Şedinţa publică din data de 08 octombrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, sub nr. x/2023, la data de 03.02.2023, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea Hotărârii Guvernului României nr. 375/2022 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 394/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, a Hotărârii Guvernului nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, precum şi a anexelor nr. 1 şi 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1/2018 pentru aprobarea condiţiilor generale şi specifice pentru anumite categorii de contracte de achiziţie aferente obiectivelor de investiţii finanţate din fonduri publice.
Prin sentinţa civilă nr. 1350 din 13 septembrie 2023 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, în dosarul nr. x/2023, a fost admisă excepţia necompetenţei teritoriale şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, în favoarea Curţii de Apel Timişoara.
Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, sub nr. x/2023, la data de 10.10.2023.
Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 17 din 11 ianuarie 2024, Curtea de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia netimbrării, excepţia inadmisibilităţii şi excepţia lipsei de interes a reclamantei.
A respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul accesoriu CNAIR – S.A. în interesul pârâtului Guvernul României şi a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.
Cererea de recurs ce face obiectul judecăţii
Împotriva sentinţei civile nr. 17 din 11 ianuarie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal a promovat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L.
În cadrul recursului său, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, rejudecând, să se dispună admiterea cererii de chemare în judecată.
Apărările formulate în cauză
Împotriva recursului promovat de reclamanta S.C. A. S.R.L. au formulat întâmpinare intimatul-pârât Guvernul României şi intimata-intervenientă C.N.A.I.R. – S.A., ambii solicitând respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea hotărârii instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.
Alte aspecte procesuale
În şedinţa publică din data de 08 octombrie 2024, Înalta Curte a respins excepţiile invocate prin întâmpinarea intimatei-interveniente CNAIR S.A., respectiv excepţia tardivităţii recursului şi excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, pentru considerentele expuse în practicaua prezentei decizii.
Procedura de soluţionare a recursului
În această etapă s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.
În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, din data de 10.05.2024, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 08.10.2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispoziţiile art. 394 C. proc. civ., a declarat dezbaterile închise, reţinând cauza spre soluţionare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.
Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. este nefondat, urmând a fi respins, în considerarea argumentelor în continuare arătate:
În cadrul recursului întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. recurenta-reclamantă invocă interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material de către prima instanţă pe soluţia de respingere pronunţată cu privire la legalitatea H.G. nr. 375/2022 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 394/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, a Hotărârii Guvernului nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, precum şi a anexelor nr. 1 şi 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1/2018 pentru aprobarea condiţiilor generale şi specifice pentru anumite categorii de contracte de achiziţie aferente obiectivelor de investiţii finanţate din fonduri publice.
Recurenta-reclamantă invocă interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de procedură de către prima instanţă susţinându-se faptul că prin H.G. nr. 357/2022 a fost modificat în mod substanţial regimul juridic al documentului constatator prevăzut de art. 166 din H.G. nr. 385/2016 prin reconfigurarea termenului de publicare în SEAP, fiind înlăturat efectul suspensiv pe care îl avea exercitarea căii de atac şi a fost reglementat un nou tip de document constatator – documentul constatator intermediar.
În concret, art. 166 alin. (5) din H.G. nr. 395/2016 prevedea, în forma sa anterioară, faptul că: "Documentele constatatoare emise de autoritatea contractantă pentru neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant/contractant asociat şi, dacă este cazul, pentru eventualele prejudicii se publică în SEAP, în termen de 60 de zile de ta data emiterii, dar nu mai devreme de data expirării termenului/soluţionării contestaţiilor, în situaţia în care acestea au fost depuse."
Prin H.G. nr. 375/2022, sub pretextul formal al necesităţii sporirii clarităţii textului şi al eliminării aşa-zisei practici neunitare identificate la nivelul Autorităţilor Contractante generate de ambiguitatea formulării, alin. (5) al art. 166 din H.G. nr. 395/2016 a fost modificat, prevăzându-se, în noua sa formă, faptul că:
"Documentele constatatoare emise de autoritatea contractantă pentru neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant/contractant asociat şi, dacă este cazul, pentru eventualele prejudicii se publică în SEAP, în termen de 60 de zile de la data emiterii, dar nu mai devreme de data expirării termenului pentru depunerea contestaţiilor."
După cum rezultă din analiza comparativă a celor două articole, reglementarea anterioară asigura îndeplinirea scopurilor Directivei 2014/24/UE astfel cum au fost transpuse prin Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice în sensul că documentul constatator se putea emite numai la încetarea unui contract şi urma să fie făcut opozabil terţilor şi să producă efecte numai după finalizarea acţiunilor judiciare exercitate împotriva acestuia.
