Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa Județeană de Pensii Ilfov, a solicitat repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021, publicată în M.O.F. nr.1202/18.12.2021, obligarea pârâților, în solidar, la despăgubiri constând în plata unor sume egale cu sumele reținute începând cu luna ianuarie 2022 din pensie, rețineri făcute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4000 lei pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reținere din pensie și până la acoperire integrală a prejudiciul indexate cu rata inflației, obligarea pârâților la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului, obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.
2. Hotărârea instanței de fond
Prin Sentința civilă nr. 1719 din 3 noiembrie 2023, Curtea de Apel București - Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:
-a respins excepția prematurității, excepția lipsei de interes și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României.
-a respins cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâta Casa Județeană de Pensii Ilfov, ca neîntemeiată.
-a admis acțiunea în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A și a obligat pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei despăgubiri constând în contravaloarea actualizării cu indicele de inflație și a dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate de la data reținerii acestora și până la restituirea integrală, respingând în rest acțiunea ca rămasă fără obiect.
- a obligat pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei suma de 2800 lei reprezentând cheltuieli de judecată.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva Sentinței civile nr. 1719 din 3 noiembrie 2023 a Curții de Apel București - Secția de contencios administrativ și fiscal pârâtul Guvernul României a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În motivarea cererii, recurentul-pârât a susținut că din cauza unei interpretări necorespunzătoare a dispozițiilor art. 9 din Legea nr.554/2004, modificată și completată, judecătorul fondului a făcut o greșită aplicare a acestora.
În opinia sa, soluția pronunțată de prima instanță, în ceea ce privește admiterea acțiunii, în sensul obligării Guvernului la acordarea de despăgubiri, este esențial nelegală deoarece contravine dispozițiilor normative ale art. 9 din Legea nr.554/2004, modificată și completată, în sensul că o cerere de reparare a prejudiciului având exclusiv caracter patrimonial nu putea fi soluționată în absența unei acțiuni specifice contenciosului administrativ, care să vizeze anularea actelor administrative subsecvente ordonanțelor declarate neconstituționale, aflate în directă legătură de cauzalitate cu vătămarea ce se solicită a fi reparată.
Or, în speță, în mod eronat s-a dispus exclusiv obligarea pârâtului Guvernul României la acordarea de despăgubiri pentru prejudiciului invocat de intimata-reclamantă, fără a fi anulat vreun act administrativ emis în baza ordonanțelor declarate neconstituționale, sau să fie obligate autoritățile pârâte la „emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative", conform condițiilor impuse de legiuitor prin art. 9 alin. (5) din lege.
Acțiunea vizată prin dispoziția art. 9 alin.(I) din Legea nr.554/2004 modificată, trebuie să aibă un obiect complex, în sensul să existe o cerere principală specifică contenciosului administrativ, și anume dovada unei vătămări concrete a unui drept sau interes legitim, printr-un act administrativ emis în baza ordonanței guvernului, iar excepția de neconstituționalitate a acesteia trebuie să constituie o cerere secundară.
Dispozițiile art. 9 nu pot fi interpretate în sensul că acțiunea poate avea un obiect pur patrimonial, fără a fi însoțită de o cerere principală specifică contenciosului administrativ, și anume dovada unei vătămări concrete a unui drept sau interes legitim, printr-un act administrativ emis în baza ordonanței Guvernului.
De altfel, susținerile recurentului sunt bazate nu numai pe argumentele de text, dar și pe practica constantă a instanțelor de contencios, fiind confirmate, totodată, de autorii de drept administrativ care s-au pronunțat constant în sensul că atunci când „paguba a fost cauzată direct și nemijlocit de un act administrativ emis în baza ordonanței, acțiunea se va îndrepta împotriva emitentului acestui act".
Or, se subînțelege că admisibilitatea unei cereri de reparare a prejudiciului, nu putea fi soluționată în absența unei acțiuni vizând anularea unui act administrativ subsecvent, emis în baza ordonanței neconstituționale, aflat în legătură de cauzalitate directă cu vătămarea invocată.
