Şedinţa publică din data de 13 iunie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Acţiunea judiciară
1.1. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 26.03.2020, sub numărul x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/04.03.2020 întocmit de pârâtă la data de 04.03.2020, în lucrarea nr. 29532/S/II/19.09.2019, suspendarea executării Raportului de evaluare până la data soluţionării definitive a acţiunii şi obligarea Agenţiei Naţionale de Integritate la publicarea şi menţinerea pe site-ul instituţiei a dispozitivului soluţiei ce urmează a fi pronunţate în cauză pentru o perioada de timp egală cu cea care se va scurge de la finalizarea Raportului de evaluare şi până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze.
1.2. Reclamantul A. a depus cerere completatoare prin care a înţeles să extindă cadrul procesual, în primul rând, prin introducerea în cauză, în calitate de pârât, alături de Agenţia Naţională de Integritate, a funcţionarului care a întocmit Raportul de evaluare nr. x/04.03.2020, respectiv numita B., iar în al doilea rând, a obiectului judecăţii, în sensul: a) obligării pârâtei Agenţia Naţională de Integritate la plata de despăgubiri în cuantum de 100 de RON, pentru prejudiciul suferit de reclamant ca urmare a emiterii Raportului de evaluare nr. x/04.03.2020; b) obligării pârâtei B. la plata în solidar cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate a despăgubirilor solicitate.
1.3. Reclamantul A. a depus la dosar o cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 176/2010, în raport de care celelalte părţi şi-au expus punctele de vedere.
2. Soluţiile pronunţate în primul ciclu procesual
2.1. Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1914 din 26 octombrie 2022, a respins acţiunea reclamantului, astfel cum a fost completată, ca neîntemeiată.
2.2. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin decizia nr. 3044 din 6 iunie 2023, a admis recursul declarat de reclamant împotriva sentinţei anterior nominalizate, a casat această hotărâre judecătorească şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
3. Soluţia pronunţată în fond după casare
Cauza a fost înregistrată, în rejudecare după casare, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 29.09.2023, sub nr. x/2022.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1758 din 08.11.2023:
- a admis în parte acţiunea reclamantului A., astfel cum a fost completată;
- a anulat Raportul de evaluare nr. x/04.03.2020 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate;
- a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei B., ca nefondată;
- a respins în rest acţiunea reclamantului, ca nefondată.
4. Calea de atac exercitată
Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, care a solicitat casarea în parte a acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, respingerea acţiunii în integralitate.
4.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta a invocat nerespectarea de către prima instanţă a regulilor de procedură ceea ce atrage sancţiunea nulităţii hotărârii pronunţate.
Prin decizia civilă nr. 3044/06.06.2023, Înalta Curte de Casaţie si Justiţie a admis recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 1914 din 26 octombrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.
Cu această ocazie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a hotărât asupra necesităţii administrării unor probe, urmând ca instanţa de fond să facă analiza raportului de evaluare atacat inclusiv din perspectiva principiului proporţionalităţii între eventualele abateri de la regimul incompatibilităţii şi consecinţele pe care reclamantul ar urma să le suporte.
În rejudecare, la termenul de judecată din data de 24.10.2023, la care reprezentantul Agenţiei Naţionale de Integritate nu a fost prezent, a fost administrată proba cu înscrisuri noi în favoarea reclamantului, fiind vorba despre un act notarial ce consemnează depoziţia extrajudiciară a Secretarului de Stat din cadrul Ministerului Transportului, numitul C., cel care avea în atribuţii supravegherea şi gestionarea domeniului aviaţiei, respectiv a Companiei Naţionale de Transporturi Aeriene Române TAROM.
În opinia sa, instanţa de fond a încălcat principiului contradictorialităţii şi dreptul său la apărare, deoarece a admis proba cu înscrisul nou solicitată de partea adversă fără să îi comunice actul în prealabil şi fără să pună în discuţia părţilor admisibilitatea acestui înscris în raport de teza probatorie propusă.
4.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că instanţa de fond a pronunţat hotărârea atacată cu încălcarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 84 şi art. 86 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, instanţa de fond a reţinut că, într-adevăr, reclamantul avea cunoştinţă de dispoziţiile legale privind eventuala stare de incompatibilitate şi de necesitatea aprobării de către Guvern a memorandumului prevăzut de art. 84 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare. Totodată, curtea de apel a avut în vedere şi susţinerile acestuia din cererea de chemare în judecată, potrivit cărora a primit asigurări că memorandumul urmează a fi prezentat spre aprobare de Ministrul Transporturilor în şedinţa din guvern din data de 17.07.2019 pe lista actelor confidenţiale, susţineri care sunt confirmate de cele consemnate în adresa din 02.08.2022. Aceste aspecte, în opinia instanţei de fond, sunt de natură să confirme prezumţia de bună-credinţă, în sensul că reclamantul avea credinţa legitimă că memorandumul urmează a fi aprobat, aceasta fiind şi înscris pe lista şedinţei de Guvern.
