Şedinţa publică din data de 10 octombrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată la data de 18.01.2023 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/22.12.2022 întocmit de ANI în lucrarea nr. x/07.12.2021, solicitând anularea raportului şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
1.2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 1344 din 3 octombrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat Raportul de evaluare nr. x/22.12.2022 emis de pârâtă. A respins celelalte pretenţii formulate de reclamant prin intermediul cererii modificatoare, ca neîntemeiate.
Totodată, a obligat pârâta ANI la plata sumei de 1.050 RON cheltuieli de judecată reprezentate de contravaloarea taxei judiciare de timbru (50 RON) şi onorariu avocaţial redus (1.000 RON), în favoarea reclamantului.
1.3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, invocând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Recurenta-pârâtă a apreciat că instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod greşit normele de drept material incidente speţei, respectiv prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu dispoziţiile art. 228 alin. (1) din Codul administrativ, precum şi prevederile art. 430 alin. (1) art. 434 şi art. 435 alin. (2) C. proc. civ.
În esenţă, a arătat că prima instanţă a pornit de la premiza greşită potrivit căreia, în speţă, se impun cu autoritate de lucru judecat considerentele sentinţei civile nr. 698/14.03.2022 a Tribunalului Ilfov şi a Deciziei nr. 330/22.12.2022 a Curţii de Apel Bucureşti pronunţate în dosarul nr. x/2022, întrucât obiectul acestui dosar este total diferit faţă de cel al prezentei cauze.
Astfel, obiectul dosarului nr. x/2022 constă în anularea HCL nr. 84/28.09.2021 şi se raportează la aspecte de încălcare a procedurii reglementate de dispoziţiile art. 204 Cod administrativ care privesc încetarea mandatului de consilier local, în timp ce, în prezenta cauză instanţa a fost investită cu verificarea legalităţii şi temeiniciei unui Raport de evaluare prin care s-a constatat încălcarea de către intimatul-reclamant a regimului juridic al conflictelor de interese, respectiv a prevederilor art. 70 din legea nr. 161/2003, coroborate cu dispoziţiile art. 228 alin. (1) din Codul administrativ.
A mai reiterat recurenta-pârâtă faptul că stabilirea existenţei/inexistenţei unei situaţii de conflict de interese nu se realizează direct de către instanţa de judecată, la solicitarea unei persoane fizice/juridice, întrucât procedura de evaluare a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese este apanajul exclusiv al Agenţiei Naţionale de Integritate, potrivit art. 8 din legea nr. 176/2010.
Dacă instanţa de contencios administrativ ar aprecia direct existenţa unui incident de integritate, aşa cum a reţinut Curtea de Apel în sentinţa recurată, s-ar substitui unei autorităţi administrative autonome - ANI, cu încălcarea principiului constituţional al separaţiei puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţia României.
În cauza ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2022, instanţa s-a referit la existenţa unui conflict de interese din perspectiva procedurii pe care consilierii locali aveau obligaţia de a o urma, respectiv la faptul că, constatarea încetării de drept a mandatului de consilier local, precum şi vacantarea locului de consilier local se realizează printr-o hotărâre de constatare a autorităţii deliberative respective, la propunerea primarului ori, după caz, a oricărui alt ales local, adoptată în prima şedinţă desfăşurată după apariţia evenimentului, hotărâre care nu se supune la vot, aceasta fiind de constatare a unei stări de fapt.
Or, în speţă, conflictul de interese a fost generat tocmai de faptul că intimatul-reclamant a votat HCL nr. 84/28.09.2021 privind respingerea proiectului de hotărâre cu privire la încetarea mandatelor de consilieri locali, aspect ce a atras incidenţa prevederilor art. 228 Cod administrativ. Acesta avea un interes personal în respingerea respectivului proiect ţinând cont că, la art. 1 prevedea:
"Se constată încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, conform art. 204 alin. (2) lit. e) din Ordonanţa de Urgenţă nr. 57 din 3 iulie 2019 privind Codul administrativ a mandatelor următorilor consilieri locali: (...) A. (...)".
Chiar dacă s-a constatat ulterior nelegalitatea acestei proceduri, relevantă pentru reţinerea conflictului de interese este conduita avută de intimat în momentul supunerii la vot a proiectului de hotărâre care avea obligaţia de a anunţa la începutul dezbaterilor, interesul personal şi de a nu participa la vot.
Legiuitorul nu condiţionează generarea conflictului de interese de eventuale neregularităţi ale procedurii anterioare deliberării şi adoptării unei hotărâri a consiliului local, doar impune consilierului local obligaţia de a nu participa la această etapă în cazul în care are un interes personal.