De asemenea, legiuitorul constituant a reglementat în mod expres, prin dispozițiile art. 52 și art. 126 alin. (6) răspunderea patrimonială a autorităților publice pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin nesoluționarea în termen legal a unei cereri, făcând trimitere la legea specială, și anume la Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, cu prevederi derogatorii de la dreptul comun.
Insă, așa cum s-a subliniat în manualele de specialitate, „art. 52 din legea fundamentală nominalizează și pretențiile pe care le poate formula persoana vătămată, acestea fiind: a) recunoașterea dreptului pretins, b) anularea actului, c) repararea pagubei", arătându-se că aceasta este ordinea firească întrucât „nu se poate obține repararea pagubei fără a se recunoaște dreptul și a se anula actul".
În speța dedusă judecății, instanța de contencios a fost învestită în mod nelegal cu o cerere având un obiect pur patrimonial, prin care s-a solicitat exclusiv repararea prejudiciului, iar instanța de fond și-a însușit susținerile sale netemeinice, pronunțând o soluție care nu satisface exigența textului art. 9 din Legea nr.554/2004.
A mai susținut recurentul că prima instanță a stabilit nelegal existența unei obligații de plată în sarcina Guvernului fără a verifica îndeplinirea condițiilor unei răspunderi civile delictuale a autorității pârâte.
Astfel, din analiza considerentelor sentinței atacate, se poate observa că instanța de fond a făcut abstracție de faptul că sumele pretinse de reclamantă reprezint ă o componentă a raportului de asigurări sociale cu entitățile plătitoare a drepturilor de pensie.
Procedând astfel, prima instanță nu a observat că, de principiu, răspunderea civilă delictuală nu putea fi antrenată decât în subsidiar, după acționarea în judecată a entității care plătește reclamantei drepturile de pensie, și nici că dreptului reclamantei la restituirea unor sume reținute nelegal din pensie îi corespunde obligația corelativă a entității plătitoare a acestor drepturi de a restitui aceste sume.
Așadar, în măsura în care a stabilit că partea reclamantă trebuie să beneficieze de restituirea sumelor reținute din pensie, este evident că obligația de plată a acestor sume, nu puteau fi stabilite decât în sarcina entităților care plătesc acestuia drepturile de pensie.
Altfel spus, având în vedere calitatea de pensionar a reclamantei și faptul că pretențiile sale sunt justificate prin prisma elementelor legate de raportul de asigurări sociale, este clar că acest raport reprezintă, în realitate, raportul de drept material în baza căruia s-a format raportul de drept procesual dedus judecății, astfel încât pentru cazul încălcării obligațiilor privind plata pensiei nu trebuia angajată răspunderea delictuală a Guvernului României.
Instanța de fond a considerat în mod nejustificat, că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 9 din Legea nr.554/2004, modificată și completată, iar nu cele speciale cuprinse în Legea nr.263/2010 privind jurisdicția asigurărilor sociale. Pe cale de consecință, în mod eronat a stabilit că acțiunea introductivă ar fi întrunit cerința legată de prejudiciu.
De asemenea, a susținut că, în mod eronat, instanța de fond a dispus în sarcina Guvernului României obligația de a plăti către reclamantă a sumelor indexate ce urmează a fi plătite conform OUG nr.4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate, întrucât, în opinia sa, se relevă lipsa capacității juridice și corelativ a calității procesuale pasive a Guvernului României.
Astfel, Guvernul României poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ atunci când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, aflându-ne în această situație în prezența unei capacități juridice speciale de drept public, fundamentată pe prevederile constituționale ale art. 102 și 108 și pe cele ale actului normativ de organizare și funcționare a Guvernului.
Se impune a fi observat că susținerile sale privind lipsa capacității civile a Guvernului sunt confirmate, în prezent, și prin dispozițiile art. 187 și următoarele din Legea nr.287/2009. De asemenea, aceleași argumente au fost reținute și de înalta Curte de Casație și Justiție - Secția I Civilă în motivarea Deciziei nr.363 din 4 februarie 2014.