De asemenea, având în vedere că procedura de adoptare a memorandumului urma să fie una confidenţială şi netransparentă, iar reclamantul, în lipsa altor probe din care să rezulte că aceasta avea sau putea să aibă reprezentarea retragerii memorandumului de pe ordinea de zi este prezumat că nu avea cunoştinţă de neadoptarea sa, în opinia instanţei neputându-se stabili în sarcina reclamantului o sarcină excesivă de a se asigura despre adoptarea memorandumului.
Recurenta apreciază că întregul raţionament al instanţei de fond pleacă de la o premisă greşită, respectiv aceea că prin respectivul memorandum s-ar fi putut desemna reclamantul în calitate de membru în Consiliul de Administraţie al Companiei Naţionale de Transporturi Aeriene Române TAROM S.A.
Recurenta arată că, în realitate, partea adversă nu a probat îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii necesare pentru a opera excepţia instituită prin art. 84 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv:
1. Guvernul să emită un act administrativ prin care intimatul-reclamant să fie desemnat ca membru în Consiliul de Administraţie al Companiei Naţionale de Transporturi Aeriene Române TAROM S.A.;
2. persoana în cauză să deţină una dintre funcţiile prevăzute la art. 84 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 161/2003, iar ca urmare a ivirii unei situaţii de excepţie, Guvernul să aprobe participarea acelei persoane ca reprezentant al statului în organismele prevăzute de legiuitor; cu alte cuvinte, intimatul-reclamant să fie numit în calitate de membru al consiliului de administraţie ulterior numirii în funcţia de secretar de stat.
Recurenta apreciază că intimatul-reclamant nu se poate prevala de prezumţia de bună-credinţă, respectiv că nu a cunoscut despre faptul neadoptării memorandumului, din moment ce, pentru numirea sa, trebuia să existe un act administrativ al Guvernului, act administrativ care este public, deoarece este publicat în Monitorul Oficial al României.
De asemenea, nu se poate invoca buna-credinţă şi lipsa oricărei vinovăţii în condiţiile în care intimatul-reclamant recunoaşte că la data de 19.04.2019, ulterior numirii în funcţia de secretar de stat, a adus la cunoştinţa Preşedintelui Consiliului de Administraţie al TAROM S.A şi domnului ministru D. faptul că a fost numit în funcţia de secretar de stat şi că pentru a evita situaţia de incompatibilitate trebuie iniţiat şi aprobat de către Guvern un memorandum.
De asemenea, din modul în care este redactat textul art. 86 din Legea nr. 161/2003 rezultă cu putere de evidenţă că situaţia de incompatibilitate ia naştere încă de la data numirii în funcţia de secretar de stat, fără a exista un termen de opţiune la dispoziţia destinatarului normei.
Prin urmare, intimatul-reclamant avea obligaţia de a renunţa la funcţia de membru al Consiliului de Administraţie al TAROM S.A anterior numirii sale în funcţia de secretat de stat, iar ulterior, Guvernul avea posibilitatea de a-l numi în una dintre funcţiile expres prevăzute de lege, dacă interesul public o impunea.
Contrar dispoziţiilor legale anterior menţionate, intimatul-reclamant a acceptat să exercite simultan cele două funcţii incompatibile, iar în perioada 20.04.2019-19.07.2019 a înregistrat un venit net în valoare de 21.936 RON, venituri realizate de la Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A.., conform adeverinţei înregistrate cu nr. x/26.09.2019, transmisă de către Tarom S.A.
Totodată, recurenta consideră că succesiunea faptelor derulate confirmă că nu este îndeplinită cea de-a doua condiţie anterior nominalizată pentru a opera excepţia instituită de art. 84 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare.
Adoptarea unui memorandum la aproximativ 3 luni după apariţia situaţiei de incompatibilitate nu înlătură respectivul incident de integritate şi nu îl plasează pe intimatul-reclamant într-o situaţie în care s-ar putea prezuma buna sa credinţă.
Ca atare, în mod eronat instanţa de fond a apreciat că, deşi starea din incompatibilitate rezultă din înscrisurile de la dosarul cauzei, nu este îndeplinită condiţia subiectivă a vinovăţiei persoanei în cauză, în sensul că intimatul-reclamant nu a avut posibilitatea concretă (care să nu fie transformată într-o sarcină excesivă) de a-şi adapta conduita de o asemenea manieră încât să evite starea de incompatibilitate.