Prin modificările intervenite prin H.G. nr. 375/2022 nu se mai asigura scopurile Directivei 2014/24/UE astfel cum au fost transpuse prin Legea nr. 98/2016 deoarece acestea:
- permit emiterea de documente constatatoare şi referitor la situaţii provizorii, pe parcursul execuţiei contractului de achiziţie publică, ceea ce contrazice textul Directivei care are în vedere neexecutarea culpabilă şi de mare gravitate a ansamblului unui contract de achiziţie publică şi nu nereguli punctuale care se pot corecta de la o luna la alta, la final constatându-se execuţia corespunzătoare a contractului, precum şi
- fac imposibilă aplicarea mecanismului remediilor prevăzut de art. 57 alin. (6) din Directivă atât timp cât documentul constatator produce efecte înainte de soluţionarea contestaţiilor în instanţă, deoarece un operator economic care contestă rezilierea unui contract sau obligarea la plata unor penalităţi nu poate adopta măsuri de remediere deoarece nu se consideră vinovat până nu va decide o instanţă în acest sens.
Se susţine că regimul juridic al documentelor contestatoare îngreunează participarea la procedura de achiziţie.
Conform art. 166 alin. (52) a fost reglementat un nou tip de document constatator, respectiv documentul constatator intermediar:
"autoritatea contractantă are dreptul de a emite documente constatatoare şi pe perioada derulării contractului, la fiecare 90 de zile de la momentul semnării contractului, în cadrul cărora vor fi consemnate cel puţin stadiul contractului şi, dacă este cazul, eventualele întârzieri/deficienţe în implementarea contractului, precum şi eventualele daune cauzate din culpa contractantului".
Deşi constată doar situaţii punctuale, intermediare, pe parcursul executării contractului, documentul constatator intermediar este tot act administrativ a cărui simplă publicare atrage analiza motivului de excludere care are în vedere executarea cu deficienţe semnificative a unui contract în ansamblul său.
În cererea de recurs recurenta-reclamantă reiterează cele 5 aspecte de nelegalitate ale H.G. nr. 375/2022, susţinute şi în faţa primei instanţe susţinând că analiza primei instanţe pe aspectele de nelegalitate invocate a fost una formată, fără a se răspunde motivat la toate argumentele vizând în primul rând respectarea actelor cu forţă juridică superioară, respectiv dispoziţiile Legii nr. 98/2016 şi în al doilea rând încălcarea dreptului Uniunii Europene
Potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 24/2000, orice act normativ "trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop pentru care:
c) proiectul de act normativ trebuie să fie corelat cu reglementările comunitare şi cu tratatele internaţionale la care România este parte (...)".
De asemenea, dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 24/2000 impun ca "soluţiile legislative preconizate prin noua reglementare să aibă în vedere reglementările în materie ale Uniunii Europene, asigurând compatibilitatea cu acestea".
Din analiza prevederilor criticate introduse prin H.G. nr. 375/2022 rezultă că acestea nu sunt compatibile cu reglementările Uniunii întrucât în raport de efectele documentului constatator intermediar fac imposibilă aplicarea corectă a motivului de excludere prevăzut la art. 57 alin. (4) lit. g) şi a) dispoziţiilor art. 57 alin. (6) din Directiva 2014/24/UE privind mecanismul remediilor, contravenind, totodată, vastei jurisprudenţe a CJUE pe subiectul incidenţei motivului de excludere reprezentat de neexecutarea de o anumită gravitate a unui contract anterior.
Se solicită admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi rejudecarea în sensul admiterii acţiunii pe fond, respectiv anularea H.G. nr. 375/2022.
La dosar intimata-pârâtă şi intimatul-intervenient au formulat întâmpinări prin care au invocat în principal excepţia tardivităţii formulării recursului, excepţia nulităţii recursului şi pe fond s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat apreciindu-se că este legală sentinţa de fond prin care s-a respins acţiunea, în cauză nefiind îndeplinite cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.
Motivat în şedinţa publică din 8 octombrie 2024, Curtea a respins excepţia tardivităţii formulării recursului şi excepţia nulităţii.
Analizând recursul declarat în raport de aspectele de nelegalitate invocate, în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ., Curtea îl apreciază pentru următoarele considerente ca nefondat, în cauză pe toate aspecte de nelegalitate reiterate prin cererea de recurs neputându-se reţine o verificare formală şi o aplicare şi interpretare greşită a normelor de drept material incidente de către instanţă.
Recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. a solicitat anularea Hotărârii Guvernului României nr. 375/2022 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 394/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, a Hotărârii Guvernului nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, precum şi a anexelor nr. 1 şi 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1/2018 pentru aprobarea condiţiilor generale şi specifice pentru anumite categorii de contracte de achiziţie aferente obiectivelor de investiţii finanţate din fonduri publice.
Deşi reclamanta-recurentă a solicitat anularea în tot a H.G. nr. 375/2022 prin acţiune şi în recurs se critică în concret modificarea art. 166 din cadrul H.G. nr. 395/2016 susţinându-se încălcarea prevederilor europene stabilite prin Directiva e24/2014, inclusiv a jurispudenţei europene.