Deși dispozițiile Legii nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor au fost între timp abrogate prin art. 597 din O.U.G. nr.57/2019, totuși, argumentele instanței supreme își păstrează în continuare valabilitatea, întrucât prevederile art. 39 din lege, la care se face referire în motivarea Deciziei nr.363 din 4 februarie 2014, au fost preluate fără modificări de art. 54 din C. adm.
Pentru motivele arătate, acest organ colegial nu are capacitate juridică civilă iar în situația în care Guvernul României va cădea în pretenții și va fi obligat să restituie reclamantei sumele de bani reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, titlul executoriu nu va putea fi dus la îndeplinire tocmai din lipsa capacității juridice civile.
Guvernul României nu are atribuții de a calcula și reține din pensii contribuția de asigurări sociale de sănătate, mai mult decât atât nici nu poate fi obligat să plătească despăgubiri întrucât sumele au fost calculate și reținute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, respectiv entitățile care plătesc venituri din pensii.
În aceste condiții, arată că la data de 17 februarie 2023, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, NR.138, Ordonanța de Urgentă a Guvernului nr.4/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate.
Așa cum reiese din preambulul actului normativ, acesta a fost adoptat în considerarea Deciziei Curții Constituționale nr.650/2022.
Interesul trebuie să fie în legătură cu pretenția formulată, să îl vizeze pe cel care recurge la forma procedurală și să existe în momentul în care se exercită dreptul la acțiune ca, de altfel, pe tot parcursul soluționării cauzei, de la momentul promovării cererii, cât și pentru susținerea acesteia și, mai ales, trebuie să existe la momentul pronunțării soluției de către instanța de judecată, în scopul evitării unor litigii și soluții fără finalitate.
Soluția de respingere a cererii ca rămasă fără obiect, atunci când ceea ce s-a dedus judecății nu mai există, urmare a unei împrejurări intervenite ulterior introducerii cererii de chemare în judecată (a fost adoptat actul normativ care reglementează în sensul solicitat de partea reclamantă, în considerarea Deciziei CCR nr. 650/2022) își are fundamentul în art. 94 lit. c C.proc.civ.
Față de acestea, prin adoptarea actului normativ reprezentat de O.U.G. nr. 4/2023, legiuitorul delegat a stabilit cadrul normativ pentru transpunerea practică a efectelor Deciziei Curții Constituționale nr. 650/2022 și a reglementat în sensul solicitat de partea reclamantă, împrejurare față de care, cererea pendinte este rămasă fără obiect, neputându-se susține în continuare, în mod valabil, sancționarea autorității publice pârâte pe calea urmată de către partea reclamantă.
Prin reglementările conținute de O.U.G. nr. 4/2023 a fost stabilită competenta Caselor teritoriale de pensii, precum casetelor de pensii sectoriale si entităților care plătesc venituri din pensii, de a restitui sumele reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cât și sursa bugetara necesară implementării acestor măsuri.
Astfel, aceste entități vor proceda la calcularea și restituirea din oficiu a sumelor pretinse de partea reclamantă. Or, menținerea dispozițiilor hotărârii judecătorești contestate prin prezentul memoriu de recurs, ar duce la încasarea dublă, a acestor sume, ceea ce nu este permis, de moment ce legiuitorul delegat a stabilit un cadrul normativ, special, pentru restituirea acestora.
Menținerea dispozițiilor hotărârii judecătorești recurate ar însemna eludarea actului normativ adoptat tocmai în sensul reparării prejudiciului
Cu privire la obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată, arată că soluția este nelegală, având în vedere caracterul unei cereri accesorii, prin respingerea cererii de chemare în judecată, solicită respingerea acestui petit.
4. Apărările formulate în recurs
4.1 Intimata-reclamantă A a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute, nefiind susceptibilă de criticile formulate.
II. Soluția și considerentele instanței de recurs
Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.
