Şedinţa publică din data de 10 octombrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 13.01.2023, sub nr. x/2023, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate a solicitat instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/22.12.2022 şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.
Reclamantul a formulat cerere de modificare a cererii de chemare în judecată, prin care a solicitat şi obligarea pârâtei la plata sumei de 10.000 de Euro, cu titlu de daune morale.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 1094 din 3 iulie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis, în parte, cererea, astfel cum a fost modificată; a fost anulat raportul de evaluare nr. x/22.12.2022; s-a respins în rest cererea, ca neîntemeiată; a fost obligată pârâta la plata către reclamant a sumei de 50 RON taxă judiciară de timbru şi 2.000 RON onorariu avocat, cu titlu de cheltuieli de judecată corespunzătoare pretenţiilor admise.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 1094 din 3 iulie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurenta-pârâtă a susţinut că instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod greşit normele de drept material incidente speţei, respectiv prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, coroborate cu dispoziţiile art. 228 alin. (1) din Codul administrativ, precum şi prevederile art. 430 alin. (1), art. 434 şi art. 435 alin. (2) C. proc. civ.
Astfel, în opinia sa, raţionamentul instanţei de fond este eronat, aceasta pornind de la premiza greşită potrivit căreia în speţă se impun cu "autoritate de lucru judecat" considerentele sentinţei civile nr. 698/14.03.2022 a Tribunalului Ilfov şi ale deciziei civile nr. 3301/2022 a Curţii de Apel Bucureşti, pronunţate în dosarul nr. x/2022.
Obiectul dosarului nr. x/2022 este total diferit faţă de cel al prezentei cauze, constând în anularea H.C.L. nr. 84/28.09.2021 şi raportându-se la aspecte de încălcare a procedurii reglementate de dispoziţiile art. 204 Cod administrativ care privesc încetarea mandatului de consilier local.
Pe de altă parte, prin cererea de chemare în judecată formulată de intimatul A., Curtea de Apel a fost învestită cu verificarea de către instanţa de judecată a legalităţii şi temeiniciei unui Raport de evaluare prin care s-a constatat încălcarea de către acesta a regimului juridic al conflictelor de interese, respectiv a prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, coroborate cu dispoziţiile art. 228 alin. (1) din Codul administrativ.
Ca urmare, nu poate fi vorba despre o "autoritate de lucru judecat" a sentinţei nr. 698/2022 pronunţată de Tribunalul Ilfov în dosarul nr. x/2022 (definitivă prin decizia civilă nr. 3301/2022 a Curţii de Apel Bucureşti), aşa cum în mod eronat reţine Curtea, având în vedere că, după cum a precizat, între cauza ce a făcut obiectul dosarului invocat de aceasta şi prezenta cauză nu există nici o identitate, respectiv similaritate.
A reiterat faptul că stabilirea existenţei/inexistenţei unei situaţii de conflict de interese nu se realizează direct de către instanţa de judecată, la solicitarea unei persoane fizice/juridice, de altfel, în cauza ce a făcut dosarul nr. x/2022, instanţa referindu-se la existenţa unui conflict de interese din perspectiva procedurii pe care consilierii locali aveau obligaţia de a o urma, respectiv la faptul că constatarea încetării de drept a mandatului de consilier local, precum şi vacantarea locului de consilier local se realizează printr-o hotărâre de constatare a autorităţii deliberative respective, la propunerea primarului ori, după caz, a oricărui alt ales local, adoptată în prima şedinţă desfăşurată după apariţia evenimentului, hotărâre care nu se supune la vot, aceasta fiind de constatare a unei stări de fapt.
Or, în speţă, conflictul de interese a fost generat tocmai de faptul că intimatul a votat Hotărârea Consiliului local al oraşului Popeşti-Leordeni nr. 84/28.09.2021 privind respingerea Proiectului de hotărâre cu privire la încetarea mandatelor de consilieri locali, aspect ce a atras incidenţa prevederilor art. 228 Cod administrativ.
În speţă, se regăsesc elementele enumerate, fapt care a atras conflictul de interese în sarcina intimatului.
Astfel, în calitate de consilier local, A. a participat în mod activ la şedinţa Consiliul Local din 28.09.2021 respectiv la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului local al oraşului Popeşti-Leordeni nr. 84/28.09.2021 votând pentru respingerea Proiectului de hotărâre cu privire la încetarea mandatelor de consilieri locali. Acesta avea un interes personal în respingerea respectivului Proiect ţinând cont că, la art. 1 acesta prevedea "Se constată încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, conform art. 204 alin. (2) lit. e) din Ordonanţa de Urgenţă nr. 57 din 3 iulie 2019 privind Codul administrativ a mandatelor următorilor consilieri locali: (...) A. (...)".
