căii de atac, în funcţie de prima instanţă care soluţionează cauza, în materia contenciosului administrativ, este reglementată doar de dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 554/2004."
"74. Se reţine că legiuitorul, prin Legea nr. 554/2004, a înţeles să reglementeze în acest domeniu o normă de excepţie în materia căilor de atac, stabilind că apelul este calea de atac care poate fi exercitată împotriva hotărârilor pronunţate de către tribunale, în condiţiile art. 24 alin. (4) din această lege.
75. Din moment ce art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 consacră calea de atac a recursului în această materie, dar art. 25 alin. (3) din aceeaşi lege reglementează calea de atac a apelului, rezultă că acesta este singurul caz în care poate fi exercitat apelul în materia contenciosului administrativ şi fiscal, întrucât în privinţa hotărârilor pronunţate de către tribunale, în condiţiile art. 24 alin. (4) din această lege, legiuitorul nu a instituit o derogare de la normele dreptului comun prevăzute de C. proc. civ.."
Din aceste considerente rezultă că, în materia contenciosului administrativ, legiuitorul a instituit ca regulă o cale de atac extraordinară şi nedevolutivă, nefiind reglementat triplul grad de jurisdicţie nici măcar în ipotezele de excepţie în care calea de atac împotriva sentinţei este apelul; altfel, s-ar contraveni modalităţii în care legiuitorul a gândit şi materializat dublul grad de jurisdicţie în materia contenciosului administrativ şi fiscal - primă instanţă şi recurs, ca regulă şi, prin excepţie, în cazurile limitativ prevăzute de lege, primă instanţă şi apel.
În consecinţă, pentru considerentele expuse şi textele de lege invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 457 alin. (1) C. proc. civ. coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, Înalta Curte va admite excepţia inadmisibilităţii recursului şi va respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă A. împotriva deciziei civile nr. 31 din data de 8 aprilie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru Achiziţii Publice, ca inadmisibil.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă A. împotriva deciziei civile nr. 31 din data de 8 aprilie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru Achiziţii Publice, ca inadmisibil.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 24 septembrie 2024.