1. Argumente de fapt și de drept relevante
Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanta a solicitat să fie obligați pârâții la repararea prejudiciului produs reclamantei, ca urmare a aplicării dispozițiilor art. XXIV pct.13, din OUG nr.130/2021, prin plata unor despăgubiri egale cu sumele reținute lunar din pensie cu titlu de contribuție la sistemul de asigurări sociale de sănătate începând cu luna ianuarie 2022 și până la momentul încetării reținerii, sume actualizate cu indicele de inflație și dobânda legală penalizatoare prevăzute de OG nr.13/2011.
Prin sentința recurată, acțiunea a fost admisă, pârâtul Guvernul României care a fost obligat să plătească reclamantei despăgubiri constând în contravaloarea actualizării cu indicele de inflație și a dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate de la data reținerii acestora și până la restituirea integrală.
Instanța de control judiciar constată că în cauză, intimata-reclamantă s-a considerat vătămată în drepturile și interesele sale legitime prin modificările legislative aduse de O.U.G. nr. 130/2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021, respectiv pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, cu afectarea majoră a pensiei de serviciu, sens în care a formulat o acțiune în condițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Punctual, prin decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, s-a admis excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f ind.2) C. fisc.], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h C. fisc. sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a ind.1) C. fisc.], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" C. fisc.], pct. 16 [cu referire la art. 157 ind.3 C. fisc.], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum și al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" C. fisc.], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f ind.2), alin. (5) în privința trimiterii la art. 157 ind.3 și alin. (7) ind.1 C. fisc.] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f ind.2) C. fisc.] și art. XXV alin. (1) lit. c [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 C. fisc. și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale.
În esență, instanța de contencios constituțional a reținut că O.U.G. nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuții la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate; or, prin ordonanță de urgență nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuții, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituție, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituție, care interzice afectarea drepturilor și libertăților fundamentale prin ordonanțe de urgență.
Drept urmare, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reținute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de RON în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 130/2021, declarate neconstituționale.
Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023,,(1) Sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, și reținerea diferențelor de impozit pe venit datorate. (2) Diferențele de impozit pe venit se calculează separat față de impozitul aferent drepturilor lunii curente, se rețin la data efectuării plății sumelor prevăzute la alin. (1) se plătesc și se declară până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care se face plata, prin depunerea declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate. (3) Dispozițiile alin. (1) și (2) se aplică în mod corespunzător și sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate din pensiile private, respectiv pensiile facultative, pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 de RON. (4) Procedura de plată eșalonată prevăzută la alin. (1) se aplică și în ceea ce privește plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești devenite executorii în perioada 28 decembrie 2022 - 1 martie 2023".
Ulterior adoptării O.U.G. nr. 4/2023, prima instanță a admis pe fond pretențiile formulate în cauză de intimata-reclamantă privind actualizarea cu indicele de inflație a sumelor reținute din pensie conform O.U.G. nr. 130/2021 și dobânda legală aferentă lor, solicitate cu titlul de despăgubiri, precum și solicitarea cheltuielilor de judecată.
Prin memoriul de recurs, pârâtul Guvernul României a formulat critici de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la: greșita aplicare a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 atât cu privire la competența de soluționare a cauzei, cât și pe fondul dedus judecății; greșita reținere a obligației de plată a despăgubirilor în sarcina recurentului, în condițiile în care sumele au fost calculate și reținute de către casele teritoriale de pensii, sau, după caz, de casele sectoriale, respectiv entitățile care plătesc venituri din pensii; lipsa capacității juridice civile a pârâtului; lipsa atribuțiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul acțiunii; rămânerea cererii de chemare în judecată fără obiect, respectiv lipsa de interes a reclamantei cu privire la demersul judiciar de față, lipsa temeiului legal pentru atragerea răspunderii civile delictuale, critici pe care instanța de control judiciar le apreciază ca fiind nefondate.
Înalta Curte reține că motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.
În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.