În data de 22.03.2022 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 277, Hotărârea Guvernului nr. 375/2022. Printre modificările aduse actelor normative vizate de această Hotărâre a Guvernului se regăseşte şi modificarea art. 166 din cadrul Hotărârii Guvernului nr. 395/2016, după cum urmează (punctele 11 şi 12 din Hotărârea Guvernului nr. 375/2022):
"11. La articolul 166, alin. (5) se modifică şi va avea următorul cuprins:
(5) Documentele constatatoare emise de autoritatea contractantă pentru neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant/contractant asociat şi. dacă este cazul, pentru eventualele prejudicii se publică în SEAP, în termen de 60 de zile de la data emiterii, dar nu mai devreme de data expirării termenului pentru depunerea contestaţiilor.
12. La articolul 166, după alin. (5^1) se introduc trei noi alineate, alin. (5^2)-(5^4), cu următorul cuprins:
(52) Prin excepţie de la termenele prevăzute la art. 166 alin. (1) lit. a)-c), autoritatea contractantă are dreptul de a emite documente constatatoare si pe perioada derulării contractului, la flecare 90 de zile de la momentul semnării contractului, în cadrul cărora vor fi consemnate cel puţin stadiul contractului şi, dacă este cazul, eventualele întârzieri/deficienţe în implementarea contractului, precum si eventualele daune cauzate din culpa contractantului.
(53) Documentele constatatoare prevăzute la alin. (5^2) se publică în SEAP în condiţiile alin. (5) şi pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
(54) Pentru documentele constatatoare prevăzute la alin. (5^2), prevederile alin. (3) şi ale alin. (5^1) se aplică in mod corespunzător."
După cum se precizează şi în cadrul Notei de fundamentare aferentă actului normativ criticat, raţiunea acestor modificări constă în:
"Modificarea alin. (5) al articolului 166, în sensul în care documentele constatatoare emise de autoritatea contractantă pentru neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant/contractant asociat si, dacă este cazul, pentru eventualele prejudicii, se publică in SEAP, în termen de 60 de zile de la data emiterii, dar nu mai devreme de data expirării termenului pentru depunerea contestaţiilor. Modificarea propusă este de natură a spori claritatea textului legal şi a elimina practica neunitară la nivelul Autorităţilor Contractante generate de ambiguitatea formulării actuale.
Introducerea la art. 166 a trei noi alineate, respectiv alin. (52) (53) si (54), prin care în perioada derulării Contractului, Autoritatea Contractantă are dreptul de a emite Documente Constatatoare Intermediare, în cadrul cărora va fi consemnat cel puţin stadiul contractului, şi dacă este cazul, eventualele întârzieri/deficienţe în implementarea contractului precum şi eventualele daune cauzate din culpa Contractantului. Astfel de documentele Constatatoare se emit în implementarea contractului la fiecare 90 de zile de la momentul semnării contractului şi se publică în SEAP.
Această modificare va da posibilitatea Autorităţilor Contractante să informeze alte instituţii cu privire la derularea necorespunzătoare a unui Antreprenor sau Prestator, chiar şi înainte de finalizarea respectivelor contracte. în vederea analizării şi aplicării prevederilor art. 167 alin. (1) lit. g) in timp real şi în cunoştinţă de cauză.
De asemenea, prin alin. (54) se stabileşte aplicabilitatea celorlalte prevederi din art. 166 pentru documentele constatatoare emise periodic in implementarea contractului."
Primul aspect de nelegalitate privind adoptarea H.G. nr. 375/2022 fără solicitarea avizelor ministerelor şi autorităţilor obligate să verifice compatibilitatea actului normativ cu legislaţia Uniunii europene şi cu legislaţia achiziţiilor publice nu este fondat.
În cauză au existat avizele favorabile emise de Consiliul legislativ şi de la Consiliul Economic şi Social, în cauză autoritatea emitentă, în raport de obiect apreciind că nu este obligatoriu avizul Ministerului Justiţiei nefiind incidente dispoziţiile art. 34 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.
Din verificarea Notei de fundamentare aferentă actului normativ criticat nu rezultă că modificările vizate transpun prevederi ale dreptului UE, iar pretinsa încălcare a obligaţiilor incluse în Directiva 2014/24 privind achiziţiile publice reprezentată un aspect de nelegalitate analizat de prima instanţă şi reiterat în recurs.
Al doilea aspect de nelegalitate privind pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 30 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind obligativitatea elaborării unui act de fundamentare care să cuprindă anumite elemente prevăzute de lege nu este fondat.
