Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată la data de 23.01.2024 pe rolul Curţii de Apel Craiova - Secția de contencios administrativ și fiscal, înregistrată sub nr. x/54/2024, reclamanta Obștea A a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Guvernul României, solicitând obligarea acestora la plata sumei de 2.566.102,81 lei reprezentând contravaloarea compensațiilor ce i s-ar cuveni pentru anul 2023 în calitate de proprietar al unor terenuri forestiere pe care nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin angajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă.
1.2. Hotărârea instanței de fond
Prin sentința civilă nr. 151 din 19 aprilie 2024, Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:
- a respins ca neîntemeiate, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţiile inadmisibilităţii invocate de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor;
- a respins, ca neîntemeiate, excepţiile inadmisibilităţii invocate de pârâtul Guvernul României;
- a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Obştea A, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor şi Guvernul României;
- obligă pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei suma de 2.566.102,81 lei reprezentând despăgubiri materiale pentru vătămarea cauzată prin refuzul emiterii hotărârii de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor prevăzute la art. 98 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, pentru anul 2023;
- a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată în raport cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor;
- a constatat că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată în cauză.
1.3. Căile de atac exercitate în cauză
Împotriva acestei sentințe au formulat recursuri pârâții Guvernul României și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, criticând-o pentru nelegalitate.
1.3.1 Recursul formulat de pârâtul Guvernul României a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 4, pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ., acesta apreciind că sentința civilă a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii.
În opinia recurentului-pârât, instanța de fond, în mod greșit, a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, considerând că, în cauză, nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, limitându-se astfel doar la citarea dispoziţiilor legale din lege fără a analiza şi argumenta în vreun fel decizia în cauză.
Instanţa de fond a fost învestită cu o acțiune având ca obiect „obligarea pârâtului la plata drepturilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă aferente anului 2023 în cuantum de 2.566.102,81 lei”.
A arătat că, prin plângerea prealabilă adresată Guvernului, reclamanta a solicitat „aprobarea prin Hotărâre a Guvernului a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023-2027.” Astfel, instanţa de fond, a ignorat faptul că, plângerea invocată are ca obiect emiterea unui act normativ, iar acţiunea are ca obiect obligarea pârâţilor, în solidar, la plata de despăgubiri, aferente compensațiilor pentru anul 2023.
Astfel, reclamanta nu a făcut dovada formulării şi înregistrării plângerii prealabile la Guvernul României, condiție esențială premergătoare depunerii unei cereri în fața instanţei de contencios administrativ potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi a art. 193 alin. (l) C. proc. civ.
Aşa cum a stabilit şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiție - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Decizia nr. 2303/2007, „procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, ca un fine de neprimire a acţiunii, şi este obligatorie, iar neîndeplinirea sa este sancționată cu respingerea cererii în contencios administrativ ca inadmisibilă, în acord cu prevederile art. 109 alin. (2) C. proc. civ.”.
Caracterul imperativ al normei care reglementează procedura prealabilă decurge şi din interesul ocrotit, şi anume acela de a evita încărcarea rolului instanțelor cu cereri care pot fi rezolvate pe cale amiabilă.
Legiuitorul nu a lăsat la latitudinea părții interesate sau a ambelor părți, dacă efectuează sau nu procedura prealabilă, ci a condiţionat sesizarea instanţei de îndeplinirea ei, motiv pentru care vă solicităm respingerea cererii ca fiind inadmisibilă.
Totodată, recurentul-pârât a considerat că instanţa de fond, în mod greșit, a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată în ceea ce priveşte neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004.
Redând dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a arătat că dreptul la acțiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce priveşte un act administrativ unilateral, ci şi în cazul unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, reținând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane”.