A mai subliniat faptul că noţiunea de "interes" avută în vedere de legiuitor nu se referă strict la un avantaj/beneficiu material, cuantificabil în bani, pe care alesul local l-ar putea obţine pentru sine sau pentru soţ/soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv. Raţiunea reglementării conflictului de interese este aceea de a preveni existenţa oricărui dubiu rezonabil cu privire la îndeplinirea de către alesul local a atribuţiilor şi competenţelor ce îi revin potrivit legii.
1.4. Apărările formulate în cauză
Prin întâmpinarea depusă la dosarul instanţei de recurs, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecinţa menţinerii ca legală şi temeinică a sentinţei atacate.
În opinia sa, în mod corect instanţa de fond a dat efect prevederilor referitoare la prezumţia de lucru judecat în raport de considerentele hotărârilor pronunţate în cadrul dosarului nr. x/2022, respectiv faptul că mandatele nu încetaseră prematur, nefiind posibil ca prin HCL nr. 84/2021 să se aprobe proiectul nelegal care prevedea constatarea încetării de drept a mandatelor înainte de expirarea duratei normale.
II. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat în limitele şi pentru următoarele considerente:
2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante
Reclamantul A. a investit instanţa de contencios administrativ cu analiza legalităţii Raportului de evaluare nr. x/22.12.2022 întocmit de pârâtă Agenţia Naţională de Integritate în lucrarea nr. x/07.12.2021.
Prin raportul de evaluare contestat în cauză, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că reclamantul A. nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese, încălcând prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 coroborat cu art. 228 alin. (1) din Codul administrativ întrucât, în calitate de consilier local, a participat la şedinţa extraordinară a Consiliului Local din data de 28.09.2021 în cadrul căreia a fost adoptată Hotărârea nr. 84/28.09.2021 privind respingerea Proiectului de hotărâre cu privire la încetarea mandatelor de consilieri locali care, la art. 1 prevedea:
"Se constată încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, conform art. 204 alin. (2) lit. e) din O.U.G. nr. 57/03.07.2019 privind codul administrativ, a mandatelor următorilor consilieri locali: (...) A. (...). Se declară vacante cele 10 locuri ale consilierilor locali de la art. 1 (...)".
Prima instanţă a valorificat în prezenta speţă, în temeiul art. 430 alin. (1) şi art. 435 alin. (2) C. proc. civ., dezlegările definitive oferite în cadrul dosarului nr. x/2022 al Tribunalului Ilfov, referitoare la inexistenţa elementelor conflictului de interese în privinţa reclamantului în ceea ce priveşte deliberarea şi adoptarea HCL Popeşti - Leordeni nr. 84/28.09.2021, şi a constatat că se impune anularea Raportului de evaluare nr. x/22.12.2022 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.
Astfel, după cum s-a arătat, judecătorul fondului şi-a argumentat soluţia de admitere a cererii de chemare în judecată şi de anulare a raportului de evaluare nr. x din 22.12.2022 emis de recurenta-pârâtă, prin care s-a constatat că intimatul-reclamant a fost în conflict de interese, întrucât în calitate de consilier local a participat la şedinţa consiliului local în cadrul căreia a fost adoptată hotărârea nr. 84 din 28.09.2021 privind respingerea proiectului de hotărâre cu privire la încetarea mandatelor de consilieri locali, exclusiv pe incidenţa dispoziţiilor art. 430 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora "Hotărârea judecătorească ce soluţionează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepţii procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunţare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranşată."
Aşa cum s-a subliniat în mod constant în literatura şi practica de specialitate, condiţia de aplicare a autorităţii de lucru judecat presupune identitatea de acţiuni (părţi, obiect şi cauză juridică), condiţie ce opreşte repetarea unei noi judecăţi între aceleaşi părţi. Efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat conferă părţii care a câştigat procesul oportunitatea de a se prevala de dreptul recunoscut prin hotărârea care se bucură de autoritate de lucru judecat, într-o nouă judecată, fără ca partea adversă să mai poată pune în discuţie existenţa dreptului respectiv.
