Şedinţa publică din data de 10 octombrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 09.03.2023, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantele Parohia Gârbovi 1 şi Parohia Gârbovi 2 au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Gârbovi prin Primar, Consiliul Local al Comunei Gârbovi şi Guvernul României,
- anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local nr. 28/20.08.1999 adoptată de Consiliul Local Gârbovi, jud. Ialomiţa, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Gârbovi, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenul cu destinaţie cimitir, respectiv poziţia 16 (Cimitir Parohia nr. 1) şi poziţia 17 (Cimitir Parohia nr. 2);
- anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 32- Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Gârbovi, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată, la poziţia 16 şi poziţia 17, apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale al Comunei Gârbovi a cimitirului Parohia nr. 1 şi cimitirului Parohia nr. 2.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 1333 din 2 octombrie 2023, Curtea a admis excepţia lipsei plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României şi a respins, în tot, acţiunea formulată de reclamante, ca inadmisibilă.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei hotărâri, reclamantele Parohia Gârbovi 1 şi Parohia Gârbovi 2 au formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.
Au susţinut recurentele că este incorectă soluţia instanţei sub aspectul admiterii excepţiei lipsei procedurii administrative prealabile invocate de Guvernul României. De asemenea, instanţa a apreciat greşit că hotărârea de consiliul local de însuşire a inventarului bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale este doar o operaţiune administrativă premergătoare ce nu produce efecte juridice per se şi că nu are natura juridică de act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Instanţa a făcut o greşită aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale aplicabile, motiv prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru că H.G. nr. 1353/2001, act administrativ unilateral cu caracter individual, este un act care a intrat în circuitul civil şi şi-a produs efecte juridice.
Conform art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat), efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenenţa bunurilor (în cauză, a unor cimitire) la domeniul public de interes local (domeniul public al comunei). Atestarea constituie operaţiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situaţii juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situaţiei atestate.
Or, acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial al României, nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii. Hotărârea de guvern nu aduce elemente noi, este un act distinct de hotărârile consiliului local.
Art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 arată că, în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă, astfel că acţiunea în anulare este admisibilă.
De asemenea, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 arată că, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, autoritatea emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal nu îl va putea revoca, dar va putea solicita instanţei anularea acestuia.
Hotărârea de consiliu local are natura unui act administrativ individual emis în aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acţiuni întemeiate pe prevederile art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004.
Recurentele au precizat că sunt terţi faţă de actele administrative cu caracter individual a căror anulare au solicitat-o şi nu au luat cunoştinţă de H.G. nr. 1353/2001 la data publicării în Monitorul Oficial al României nr. 205/26.03.2002.
Actul administrativ unilateral cu caracter individual nu este opozabil terţilor, nefiind suspus unei forme de publicitate, fiind adus la cunoştinţă doar destinatarului prin comunicare, astfel că terţii, persoane vătămate într-un drept sau într-un interes legitim, au posibilitatea de a formula plângere prealabilă doar la data la care au aflat despre existenţa şi conţinutul actului administrativ adresat altui subiect de drept.
Au luat cunoştinţă despre faptul că cimitirele parohiale au fost trecute în inventarul localităţii în anul 2022, în momentul în care au solicitat situaţia juridică a cimiterlor şi, din acel moment, au realizat că, deşi erau proprietari, nu au fost înştiinţaţi că bunul a fost trecut în inventarul localităţii printr-o hotărâre de consiliu local în anul 2001.
În continuarea cererii de recurs, recurentele-reclamante au făcut referire la dispoziţiile legale privind domeniul public al comunelor, oraşelor şi al municipiilor şi au precizat care este diferenţa dintre cimitirul parohial şi cimitirul comunal/orăşenesc.