Așadar, a considerat că hotărârea instanţei este nelegală întrucât, în cauză, lipsește situaţia premisă, cea a unui act administrativ nelegal, anulat de instanţă, sau obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ, la eliberarea unui alt înscris sau efectuării unei anumite operațiuni administrative, perspectivă din care acţiunea formulată de reclamantă nu îndeplinește, cumulativ, condițiile pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a autorităţilor pârâte şi, pe cale de consecinţă, se impune respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
A mai menționat că lipsurile acţiunii menţionate sunt de natură a conduce la inadmisibilitatea pretențiilor solicitate referitoare la obligarea la plata compensațiilor pretinse având în vedere, atât lipsa unei justificări legale care să creeze o astfel de posibilitate, cât şi inexistenţa unei analize asupra documentelor care ar trebui să constituie temeiul acordării compensațiilor, cu atât mai mult cu cât plângerea invocată are ca obiect emiterea unui act normativ, iar acţiunea are ca obiect obligarea pârâţilor, în solidar, la plata de despăgubiri, aferente compensațiilor pentru anul 2023.
În acest sens, a apreciat că, prin admiterea în parte a acţiunii, instanţa de judecată putea, cel mult să soluționeze cererea reclamantei cu consecința obligării autorităţii publice de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaţiune administrativă, numai dacă se constata refuzul nejustificat de soluționare a unei astfel de cereri.
A subliniat faptul că este de neînțeles raţionamentul instanţei de fond privind obligarea Guvernului la plata compensațiilor atât timp cât atât avizarea documentației, cât şi plata compensațiilor sunt operațiuni efectuate exclusiv de către gărzile forestiere.
Carențele acţiunii menţionate sunt de natură a conduce, aşadar, la inadmisibilitatea consecinței solicitate în petitul cererii referitoare la obligarea Guvernului, la plata compensațiilor pretinse având în vedere, lipsa unei justificări legale care să creeze o astfel de posibilitate, cât şi inexistenţa unei analize asupra documentelor care ar trebui să constituie temeiul acordării compensațiilor.
Astfel, instanţa de fond, la pronunțarea hotărârii, nu a ţinut seama de faptul că atribuţiile privind verificarea şi întocmirea documentației în vederea alocării sumelor prind compensațiile, obligaţiile ulterioare verificării şi stabilirii dreptului la compensații, dar şi obligaţia de a achita sumele respective de bani nu sunt în sarcina Guvernului.
A apreciat că instanţa ar trebui prioritar să se pronunţe asupra admisibilității unei astfel de cereri, respectiv de a obliga în solidar două autorităţi publice la acordarea unor compensații prevăzute de Codul silvic doar pe considerentul că una dintre cele două entităţi are ca atribuţii publicarea actelor normative, fără temei legal şi fără analizare şi avizare a documentație depuse în vederea acordării respectivelor compensații.
Mai mult, a apreciat că Hotărârile de Guvern sunt acte administrative cu caracter normativ, care se emit pentru organizarea executării legilor, reglementând aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală şi ai căror destinatari sunt nedeterminați, astfel încât adoptarea acestora nu se realizează la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci în condițiile prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
Pe de altă parte, constatarea unui refuz de emitere/adoptare a unui act administrativ, fie că refuzul este justificat sau nejustificat, presupune, în mod necesar, ca procedura de emitere/adoptare a acelui act administrativ să prevadă existenţa unei cereri în acest sens, iar în cazul hotărârilor Guvernului această ipoteza este exclusă întrucât nu se adoptă la cerere.
Totodată, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ nu se poate vorbi despre existenţa unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare şi de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condițiile în care, din însăși procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor acestei autorităţi într-o marjă cu limite largi.
1.3.1 Recursul formulat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a fost întemeiat, în drept, pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Recurentul-pârât a învederat că instanța de fond, în mod greșit şi cu aplicarea şi interpretarea greşită a normelor de drept material a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului, invocând faptul că aceasta „este neîntemeiată în raport de modul în care reclamanta a configurat obiectul cererii deduse judecăţii”, întrucât „raportul juridic de conflict s-a născut între Obştea A şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor în legătură cu neîndeplinirea de către subscrisul a obligaţiei de a elabora documentaţia necesară emiterii unei hotărâri de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensațiilor”.