În cauză, prima instanţă, fără a verifica îndeplinirea triplei condiţionalităţi pe care o presupune autoritatea de lucru judecat a unei hotărâri judecătoreşti, a considerat că sentinţa civilă nr. 698 din 14.03.2022 a Tribunalului Ilfov, definitivă prin decizia civilă nr. 3301 din 22.12.2022 a Curţii de Apel Bucureşti, pronunţată în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Oraşului Popeşti Leordeni, se impune cu autoritate de lucru judecat în prezenta cauză, având ca obiect anularea unui raport de evaluare încheiat de Agenţia Naţională de Integritate în temeiul dispoziţiilor art. 25 alin. (1)-(4) din Legea nr. 176/2010 şi art. 70 din Legea nr. 161/2003, reţinând şi incidenţa dispoziţiilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ. în ceea ce priveşte opozabilitatea aceleiaşi sentinţe, întrucât a rămas definitivă anterior întocmirii raportului de evaluare.
Reţinând, aşadar, că în mod eronat judecătorul fondului a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 430 alin. (1) C. proc. civ., întrucât nu există identitatea de acţiuni prevăzută de acest text de lege (părţi, obiect şi cauză juridică), Înalta Curte va analiza incidenţa în cauză a opozabilităţii sentinţei definitive indicată în considerentele hotărârii atacate în lumina dispoziţiilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora "Hotărârea judecătorească ce soluţionează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepţii procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunţare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranşată."
Din economia acestui text de lege, reiese că hotărârea judecătorească nu produce efecte în mod direct faţă de terţi, concluzie justă, întrucât terţii nu au fost parte în proces, nu au susţinut vreo pretenţie, nu au formulat apărări şi nici nu au beneficiat de garanţii procedurale. Ca atare, dat fiind faptul că hotărârea judecătorească este de natură să contureze un fapt juridic nou în ordinea juridică, terţii nu îl pot ignora, astfel încât hotărârea produce efecte în mod indirect şi faţă de aceştia, dar pe tărâmul opozabilităţii.
Cu toate acestea, legiuitorul a prevăzut garanţii procesuale concrete în favoarea terţului căruia i se opune opozabilitatea unei sentinţe definitive, precizând în mod expres că acesta poate face dovada contrară în condiţiile legii, pentru înlăturarea opozabilităţii, prin invocarea unor elemente noi, indiferent de modalitate, respectiv pe calea unei apărări pe fondul cauzei sau pe cale de acţiune.
În consecinţă, elementele care trebuie invocate de terţ, pentru a înlătura opozabilitatea efectelor hotărârii iniţiale, sunt elemente noi (de fapt sau propunerea unei alte construcţii juridice care să conducă la o altă concluzie decât cea la care a ajuns instanţa iniţială asupra fondului) care nu au fost avute în vedere de judecător la pronunţarea hotărârii.
Dovada contrară la care face referire textul art. 435 alin. (2) C. proc. civ. poate privi orice element de fapt sau de drept nou care să conducă la o altă concluzie asupra statuării privind situaţia juridică invocată de către reclamantul iniţial.
Înalta Curte reţine, aşadar, că autoritatea de lucru judecat se poate regăsi doar între părţile din hotărârea iniţială, iar atât timp cât ANI nu a fost parte în cauza soluţionată prin aceasta, extinderea unui tratament similar autorităţii de lucru judecat şi asupra acesteia, chiar dacă doar parţială în privinţa elementelor de drept, nu are nicio justificare.
Observând considerentele sentinţei civile recurate în prezenta cauză, instanţa de control judiciar constantă că judecătorul fondului a apreciat în mod exclusiv asupra puterii de lucru judecat a sentinţei civile nr. 698 din 14.03.2022, pronunţate în dosarul nr. x/2022 al Tribunalului Ilfov, definitivă prin decizia civilă nr. 3301/2022 a Curţii de Apel Bucureşti (cauză în care Autoritatea Naţională de Integritate nu a fost parte, iar obiectul acesteia a fost diferit de cel al prezentei speţe), fără a oferi terţului, respectiv Autorităţii Naţionale de Integritate, posibilitatea de a face dovada contrară în sensul dispoziţiilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ., motiv pentru care criticile formulate de către recurenta-pârâtă, subsumate cazului de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apar ca fiind întemeiate.
Pentru respectarea principiului dreptului la apărare şi a dublului grad de jurisdicţie, Înalta Curte apreciază că se impune casarea cu trimitere a prezentei cauze, cu ocazia rejudecării, urmând a se acorda posibilitatea recurentei-pârâte de a formula apărări, conform art. 435 alin. (2) C. proc. civ., respectiv pentru a face dovada contrară aspectelor reţinute în hotărâre judecătorească a cărei opozabilitate s-a invocat.
2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, împotriva sentinţei civile nr. 1344 din 3 octombrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 10 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.