II. Soluţia instanţei de recurs
Înalta Curte, examinând hotărârea atacată, prin prisma criticilor invocate prin recurs, a apărărilor formulate în întâmpinare şi în raport cu dispoziţiile legale incidente, constată fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa formulării plângerii administrative prealabile faţă de H.G. nr. 1353/2001 a fost dată cu interpretarea greşită a dispoziţiilor legale incidente.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
1.1. Preliminar, referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că, sub imperiul acestui motiv de casare, se pot include doar neregularităţi de ordin procedural, care atrag sancţiunea nulităţii sentinţei în condiţiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.
Acest motiv de nelegalitate vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ş.a.m.d.
Recurentele-reclamante au invocat formal acest motiv de casare, fără a preciza care sunt neregularităţile săvârşite de prima instanţă, criticile lor urmând a fi avute în vedere la analiza motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
1.2. Astfel, Înalta Curte apreciază că instanţa a interpretat eronat dispoziţiile legale ce vizează parcurgerea procedurii prealabile de către recurentele-reclamante faţă de H.G. nr. 1353/2001.
Conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă.
Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 a cărei a anulare parţială se solicită în cauză, a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2002. Prin Anexa nr. 32 a acestui act administrativ s-a atestat apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ-Teritoriale Comuna Gârbovi din judeţul Ialomiţa, la poziţia 16 şi 17, a cimitirului Parohia 1 şi a cimitirului Parohia 2.
Circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor. Referitor la intrarea în circuitul civil a unui act administrativ, ceea ce interesează sunt drepturile pe care acesta le recunoaşte, le conferă sau le prevede. Actul reprezintă temeiul pentru care o persoană se poate prevala de un drept, astfel că îl poate tranzacţiona în condiţiile legii, ceea ce face ca acel drept să circule dintr-un patrimoniu în altul. Cu alte cuvinte, dacă actul administrativ a determinat anumite drepturi pentru destinatar, prin raporturi juridice cu alte subiecte de drept, se poate considera că actul administrativ nu ar mai putea fi revocat.
Astfel, actul administrativ produce efecte juridice în cadrul circuitului civil, în sensul că atrage o modificare concretă a realităţii juridice existente anterior emiterii lui.
Conform art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia (forma în vigoare la data emiterii hotărârii de guvern contestate),
"(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari.
(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.
(3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local."
În cauză, hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale este un act administrativ cu caracter individual.
De asemenea, Înalta Curte validează considerentele instanţei de fond în sensul că hotărârea consiliului local de însuşire a inventarului bunurilor aparţinând domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale este doar o operaţiune administrativă premergătoare, care nu produce efecte juridice per se.
Astfel, efectul H.G. nr. 1353/2001 a fost acela al atestării apartenenţei bunurilor (cimitirelor) la domeniul public de interes local al Comunei Gârbovi, judeţul Ialomiţa. Consfinţirea prin hotărârea de guvern a conţinutului inventarului, chiar dacă are doar un efect declarativ, produce efecte juridice în sensul avut în vedere de prevederile art. 7 şi 8 din Legea contenciosului administrativ. Hotărârile emise de autorităţile locale privind însuşirea inventarelor bunurilor din domeniul public sunt acte prealabile, supuse aprobării prin actul de autoritate al Guvernului, respectiv hotărârea de guvern.
Atestarea constituie o operaţiune de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situaţii juridice, având rolul de a asigura încrederea celor interesaţi cu privire la realitatea faptului sau situaţiei atestate.
Prin urmare, hotărârea de guvern este actul care certifică regimul juridic aplicabil bunurilor respective si care, astfel, poate aduce atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane.
Or, efectul atestării bunurilor în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale s-a produs la momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, nemaiputând fi revocată, ci, eventual, anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii. Aprobarea de către Guvern a acestui inventar presupune o analiză de temeinicie şi legalitate a celor supuse aprobării, nefiind doar un act conform ca atare declarat de lege.
Un argument în plus, în ceea ce priveşte efectele juridice produse de hotărârea de guvern, îl reprezintă şi faptul că autorităţile locale, urmare a plângerii prealabile formulate de recurentele-reclamante împotriva HCL nr. 28/20.08.1999, au răspuns în sensul că UAT Comuna Gârbovi exercită un drept de proprietate publică dobândit prin Legea nr. 213/1998 şi atestat în favoarea sa prin H.G. nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Ialomiţa, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Ialomiţa. De asemenea, s-a precizat că HCL nr. 28/208.08.1999 a produs efecte juridice, în cimitirul comunal fiind înhumaţi cetăţenii localităţii.
