Şedinţa publică din data de 26 septembrie 2024
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată la 06.07.2023 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub dosar nr. x/2023, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor prin Preşedinte a solicitat instanţei să dispună suspendarea executării Ordinului Preşedintelui ANPC nr. 463/09.06.2023 de încetare a practicilor comerciale înşelătoare.
2. Hotărârea atacată
Prin sentinţa nr. 1346 din 12 septembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată, ca nefondată.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei sentinţe, reclamanta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor prin Preşedinte a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi casarea hotârârii recurate, cu consecinţa admiterii cererii de suspendare a Ordinului Preşedintelui ANPC nr. 463/09.06.2023.
În dezvoltarea recursului, recurenta, reluând motivele invocate în cererea de chemare în judecată, susţine, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, referitor la condiţiile pentru suspendarea executării actului administrativ, cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Sub un prim aspect, recurenta arată că a formulat plângere contravenţională împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei nr. x din 23.05.2023, litigiu înregistrat pe rolul Judecătoriei Sectorului 3 sub nr. x/2023.
Or, contrar celor reţinute de instanţa de fond, prin formularea plângerii contravenţionale de către reclamantă, actul administrativ ce sta la baza emiterii ordinului preşedintelui ANPC era suspendat de drept, împreună cu toate efectele sale, inclusiv cu privire la efectul de învestire a Preşedintelui ANPC cu propunerea de emitere a Ordinului.
În ceea ce priveşte tardivitatea emiterii ordinului a cărui suspendare se solicită, recurenta arată că, deşi prima instanţă admite faptul că ordinul fusese emis tardiv, raţionamentul acesteia este eronat cu privire la neexistenţa vreunei nulităţi a actului pentru depăşirea acestuia.
Astfel, deşi din formularea prevăzută în art. 131 din Legea nr. 363/2007 rezultă că termenul este imperativ, situaţie în care recurenta nu trebuie să dovedească vreo vătămare expresă, vătămarea rezultă în mod expres cât timp actul administrativ, emis tardiv, nu mai putea fi pus în executare. Ba mai mult, recurenta trebuie să implementeze măsurile dispuse prin ordinul emis tardiv.
Referitor la încălcarea principiului imparţialităţii, contrar opiniei instanţei de fond, actul administrativ chiar a fost emis cu încălcarea acestui principiu, astfel cum art. 11 din O.U.G. nr. 57/2019 îl reglementează, autorităţii revenindu-i obligaţia de a îşi exercita atribuţiile legale, fără subiectivism, indiferent de propriile convingeri sau interese, care de altfel, se aplica şi ANPC, conform art. 1 şi 2 din actul normativ invocat.
Nu a existat nicio analiză a preşedintelui Autorităţii, acesta preluând cuvânt cu cuvânt ceea ce angajaţii intimatei au reţinut în cuprinsul procesului-verbal.
Or, făcând acele declaraţii în presă (i.e. atitudine cartelară, cămătărie, samd), nu se poate susţine că emitentul este imparţial.
Pe de altă parte, măsurile dispuse de către Autoritate, conform atribuţiei evocate în cuprinsul art. 3 lit. h) din H.G. nr. 700/2012, trebuie să fie clare, Ordinul fiind susceptibil de mai multe interpretări. Ba mai mult, în urma neclarităţii argumentaţiei, dar şi a măsurilor dispuse sunt create dificultăţi în aplicarea actului administrativ atacat. În această situaţie, este de natura evidenţei că actul administrativ atacat este emis cu exces de putere, astfel cum acesta este definitiv în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.
În continuare, recurenta susţine că ordinul este nelegal şi emis în mod abuziv faţă de următoarele împrejurări: neclaritatea Ordinului în privinţa măsurilor dispuse, încălcarea obligaţiei de motivare, încălcarea prevederilor imperative ale O.U.G. nr. 50/2010, O.U.G. nr. 52/2016, Noul C. civ., încălcarea prevederilor art. 58 din Legea nr. 24/2000, precum şi faptul că acesta conţine o serie de afirmaţii tendenţioase, nefundamentate, respectiv temeiuri juridice străine faptei reţinute.