A reiterat că, obiectul plângerii prealabile şi obiectul cererii de chemare în judecată sunt diferite.
Prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să oblige pârâţii la plata drepturilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă aferente anului 2023 în cuantum de 2.566.102,81 tei.
Prin plângerea prealabilă, aceasta a solicitat Ministerului „întocmirea documentației şi, respectiv, aprobarea prin Hotărâre a Guvernului a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023-2027”.
În acest sens, cu aplicarea greşită a normelor de drept material, instanţa a respins excepţia invocată, reținând eronat că în prealabil sesizării instanţei de judecată cu prezenta cauză, reclamanta a adresat Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor o cerere prin care i-a solicitat să întocmească documentaţia necesară emiterii unei hotărâri de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensațiilor și că a chemat în judecată pe acest pârât solicitând, în temeiul art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, obligarea la plata unor despăgubiri pentru refuzul nejustificat de efectuare a operațiunii administrative de întocmire a documentației.
Referitor la acest aspect, a arătat că, în mod corect, instanţa de fond, la pag. 7 din hotărâre, a reținut că prin cererea comună, adresată Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Guvernului României la data de 23.10.2023, reclamanta a solicitat pârâtului Ministerul Mediului, Apelor si Pădurilor să întocmească documentaţia necesară, iar pârâtului Guvernul României să adopte o hotărâre de aprobare a Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023-2027.
Aşadar, dacă obiectul cererii de chemare în judecată este reprezentat de plata drepturilor, respectiv contravaloarea compensațiilor aferente anului 2023 în cuantum de 2.566.102,81 lei, așa cum a reținut instanța de fond, Ministerul a întocmit documentaţia necesară, iar pârâtul Guvernul României nu a adoptat hotărârea de aprobare a normelor metodologice, atunci, nu există un raport juridic de conflict născut între reclamantă şi Minister pentru neîndeplinirea de către acesta din urmă a obligaţiei de a elabora documentaţia necesară emiterii unei hotărâri de către Guvern de aprobare a normelor metodologice și, pe cale de consecinţă, se impunea admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor.
Cu privire la plata compensațiilor, a reiterat că aceasta se efectuează de către gărzile forestiere, iar Ministerul are doar atribuția de a aloca sumele necesare către autorităţile din teritoriu, fără ca acestea din urmă să efectueze în mod direct plata către beneficiari, considerente faţă de care nici Ministerul nu are legitimare procesuală pasivă.
În considerarea celor mai sus menţionate, a solicitat instanţei să admită recursul declarat, să caseze sentinţa atacată în privința soluției privind excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, iar pe fond să respingă cererea de chemare în judecată în contradictoriu cu Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
1.4. Apărările formulate în cauză
Intimata-reclamantă Obştea A a formulat întâmpinări (f. 23 și f. 43 din dosar) prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.
În esenţă, a arătat că prin plângerea administrativă prealabilă a solicitat atât obligarea pârâtelor la emiterea Normelor, cât și obligarea la despăgubiri.
Cu privire la inadmisibilitatea acţiunii decurgând din inexistenţa în speţă a unui act administrativ nelegal, a precizat că a solicitat obligarea pârâtelor la plata despăgubirilor, invocând prevederile Codului Silvic, dar și pe cele ale art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
1.5. Procedura de soluționare a recursului
În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.
Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în ședință publică, la data de 21 noiembrie 2024, cu citarea părţilor.
II. Soluția instanței de recurs
2.1. Argumente de fapt și de drept relevante
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate de către recurenţii-pârâţi Guvernul României și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, Înalta Curte constată că este incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu referire la criticile privind greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile.