Din conţinutul acestor răspunsuri, care au natura juridică a unor operaţiuni administrative, reiese că autoritatea publică locală a pus în aplicare prevederile Anexei nr. 32 la Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 referitoare la inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Gârbovi.
Prin urmare, instanţa de control judiciar nu poate valida raţionamentul primei instanţe, în sensul că, în mod obligatoriu, reclamantele ar fi trebuit ca, înainte de a promova acţiunea de anulare parţială a H.G. nr. 1353/2001, să se adreseze emitentului cu plângere prealabilă pentru a solicita revocarea actului, ci, avându-se în vedere că acest act administrativ individual a produs efecte juridice, sunt incidente prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, nefiind obligatorie plângerea prealabilă, aceasta fiind lipsită de orice finalitate practică.
Nu în ultimul rând, este demn de reţinut şi faptul că, într-o cauză similară, ce a făcut obiectul Dosarului nr. x/2023 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a, având ca obiect anularea parţială a aceleiaşi hotărâri de guvern, H.G. nr. 1353/2001, Anexa nr. 10, în ceea ce priveşte atestarea domeniului public al UAT Comuna Andrăşeşti, a fost invocată aceeaşi excepţie, a lipsei procedurii prealabile, pentru aceleaşi motive, de acelaşi pârât, Guvernul României.
Prin sentinţa civilă nr. 2079 din 15 decembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată. Această soluţie nu a fost contestată de autorul excepţiei şi a devenit definitivă prin Decizia nr. 3671 din 4 iulie 2024 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care a respins recursul Comunei Andrăşeşti.
Astfel cum rezultă din textul art. 430 alin. (2) C. proc. civ., autoritatea de lucru judecat este prevăzută în mod expres ca ataşându-se şi considerentelor hotărârii, nu doar a celor decisive, care susţin dispozitivul, ci şi considerentelor decizorii.
În acest mod legiuitorul a consacrat în mod explicit, in terminis, pe plan normativ şi efectul pozitiv al lucrului judecat, prin care o chestiune litigioasă, dedusă judecăţii în mod incidental şi dezlegată în cadrul unui proces, a cărei rezolvare nu se va regăsi în dispozitivul hotărârii, este înzestrată cu autoritate de lucru judecat, ceea ce înseamnă că nu va putea fi nesocotită, contrazisă într-un litigiu ulterior, întrucât ceea ce s-a judecat este presupus a exprima adevărul raporturilor juridice dintre părţi.
Într-o astfel de situaţie, efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat presupune existenţa unui proces în desfăşurare, în cadrul căruia se impun ca un "dat" dezlegările anterioare ale instanţei, spre deosebire de efectul negativ, reglementat de art. 431 alin. (1) C. proc. civ., care opreşte o nouă judecată în fond doar dacă există tripla identitate de elemente (părţi, obiect, cauză).
Astfel, în cauza menţionată, problema de drept a intrării în circuitul civil a H.G. nr. 1353/2001 a fost stabilită definitiv sub aspectul analizat şi dezlegat şi în recursul de faţă, pentru că, în cazul efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat, care valorifică aspecte soluţionate anterior de instanţă, care doar au legătură cu ceea ce se deduce ulterior judecăţii, nu se cere în mod necesar existenţa unei triple identităţi de acţiune (obiect, cauză, părţi), soluţia respectivă putând fi valorificată şi în prezenta cauză.
Prin urmare, contrar celor reţinute de prima instanţă, hotărârea de guvern a cărei legalitate a fost dedusă judecăţii judecăţii a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, motiv pentru care erau aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de reclamantele Parohia Gârbovi 1 şi Parohia Gârbovi 2 împotriva sentinţei nr. 1333 din 2 octombrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 10 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.