Din cuprinsul Ordinului contestat se observa că se insistă pe încălcarea de către reclamantă a prevederilor art. 6. alin. (1) lit. b) din Legea 363/2007.
Recurenta apreciază că, pentru reţinerea existenţei unei acţiuni înşelătoare, în sensul Legii nr. 363/2007, trebuia făcută dovada pentru îndeplinirea cumulativă atât a condiţiilor generale necesare pentru existenţa practicii comerciale incorecte evocate de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 363/2007, cât şi a condiţiilor speciale reglementate de art. 6 alin. (1) lit. b) din actul normativ în discuţie, şi anume: existenţa unei practici contrare diligenţei profesionale; practica deformează sau este susceptibila să deformeze comportamentul consumatorului mediu; deformarea sau riscul de deformare a comportamentului consumatorului mediu trebuie să fie esenţială; practica băncii să conţină informaţii false sau, în orice situaţie, inclusiv în prezentarea generală, induce în eroare/este susceptibilă să inducă în eroare consumatorul mediu; practica fie îl determina, fie este susceptibila a-l determina pe consumator să ia o decizie de tranzacţionare pe care altfel nu ar fi luat-o .
Or, raportat la caracterul cumulativ al tuturor acestor elemente constitutive, neîndeplinirea chiar şi a unuia dintre acestea este suficientă pentru a genera imposibilitatea reţinerii faptelor ilicite.
Este de natura evidenţei că banca a acţionat în conformitate cu exigenţele diligenţei profesionale, executându-şi corespunzător obligaţia de informare a solicitanţilor de credit, care au luat decizia încheierii contractelor în deplină cunoştinţă de cauză. Astfel, în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (1) şi (4) din O.U.G. nr. 50/2010, art. 8 din O.U.G. nr. 52/2016, art. 10 din Directiva 2008/48/CE, de pe o parte, şi art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 50/2010 şi art. 9 alin. (3) din O.U.G. nr. 52/2016, reclamanta şi-a executat obligaţia de informare precontractuală prin punerea la dispoziţia consumatorilor a documentelor standardizate, în forma stabilita expres în cuprinsul anexei nr. 2 la O.U.G. nr. 50/2010, respectiv anexa nr. 2 la O.U.G. nr. 52/2016, ce transpun de altfel în dreptul intern Directivele 2008/48/CE şi 2014/17/UE.
Recurentul invocă şi invalidarea principiului legalităţii, referindu-se la situaţia în care dacă o faptă nu este prevăzută ca o contravenţie într-un act normativ, ea nu poate atrage răspunderea contravenţională prin asimilare sau prin extrapolare, adică ceea ce agenţii constatatori au făcut prin procesul-verbal şi preşedintele ANPC prin Ordinul emis.
În opinia recurentei, a valida raţionamentul Preşedintelui ANPC, care preia întrutotul punctul de vedere al agenţilor constatatori, dă curs unei posibile interpretări a actului administrativ, în sensul că masurile dispuse prin acesta să fie aplicate retroactiv, cu privire la ratele deja achitate de consumatori, contrar convenţiilor contractuale. Suplimentar, modificând modul în care s-a efectuat imputaţia plăţii, considerând că o mare parte din dobândă s-ar fi achitat în realitate pentru stingerea principalului rezultă, în mod inevitabil, că debitorul/clientul/consumatorul înregistrează, de fapt, restanţe în ceea ce priveşte dobânzile datorate.
Or, în acest caz, vătămarea produsă recurentei prin emiterea actului administrativ este evidentă şi, raportat la cele mai sus expuse, apreciază că existau suficiente elemente pentru a se naşte o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.
În ceea ce priveşte paguba iminenta, neomiţând că această condiţie este strâns legată de cea a îndoielii serioase, arată că nesuspendarea efectelor ordinului ar avea un impact atât asupra activităţii proprii a băncii, dar şi asupra consumatorilor.