Pentru evitarea situaţiei de incompatibilitate, legiuitorul impune secretarilor de stat să declare că nu se află în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute de lege încă de la momentul numirii, situaţia de incompatibilitate neputând fi acoperită ulterior prin emiterea unui act administrativ al Guvernului, act care, de altfel, nici nu a fost emis în speţa de faţă.
În altă ordine de idei, recurenta susţine că nu sunt aplicabile dezlegările date de în cauza C40/21, întrucât CJUE a analizat proporţionalitatea interdicţiei din perspectiva posibilităţii de a mai ocupa funcţii electorale, iar intimatului-reclamant, ca urmare a identificării situaţiei de incompatibilitate, nu îi este aplicată interdicţia de a ocupa funcţii alese, excepţia fiind prevăzută expres în textul de lege.
5. Apărările formulate în cauză
Intimatul A. a formulat întâmpinare în care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru lipsa motivării. Totodată, partea a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
6. Alte aspecte procesuale
Înalta Curte a respins excepţia nulităţii recursului, în raport de împrejurarea că în cadrul memoriului de recurs au fost prezentate critici de nelegalitate cu privire la sentinţa atacată ce pot fi subsumate motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.
7. Soluţia instanţei de recurs
7.1. Consideraţii generale
Aşa cum s-a precizat la pct. 1 din decizia de faţă, intimatul A. a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, Raportul de evaluare nr. x/04.03.2020 emis de recurenta Agenţia Naţională de Integritate, în lucrarea nr. 29532/S/II/19.09.2019. Prin acest act administrativ unilateral cu caracter individual, recurenta a concluzionat în sensul că intimatul nu a respectat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, în perioada 16.04.2019 - 15.07.2019, a deţinut şi a exercitat simultan atât funcţia de secretar de stat - Agent Guvernamental pentru Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cadrul Ministerului Afacerilor Externe cât si calitatea de membru în Consiliul de Administraţie al Companiei Naţionale de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., încălcând dispoziţiile art. 84 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.
După cum s-a arătat la pct. 3 al aceleaşi decizii, în fond după casare, curtea de apel a admis acţiunea intimatului, astfel cum a fost completată, şi a anulat raportul de evaluare dedus judecăţii, având în vedere, în esenţă, următoarele argumente juridice:
Pentru a se putea reţine starea de incompatibilitate a persoanei evaluate, trebuie îndeplinită atât condiţia faptei ilicite (existenţa faptei ilicite) cât şi cea a vinovăţiei persoanei aflate în stare de incompatibilitate. Din înscrisurile existente la dosarul cauzei rezultă că, în perioada indicată în raportul de evaluare, intimatul a exercitat concomitent cele două funcţii anterior prezentate. Cu toate acestea, recurenta Agenţia Naţională de Integritate nu a probat că intimatul A. a cunoscut împrejurarea că memorandumul prin care acesta ar fi putut fi desemnat în calitate de membru în Consiliul de Administraţie al Companiei Naţionale de Transporturi Aeriene Române TAROM S.A. nu a mai fost adoptat de Guvernul României, iar această stare de fapt conturează lipsa vinovăţiei persoanei evaluate.
În acelaşi timp, sancţiunea aplicată intimatului încalcă principiul proporţionalităţii între fapta constatată şi sancţiunea aplicată, aşa cum acesta a fost analizat în cauza C-40/21 de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene.
Înalta Curte apreciază că prima instanţă a analizat în mod detaliat şi judicios dispoziţiile normative incidente pe subiectul analizat, susţinerile părţilor litigante, precum şi întregul probatoriu administrat în cauză, iar concluzia la care a ajuns este corectă.
Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor de nelegalitate formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte reţine:
7.2. Motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii"),
Motivul de casare în discuţie are în vedere neregularităţi procedurale, precum şi nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfăşurarea procesului, în speţă, principiul dreptului la apărare şi principiul dreptului la un proces echitabil.
Contrar celor expuse de recurentă şi prezentate la pct. 4.1 din decizia de faţă, Înalta Curte apreciază că prima instanţă nu a încălcat dreptul său la apărare.
Într-adevăr, aşa cum s-a arătat de către instanţa de fond, recurenta nu s-a conformat indicaţiilor din decizia de casare, după cum impun prevederile art. 501 C. proc. civ. Mai precis, reprezentantul Agenţiei Naţionale de Integritate nu a fost prezent la termenul de judecată din data de 24.10.2023, termen la care instanţa a încuviinţat administrarea probei cu înscrisuri noi în favoarea intimatului şi nici nu a solicitat în scris suplimentarea probei cu înscrisuri prin care să dovedească că persoana evaluată a cunoscut despre faptul că memorandumul aflat în discuţie nu a mai fost adoptat de Guvern pentru a putea susţine cu temei că aceasta a acţionat cu vinovăţie în perioada supusă evaluării. În atare situaţie, recurenta nu poate invoca propria culpă pentru a solicita admiterea prezentei căi de atac şi rejudecarea cauzei.