Ca urmare, recurenta a susţinut că nu pot fi valorificate în speţă şi nu pot reprezenta o justificare a soluţiei instanţei de fond considerentele deciziei civile nr. 3301/2022 a Curţii de Apel Bucureşti pronunţată în dosarul nr. x/2022 referitoare la procedura ce trebuie urmată în cazul încetării mandatului de consilier local, procedură reglementată de dispoziţiile art. 204 Cod administrativ.
Chiar dacă s-a constatat ulterior nelegalitatea acestei proceduri, relevantă pentru reţinerea conflictului de interese este conduita avută de intimat în momentul supunerii la vot a proiectului de hotărâre.
4. Apărările formulate în recurs
Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute, nefiind susceptibilă de criticile formulate.
În esenţă, a apreciat că, din verificarea considerentelor sentinţei atacate, rezultă că instanţa de fond a interpretat şi aplicat corect la situaţia de fapt din prezenta cauză prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu dispoziţiile art. 228 alin. (1) din Codul administrativ, precum şi prevederile art. 430 alin. (1), art. 434 şi art. 435 alin. (2) C. proc. civ.
5. Procedura de soluţionare a recursului
În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.
În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea dosarului de recurs la data de 12 septembrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.
II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs
Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/22.12.2022, obligarea pârâtei la plata sumei de 10.000 de Euro, cu titlu de daune morale şi la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.
Prin Raportul de evaluare nr. x/22.12.2022, analizând sesizarea, informaţiile şi datele primite de la instituţiile/autorităţile publice cărora le-a solicitat, precum şi punctul de vedere al persoanei evaluate, inspectorul de integritate căruia i-a fost repartizată lucrarea a constatat că reclamantul a nesocotit regimul juridic al conflictelor de interese, în sensul art. 70 din Legea nr. 161/2003 şi art. 228 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 57/2019, întrucât a participat la şedinţa extraordinară a Consiliului Local al Oraşului Popeşti-Leordeni din data de 28.09.2021 în cadrul căreia a fost supus la vot pe ordinea de zi proiectul de Hotărâre cu privire la încetarea mandatelor de consilieri locali nr. x/23.09.2021, prin care se constată încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, conform art. 204 alin. (2) lit. e) din O.U.G. nr. 57/2019, a mandatelor a 10 consilieri locali şi se declară vacante cele 10 locuri ale consilierilor locali în cadrul Consiliului Local Popeşti Leordeni. Deşi avea interes personal în problema supusă dezbaterii, întrucât se afla pe lista celor 10 consilieri locali a căror mandate au fost declarate încetate de drept, persona evaluată a votat împotrivă, aflându-se astfel în conflict de interese.
Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost admisă în parte, prima instanţă valorificând în prezenta speţă, în temeiul art. 430 alin. (1) şi art. 435 alin. (2) C. proc. civ., dezlegările definitive din cadrul dosarului nr. x/2022 al Tribunalului Ilfov, referitoare la inexistenţa elementelor conflictului de interese în privinţa reclamantului în ceea ce priveşte deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local Popeşti - Leordeni nr. 84/28.09.2021 şi a constatat că se impune anularea Raportului de evaluare nr. x/22.12.2022 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.
Astfel, după cum s-a arătat, judecătorul fondului şi-a argumentat soluţia de admitere a cererii de chemare în judecată şi de anulare a raportului de evaluare nr. x/22.12.2022 emis de recurenta-pârâtă, prin care s-a constatat că intimatul-reclamant a fost în conflict de interese, întrucât în calitate de consilier local a participat la şedinţa consiliului local în cadrul căreia a fost adoptată Hotărârea nr. 84 din 28.09.2021 privind respingerea proiectului de hotărâre cu privire la încetarea mandatelor de consilieri locali, exclusiv pe incidenţa dispoziţiilor art. 430 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora "Hotărârea judecătorească ce soluţionează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepţii procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunţare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranşată."
Aşa cum s-a subliniat în mod constant în literatura şi practica de specialitate, condiţia de aplicare a autorităţii de lucru judecat presupune identitatea de acţiuni (părţi, obiect şi cauză juridică), condiţie ce opreşte repetarea unei noi judecăţi între aceleaşi părţi. Efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat conferă părţii care a câştigat procesul oportunitatea de a se prevala de dreptul recunoscut prin hotărârea care se bucură de autoritate de lucru judecat, într-o nouă judecată, fără ca partea adversă să mai poată pune în discuţie existenţa dreptului respectiv.