4. Apărările formulate în cauză
Intimata Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor prin Preşedinte a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, iar, pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
5. Aspecte procesuale
Astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii, Înalta Curte a respins excepţia nulităţii recursului, constatând că acesta conţine critici ce pot fi încadrate în prevederile art. 488 din C. proc. civ.
II. Soluţia instanţei de recurs
Examinând recursul, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte constată că recursul este fondat, din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat a solicitat, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinului Preşedintelui ANPC nr. 463/09.06.2023, emis în temeiul art. 6 alin. (1) lit. b), art. 12, art. 13 alin. (1) lit. a), art. 131, art. 15 alin. (1) lit. b) şi art. 17 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 363/2007, care a avut la bază procesul-verbal de constatare a contravenţiei nr. x/23.05.2023, prin care s-a reţinut că operatorul de servicii financiare utilizează o practică comercială incorectă, aşa cum este definită de lege, în sensul că pune consumatorul în situaţia de a plăti rate lunare disproporţionale ca şi componentă, respectiv de a plăti un principal foarte scăzut în comparaţie cu dobânda aferentă.
Soluţionând cauza, curtea de apel a respins cererea reclamantei, constatând că, în speţă, nu s-a demonstrat că există o îndoială serioasă asupra legalităţii actului atacat, respectiv un caz bine justificat, nefiind, în consecinţă, îndeplinită una dintre condiţiile necesare pentru suspendarea actului administrativ conform prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Reclamanta a declarat recurs, criticând soluţia de respingere a cererii de suspendare faţă de neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".
Altfel spus, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii, existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.
Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.
Noţiunea de caz bine justificat a fost definită, la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Analiza cazului bine justificat trebuie să se limiteze la o cercetare a aparenţei dreptului, pentru că, în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare, nu este permisă prejudecarea fondului.
Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.
Îndeplinirea celor două condiţii este verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.
Pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ, au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.
Este adevărat că, tot în practica instanţei supreme, s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive care ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.
Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.
În acest context, contrar opiniei primei instanţe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.
În speţă, în situaţia particulară dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că prin sentinţa civilă nr. 3582 din 09 aprilie 2024, pronunţată de Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti în dosarul nr. x/2023, s-a dispus anularea procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei nr. x/23.05.2023, fiind exonerată petenta A. S.A. de obligaţia de plată a amenzii contravenţionale în cuantum de 50.000 de RON.
În aceste condiţii, instanţa de control reţine că soluţia pronunţată în dosarul nr. x/2023, chiar dacă nu este definitivă, creează o aparenţă în favoarea reclamantei, având aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, aşa încât condiţia cazului bine justificat este îndeplinită.
Referitor la cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat.
Contrar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte apreciază că prejudiciul invocat de recurenta-reclamantă este unul material, viitor şi previzibil, raportat la împrejurările expuse de reclamantă.
Astfel, se va avea în vedere că, în ipoteza nexecutării obligaţiilor, riscul la care se expune banca de a fi sancţionată în conformitate cu prevederile art. 15 din Legea 363/2007, apare ca fiind real.
De asemenea, instanţa de control reţine că se conturează o lipsă de previzibilitate a consecinţelor care ar putea apărea în ipoteza în care ordinul ar fi aplicat, cu impact atât asupra activităţii proprii a băncii, dar şi asupra consumatorilor, clienţi actuali, fiind îndeplinită, aşadar, şi condiţia pagubei iminente.
Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, motiv pentru care urmează să fie admisă cererea suspendarea ordinului Preşedintelui ANPC nr. 463/09.06.2023.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va dispune suspendarea executării Ordinului Preşedintelui ANPC nr. 463/09.06.2023 până la pronunţarea instanţei de fond.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei nr. 1346 din 12 septembrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare, admite cererea formulată de reclamanta A. S.A..
Dispune suspendarea executării Ordinului Preşedintelui ANPC nr. 463/09.06.2023 până la pronunţarea instanţei de fond.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 26 septembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.