În primul rând, se constată că recurentul-pârât a susținut că instanța de fond, în mod nejustificat, a considerat că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, iar nu cele speciale cuprinse în Legea nr.263/2010 privind jurisdicția asigurărilor sociale, susțineri care sunt nefondate.
Înalta Curte reține că acțiunea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, intitulat "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", care la alin. (1) prevede că: "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță."
Prin urmare, în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată, acțiunea a fost în mod corect soluționată de instanța de contencios administrativ, în speță nefiind vorba de stabilirea sau plata unor drepturi de pensiei, ci prin acțiunea de față, astfel cum a fost modificată, reclamanta a solicitat acordarea de despăgubiri, compuse din dobânda legală și actualizarea cu rata inflației, pentru vătămarea suferită din cauza unor dispoziții dintr-o ordonanță de guvern declarate neconstituționale.
În consecință, în cauză nu este vorba despre un litigiu de asigurări sociale, ci de o acțiune formulată în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, împotriva unor dispoziții din ordonanțe, considerate vătămătoare pentru reclamant, fiind vorba despre o acțiune de contencios administrativ, competența de soluționare a cauzei stabilindu-se conform art. 10 alin. (1) raportat la alin. (3) în ceea ce privește competența teritorială, din Legea nr. 554/2004, și nu în raport cu normele de dreptul muncii sau de dreptul asigurărilor sociale.
În al doilea rând, în ceea ce privește lipsa de obiect a acțiunii, respectiv lipsa de interes a reclamantei cu privire la demersul judiciar de față, invocată de recurentul-pârât față de emiterea O.U.G. nr. 4/2023, Înalta Curte reține că prin această ordonanță s-a dispus doar restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamanți prin reținerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflației a sumelor ce vor fi restituite și plății dobânzilor legale aferente acestor sume, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului, astfel că nu se poate susține că acțiunea de față prin care se solicită repararea integrală a prejudiciului a rămas fără obiect ori interes.
În continuare, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile din recurs formulate de pârâtul Guvernul României vizând obligația de plată a acestor accesorii. Despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 sunt aferente prejudiciului constând, pe de-o parte, în debitul principal (a cărui restituire a fost reglementată prin O.U.G. nr. 4/2023), iar, pe de altă parte, în devalorizarea monedei datorită inflației și lipsirea reclamanților de folosința sumei solicitate (dobânda legală). Or, obligația de plată a acestor accesorii aparține tot Guvernului României, care a generat prejudiciul prin impunerea în sarcina reclamanților a obligației de plată a unei contribuții, printr-un act normativ neconstituțional.
Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5) "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".
În acest context, se constată că sunt nefondate susținerile recurentului-pârât, în sensul că persoana care a reținut și care, ulterior, a fost obligată prin O.U.G. nr. 4/2023 la restituirea respectivelor sume, reținute din pensiile intimaților, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, este persoana de la care pot fi cerute despăgubirile solicitate în speță.
În acest sens, Înalta Curte are în vedere că acțiunea de față are ca obiect, în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care au prejudiciat în mod direct reclamanții.
Faptul că reținerile din pensie, păgubitoare pentru reclamantă, au fost efectuate de Casa de Pensii nu îi conferă acestei entități calitate procesuală pasivă în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 pentru despăgubirile pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Acțiunea de față nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamantă și Casa de Pensii, referitor la atribuțiile conferite acesteia de lege, ci, așa cum s-a arătat, obiectul cauzei de față îl reprezintă despăgubiri pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanță declarată neconstituțională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanțe, de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operațiunile materiale de aducere a acesteia la îndeplinire.
Nici faptul că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute în temeiul ordonanței declarate neconstituționale se face prin intermediul acelorași case de pensii nu este de natură a conferi în proces calitate procesuală pasivă Caselor Județene de Pensii, cu atât mai mult cu cât obiectul nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat.
Înalta Curte subliniază, așadar, că, raportat la obiectul pe care îl pot avea acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului, definit la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calitatea procesuală pasivă revine în mod exclusiv Guvernului atunci când se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța (de urgență) declarată neconstituțională, astfel de acțiuni fiind admisibile potrivit legii când vizează plata unor despăgubiri.