În cauză, prima instanţă, fără a verifica îndeplinirea triplei condiţionalităţi pe care o presupune autoritatea de lucru judecat a unei hotărâri judecătoreşti, a considerat că sentinţa civilă nr. 698 din 14.03.2022 a Tribunalului Ilfov, pronunţată în dosarul nr. x/2022, definitivă prin decizia civilă nr. 3301 din 20.12.2022 a Curţii de Apel Bucureşti, pronunţată în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Oraşului Popeşti Leordeni, se impune cu autoritate de lucru judecat în prezenta cauză, având ca obiect anularea unui raport de evaluare încheiat de Agenţia Naţională de Integritate în temeiul dispoziţiilor art. 25 alin. (1)-(4) din Legea nr. 176/2010 şi art. 70 din Legea nr. 161/2003, reţinând şi incidenţa dispoziţiilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ. în ceea ce priveşte opozabilitatea aceleiaşi sentinţe, întrucât a rămas definitivă anterior întocmirii raportului de evaluare.
Reţinând, aşadar, că în mod eronat judecătorul fondului a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 430 alin. (1) C. proc. civ., întrucât nu există identitatea de acţiuni prevăzută de acest text de lege (părţi, obiect şi cauză juridică), Înalta Curte va analiza incidenţa în cauză a opozabilităţii sentinţei definitive indicată în considerentele hotărârii atacate în lumina dispoziţiilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora "Hotărârea judecătorească ce soluţionează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepţii procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunţare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranşată."
Din economia acestui text de lege, reiese că hotărârea judecătorească nu produce efecte în mod direct faţă de terţi, concluzie justă, întrucât terţii nu au fost parte în proces, nu au susţinut vreo pretenţie, nu au formulat apărări şi nici nu au beneficiat de garanţii procedurale. Ca atare, dat fiind faptul că hotărârea judecătorească este de natură să contureze un fapt juridic nou în ordinea juridică, terţii nu îl pot ignora, astfel încât hotărârea produce efecte în mod indirect şi faţă de aceştia, dar pe tărâmul opozabilităţii.
Cu toate acestea, legiuitorul a prevăzut garanţii procesuale concrete în favoarea terţului căruia i se opune opozabilitatea unei sentinţe definitive, precizând în mod expres că acesta poate face dovada contrară în condiţiile legii, pentru înlăturarea opozabilităţii, prin invocarea unor elemente noi, indiferent de modalitate, respectiv pe calea unei apărări pe fondul cauzei sau pe cale de acţiune.
În consecinţă, elementele care trebuie invocate de terţ, pentru a înlătura opozabilitatea efectelor hotărârii iniţiale, sunt elemente noi (de fapt sau propunerea unei alte construcţii juridice care să conducă la o altă concluzie decât cea la care a ajuns instanţa iniţială asupra fondului) care nu au fost avute în vedere de judecător la pronunţarea hotărârii.
Dovada contrară la care face referire textul art. 435 alin. (2) C. proc. civ. poate privi orice element de fapt sau de drept nou care să conducă la o altă concluzie asupra statuării privind situaţia juridică invocată de către reclamantul iniţial.
Înalta Curte reţine, aşadar, că autoritatea de lucru judecat se poate regăsi doar între părţile din hotărârea iniţială, iar atât timp cât Agenţia Naţională de Integritate nu a fost parte în cauza soluţionată prin aceasta, extinderea unui tratament similar autorităţii de lucru judecat şi asupra acesteia, chiar dacă doar parţială în privinţa elementelor de drept, nu are nicio justificare.
Observând considerentele sentinţei civile recurate în prezenta cauză, instanţa de control judiciar constantă că judecătorul fondului a apreciat în mod exclusiv asupra puterii de lucru judecat a sentinţei civile nr. 698 din 14.03.2022, pronunţate în dosarul nr. x/2022 al Tribunalului Ilfov, definitivă prin decizia civilă nr. 3301 din 20.12.2022 a Curţii de Apel Bucureşti (cauză în care Agenţia Naţională de Integritate nu a fost parte, iar obiectul acesteia a fost diferit de cel al prezentei speţe), fără a oferi terţului, respectiv Agenţiei Naţionale de Integritate, posibilitatea de a face dovada contrară în sensul dispoziţiilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ., motiv pentru care criticile formulate de către recurenta-pârâtă, subsumate cazului de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apar ca fiind întemeiate.
Pentru respectarea principiului dreptului la apărare şi a dublului grad de jurisdicţie, Înalta Curte apreciază că se impune casarea cu trimitere a prezentei cauze, cu ocazia rejudecării, urmând a se acorda posibilitatea recurentei-pârâte de a formula apărări, conform art. 435 alin. (2) C. proc. civ., respectiv pentru a face dovada contrară aspectelor reţinute în hotărâre judecătorească a cărei opozabilitate s-a invocat.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul formulat de pârâtă, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 1094 din 3 iulie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 10 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.