Cu privire la această excepţie, instanța de fond a reținut că regula exercitării procedurii prealabile este instituită, în mod expres, prin dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (1 ind. 1) din Legea nr. 554/2004, numai atunci când instanţa de contencios administrativ este învestită cu anularea, în tot sau în parte, a unui act administrativ individual sau normativ, nu şi atunci când obiectul acţiunii se referă tocmai la refuzul nejustificat al autorităţii de a emite un act administrativ sau de efectua o operaţiune administrativă, deoarece de esența recursului grațios instituit de legiuitor este tocmai dorința acestuia de a oferi autorităţii emitente posibilitatea de a-şi analiza actul emis şi de a-l revoca înainte de intrarea în circuitul civil, în măsura în care este nelegal. Aşa fiind, instanţa de fond a constat că, în raport de obiectul cererii dedusă judecăţii, în prezenta cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 invocate de pârâţi.
Înalta Curte nu subscrie argumentelor în baza cărora instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, invocată de recurenţii-pârâţi.
Prealabil, constatând că aspectele învederate prin memoriile de recurs referitoare la modul de soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii vizează, în esență, aceleași critici de nelegalitate, respectiv faptul că obiectul plângerii prealabile și obiectul cererii de chemare în judecată sunt diferite, Înalta Curte va proceda la analiza împreună a recursurilor declarate de pârâţii Guvernul României și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, răspunzând cu prioritate acestei critici de nelegalitate.
În speţa dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că prin cererea comună, adresată celor două autorităţi publice la data de 23.10.2023, reclamanta Obştea A a solicitat pârâtului Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor să întocmească documentația, iar pârâtului Guvernul României să aprobe prin hotărâre Normele metodologice de acordare, utilizare şi control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023 – 2027.
Totodată, prin cererea de chemare în judecată cu care a fost investită instanța de contencios administrativ la data de 23.01.2024, reclamanta a solicitat obligarea autorităţilor pârâte la plata sumei de 2.566.102,81 lei reprezentând contravaloarea compensaţiilor (respectiv a valorii produselor) pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin angajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru anul 2023.
Raportat la conţinutul concret al celor două cererii (cererea administrativă și cererea introductivă de instanţă), Înalta Curte reţine, aşa cum în mod corect susţin recurenţii-pârâţi, că acestea sunt diferite, prima cererea având ca obiect emiterea unor acte administrative cu caracter normativ ce revin autorităţilor publice care sunt parte în procedura de acordare a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii de forestiere nu le recoltează din cauza restricțiilor impuse de lege, iar a doua cerere având drept obiect plata despăgubirilor aferente.
Aşadar, în privinţa solicitării de obligare a pârâţilor, în solidar, la plata despăgubirilor în sumă de 2.566.102,81 lei aferente compensaţiilor pentru anul 2023, instanța de control judiciar reţine că nu îi corespunde o cerere similară adresată, în prealabil, autorităţilor pârâte, pentru a se putea avansa măcar ipoteza premisă a unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri.
În aceste condiţii, Înalta Curte reţine că prima instanţă nu se putea pronunţa pe fondul cauzei decât în legătură cu ceea ce reclamanta a solicitat în procedura administrativă, respectiv emiterea și aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023-2027.
Cum plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituţie distinctă, cu regim şi efecte proprii, fiind reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în materia contenciosului administrativ, neîndeplinirea sa este sancţionată cu respingerea acţiunii, ca inadmisibilă.
În consecinţă, având în vedere soluţia ce urmează a fi pronunţată în cauză, nu se mai impune analizarea celorlalte critici de nelegalitate invocate de recurenţii-pârâţi referitoare la modul în care instanța de fond a soluţionat excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor și, respectiv, fondul cauzei.
2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte urmează să admită recursurile formulate de pârâţi, să caseze sentinţa recurată şi, în rejudecare, să respingă acţiunea formulată de reclamantă, ca inadmisibilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Admite recursurile formulate de pârâții Guvernul României şi Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor împotriva Sentinţei nr. 151 din 19 aprilie 2024 a Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentința recurată şi, în rejudecare:
Respinge acțiunea formulată de reclamantă, ca inadmisibilă.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 21 noiembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.