În consecinţă, pentru toate argumentele anterior expuse, Înalta Curte apreciază că motivul de casare analizat este nefondat.
7.3. Motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")
Recurenta susţine faptul că prima instanţă a interpretat şi a aplicat eronat prevederile art. 84 şi art. 86 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.
Înalta Curte consideră că motivul de casare analizat este nefondat.
După cum s-a precizat anterior, instituţia recurentă a reţinut eludarea de către intimatul A. a dispoziţiilor art. 84 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, în contextul în care acesta a exercitat concomitent cele două funcţii publice prezentate în raportul de evaluare dedus judecăţii.
Conform textului normativ anterior nominalizat, funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea funcţiei de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale.
Legiuitorul a reglementat şi situaţiile de excepţie de la aceste cazuri de incompatibilitate, sens în care a menţionat la art. 84 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, faptul că, în mod excepţional, Guvernul poate aproba participarea persoanelor prevăzute la alin. (1) şi (2) ca reprezentanţi ai statului în adunarea generală a acţionarilor ori ca membri în consiliul de administraţie al regiilor autonome, companiilor sau societăţilor naţionale, instituţiilor publice ori al societăţilor reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, de interes strategic sau în cazul în care un interes public impune aceasta.
În mod indiscutabil, aşa cum s-a arătat şi de către instanţa de fond, pentru a se reţine starea de incompatibilitate a persoanei evaluate, trebuie dovedită atât latura obiectivă a incompatibilităţii cât şi vinovăţia persoanei, ca element subiectiv al acesteia.
În ceea ce priveşte latura obiectivă a incompatibilităţii, este de reţinut faptul că intimatul nu a negat deţinerea concomitentă a celor două funcţii publice, pe perioada avută în vedere în raportul de evaluare.
Părţile litigante au poziţii divergente în legătură cu latura subiectivă, intimatul fiind încredinţat că se afla în situaţia de excepţie prevăzută la art. 84 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, în contextul în care prin memorandumul înscris pe ordinea de zi a şedinţei de Guvern urma să fie desemnat în calitate de reprezentant al statului în Consiliul de Administraţie al Companiei Naţionale de Transporturi Aeriene Române TAROM S.A.
Prin decizia de casare s-a reţinut faptul că "procedura de emitere a memorandumului este una secretă, confidenţială, excluzând participarea persoanei la care se referă, iar actul administrativ adoptat nu este comunicat niciodată în format letric persoanei în cauză, lipsa acestui memorandum putând fi imputată reclamantului numai în măsura în care s-ar fi demonstrat că acesta avea reprezentarea neadoptării memorandumului. (…) Dreptul la apărare al reclamantului în faţa instanţei nu a fost garantat de o manieră efectivă sub aspectul conferirii posibilităţii reale de analiză a susţinerilor sale."
Ca atare, în raport de considerentele anterior arătate, instanţa de control judiciar a stabilit în sarcina instanţei de trimitere obligaţia suplimentării probatoriului pentru a se stabili "dacă autoritatea intimată, căreia îi revine sarcina de a proba că reclamantul avea cunoştinţă de inexistenţa memorandumului sau că acesta putea şi trebuia să îl cunoască, a făcut această dovadă sau dacă, din contră, acest aspect a rămas necunoscut recurentului-intimat, existenţa oricărui dubiu profitând acestuia din urmă, în aplicarea prezumţiei de bună credinţă."
Or, în fond după casare, recurenta nu a probat îndeplinirea condiţiei subiective a vinovăţiei intimatului, în sensul că acesta ştia despre faptul că memorandumul aflat în discuţie a fost retras de pe ordinea de zi a şedinţei de guvern şi, prin urmare, nu a mai fost adoptat. În atare situaţie, în mod justificat instanţa de fond a anulat raportul de evaluare supus controlului său de legalitate pe considerentul lipsei vinovăţiei persoanei verificate, întrucât componenta subiectivă nu a fost aceea de eludare a prevederilor legale aplicabile în cauză.
În raport de considerentele anterior prezentate, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea susţinerilor recurentei referitoare la respectarea principiului proporţionalităţii între fapta constatată şi sancţiunea aplicată.
În consecinţă, instanţa de control judiciar apreciază că este nefondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
8. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 1758 din 8 noiembrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 13 iunie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.