Pe lângă Guvern, ca emitent al actului vătămător, ar mai putea sta în judecată în contenciosul administrativ emitenții actelor administrative emise în baza ordonanței, a căror anulare s-ar cere, sau autoritățile publice în privința cărora s-ar solicita să fie obligate la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative, ceea ce nu este cazul în speță, dreptul de pensie originar aparținând domeniului asigurărilor sociale.
De asemenea, instanța de recurs subliniază că art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o normă cu caracter special în materia contenciosului administrativ, constituind o reflectare la nivelul legii organice a normei constituționale de la art. 126 alin. (6) teza finală din Constituția României, text potrivit căruia "Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale."
Ca regulă generală, art. 2 alin. (1) lit. f din Legea nr. 554/2004 definește contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".
În acest context, art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează o categorie specială de acțiuni formulate în materia contenciosului administrativ, anume vizând "(i) acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, (ii) anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, (iii) obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative." (alin. (5)
Se observă că dintre acțiunile enumerate de textul legal anterior menționat, doar acelea referitoare la anularea actelor administrative ori obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative se circumscriu definiției de la art. 2 alin. (1) lit. f din Legea nr. 554/2004.
În schimb, acțiunea în acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului prezintă un caracter atipic, putând fi formulată pe cale principală, deși în materia contenciosului administrativ, ca regulă generală, pretențiile bănești prezintă un caracter accesoriu sau subsidiar cererii în controlul de legalitate exercitat asupra unui act administrativ tipic și asimilat.
Prin urmare, se constată că acțiunea în discuție, privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului, are atât un caracter atipic în materia contenciosului administrativ, cât și specificul unei reglementări speciale, ceea ce implică o aplicare/interpretare a sa strictă, limitativă.
Așa fiind, din moment ce premisa de formulare a acțiunii o reprezintă "acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului", admisibilitatea unei astfel de acțiuni în pretenții formulată potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004 este limitată exclusiv la cereri îndreptate împotriva Guvernului României, autoritate publică centrală de la care provine ordonanța sau ordonanța de urgență (pretins) vătămătoare, fără a fi permisă exercitarea sa în contradictoriu cu alte subiecte de drept public sau privat, care prin aplicarea unei ordonanțe/ordonanțe de urgență a Guvernului, ce ar fi neconstituțională, au prejudiciat partea reclamantă.
În acest din urmă caz, persoanei interesate îi revine obligația să recurgă la acțiunea de drept comun/dreptul muncii/asigurărilor sociale/contencios administrativ etc., prevăzută de lege în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, natura juridică a raportului litigios și calitatea părților, cadru procesual în care va putea formula o excepție de neconstituționalitate în condițiile art. 29 din Legea nr. 47/1992, în măsura în care apreciază că reglementarea legală aplicată în raportul juridic respectiv ar fi afectată de vicii de constituționalitate.
În aceste condiții, pretențiile din litigiu, la acest moment procesual, vizează despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 privind dobânda legală și actualizarea sumelor restituite cu indicele de inflație, iar, în raport cu acestea, casele județene de pensii nu au calitate procesuală pasivă, în condițiile în care răspunderea pentru despăgubirile solicitate, ce i-a fost cauzată intimatei-reclamante prin adoptarea O.U.G. nr. 130/2021, declarată ulterior neconstituțională, aparținea emitentului, în speță Guvernului României.
Referitor la pretinsa lipsă a capacității juridice civile, recurentul-pârât Guvernul României a susținut, în esență, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.
Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamantă în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului.
Cum pretențiile reclamantei nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanțe de urgență declarate neconstituționale, Înalta Curte constată că acest pârât nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacități de drept civil, ci în considerarea capacității de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.
În consecință, în raport de obiectul cauzei deduse judecății, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel cum s-a reținut anterior, susținerile vizând lipsa capacității juridice civile a pârâtului Guvernul României nu pot fi primite.