În cauză în mod corect prima instanţă a apreciat că Nota de fundamentare este motivată, emiterea actului normativ fiind necesară pentru clarificarea dispoziţiilor art. 166 alin. 5 şi pentru a se elimina practica neunitară la nivelul Autorităţilor Contractante respectiv a comisiilor de evaluare a ofertelor în cauză nefiind încălcate dispoziţiile art. 31 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 24/2000 prin care este reglementat la modul general ce trebuie să conţină o notă de fundamentare.
Iar în cauză nota de fundamentare este justificată şi motivată scopul modificărilor fiind sporirea atribuţiilor Autorităţilor Contractante şi finalizarea în termene rezonabile a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie.
Aspectul trei de nelegalitate privind încălcarea dispoziţiilor art. 13 şi art. 22 din Legea nr. 24/2000, respectiv faptul că H.G. nr. 375/2022 nu ar fi compatibilă dreptului Uniunii Europene nu este fondat.
În esenţă recurenta-reclamantă reiterează acelaşi aspect de nelegalitate susţinând că în varianta modificată din H.G. nr. 375/2022 reglementează un motiv de excludere prin instituirea unui document constatator intermediar art. 166 alin. (5) din H.G. nr. 395/2016 modificat de H.G. nr. 375/2022 impune obligaţia publicării în SEAP şi a documentului constatator împotriva căruia a fost exercitată calea de atac, înainte de pronunţarea unei soluţii definitive de către instanţa de judecată, publicare ce atrage automat verificarea de către orice organizator al unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziţie publică a incidenţei motivului de excludere prevăzut la art. 167 alin. (1) lit. g) care prevede că:
"operatorul economic şi-a încălcat în mod grav sau repetat obligaţiile principale ce-i reveneau în cadrul unui contract de achiziţii publice, al unui contract de achiziţii sectoriale sau al unui contract de concesiune încheiate anterior, iar aceste încălcări au dus la încetarea anticipată a respectivului contract, plata de daune-interese sau alte sancţiuni comparabile".
În mod legal prima instanţă a respins motivat această critică deoarece emiterea unui document constatator negativ nu atrage în mod automat excluderea operatorului economic din cadrul procedurii de achiziţie iar prin modificarea legislativă s-a acordat posibilitatea autorităţilor contractante de a avea la dispoziţie informaţii actualizate şi reale în legătură cu conduita diverşilor operatori economici adoptată în cadrul diverselor contracte încheiate cu aceştia,
În cazul în care publicarea documentelor constatatoare s-ar face după soluţionarea definitivă a contestaţiilor introduse cu privire la acestea, astfel cum reclamă recurenta-reclamantă autorităţile contractante ar afla cu întârziere informaţiile relevante despre conduita necorespunzătoare a anumitor operatori economici, timp în care ar putea să le şi atribuie contracte acestora, deşi dacă ar fi cunoscut informaţiile relevante despre neîndeplinirea obligaţiilor contractuale, ar fi putut analiza şi, dacă ar fi fost cazul, aplica prevederile art. 167 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 98/2016, cu modificările şi completările ulterioare.
Aspectul patru de nelegalitate privind pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 13 din Legea nr24/2000 şi a dispoziţiilor art. 17 1 din Legea nr. 98/2016 nu are legătură cu analiza legalităţii H.G. nr. 375/2022.
Aceste dispoziţii au caracter general neputându-se reţine încălcarea "în abstracto" a dispoziţiilor art. 171 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 98/2016, în condiţiile în care premisa contestării documentului constatator intermediar de către reclamantă nu există.
Aceasta deoarece documentul constatator intermediar nu reprezintă în sine un motiv de excludere de la procedură posibilitatea excluderii fiind ulterioară şi care are în vedere neexecutarea gravă a unui contract.
Ultimul aspect de nelegalitate privind încălcarea dispoziţiilor art. 4 şi art. 13 din Legea nr. 24/2000 respectiv pretinsa lipsei de mandat a autorităţii emitente de a reglementa existenţa "documentului constatator intermediar" nu este fondat.
H.G. nr. 375/2022 de modificare a H.G. nr. 395/2016 reprezintă un act normativ legal emis în executarea unui act normativ cu forţă juridică superioară, respectiv a Legii nr. 98/2016, neputându-se reţine premisa eronată a reclamantei în sensul că modificările aduse art. 166 prin H.G. nr. 375/2022 reglementează un nou motiv de excludere contrar dispoziţiilor Legii nr. 98/2016.
Documentele constatatoare atât cele finale cât şi cele intermediare au rolul de a informa autorităţiile contractante cu privire la conduita operaţiunilor economice care implementează contractele de achiziţie publică, iar emiterea lor nu reprezintă în sine un motiv de excludere.
Faţă de cele expuse mai sus, Curtea în baza art. 496-497 C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat menţinând ca legală sentinţa pronunţată de instanţa de fond.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 17 din 11 ianuarie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 396 raportat la art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 08 octombrie 2024.