Din aceeași perspectivă sunt nefondate și argumentele recurentului-pârât referitoare la lipsa atribuțiilor sale în sensul plății despăgubirilor solicitate de reclamantă, ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023, care prevede că sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023-28 februarie 2024 și că restituirea sumelor se face, din oficiu, de către Casa Națională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii, precum și de către casele de pensii sectoriale și de către entitățile care plătesc venituri din pensii, casele de pensii demarând procedura de restituire, conform acestei ordonanțe.
Nefondată este și critica formulată prin cererea de recurs care vizează despăgubirile acordate constând în dobânda legală și actualizarea cu rata inflației, pe motiv că debitorului obligației bănești principale (cu privire la care se susține că nu poate fi Guvernul României și oricum acesta nu poate fi obligat pe această cale), îi revine și sarcina îndeplinirii obligație subsecvente, pe cale de consecință.
Înalta Curte constată că pentru repararea prejudiciului suferit, creditorul are dreptul la daune-interese constând atât în actualizarea sumei executate cu rata inflației - damnum emergens (pierderea efectivă), cât și în dobânda legală - lucrum cessans (beneficiul nerealizat), aceasta pentru că natura juridică a dobânzii este diferită de natura juridică a actualizării obligației cu rata inflației, prima reprezentând o sancțiune sub forma daunelor moratorii pentru neexecutarea unei obligații de plată, iar a doua reprezentând valoarea reală a obligației bănești la data efectuării plății, respectiv daune compensatorii.
Soluția de mai sus rezidă și din considerentele Deciziei nr. 2/2014, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursurilor în interesul legii, în dosarul nr. x/2013, referitoare la plata eșalonată a unor drepturi salariale, aplicabilă mutatis mutandis și în cauza de față, prin care s-a statuat că: "În aplicarea dispozițiilor art. 1082 și 1088 din C. civ. din 1864, respectiv art. 1 alin. (1) alin. (2) teza I și art. 1 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, pot fi acordate daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea unor drepturi salariale personalului din sectorul bugetar în condițiile art. 1 și 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, aprobată cu modificări prin Legea nr. 230/2011".
În considerentele acestei decizii, s-a reținut că "pierderea efectiv suferită de creditor, ca prim element de reparare integrală a prejudiciului, este remediată prin măsura prevăzută de art. 1 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, constând în actualizarea sumelor stabilite prin titlul executoriu cu indicele prețurilor de consum (…). Însă principiul reparării integrale a prejudiciului suferit de creditor, ca efect al executării eșalonate a titlurilor executorii, impune și remedierea celui de-al doilea element constitutiv al prejudiciului, prin acordarea beneficiului de care a fost lipsit (lucrum cessans), respectiv daune-interese moratorii, sub forma dobânzii legale".
Așadar, prin această decizie, aplicabilă în cauză, s-a stabilit atât posibilitatea de acordare, cât și posibilitatea de cumulare a celor două elemente în discuție (dobânda și indicele de inflație).
În fine, și critica vizând soluția dată capătului de cerere privind suportarea cheltuielilor de judecată este nefondată, întrucât în mod corect instanța de fond, în raport de prevederile art. 453 C. proc. civ., potrivit cărora „Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părții care a câștigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată”, a dispus obligarea pârâtului Guvernul României la plata către reclamanți a sumei de 2800 lei, constând în taxa judiciară de timbru și onorariu de avocat.
Așa fiind, sunt lipsite de suport susținerile recurentului-pârât cu privire la nelegalitatea soluției de obligare a sa la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 2800 lei, având în vedere lipsa culpei procesuale față de adoptarea O.U.G. nr.4/2023, întrucât, astfel cum s-a reținut anterior, reclamanta s-a adresat instanței de judecată pentru repararea integrală a prejudiciului, care nu a fost dispusă prin această ordonanță, și cu privire la care recurentul Guvernul României a pierdut procesul de față.
Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.
2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României împotriva Sentinței civile nr. 1719 din 3 noiembrie 2023 a Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 26 septembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.