Şedinţa publică din data de 10 octombrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 13.05.2022, sub nr. x/2022 reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Novaci, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei – DGCTE - Serviciul Constatare Nereguli şi Antifraudă a solicitat anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare cu nr. x/18.01.2022.
Prin cererea precizatoare depusă la dosar la data de 26.01.2023, reclamanta a învederat că solicită anularea atât a procesului-verbal de constatare a neregulilor, cât şi a Deciziei nr. 7/25.03.2022 privind soluţionarea contestaţiei.
La aceeaşi dată, reclamanta a depus şi o cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 45 alin. (1) din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 66/2011.
Prin precizarea depusă la dosar la data de 03.03.2021, Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene a solicitat rectificarea citativului, ca urmare a subrogării în obligaţiile pârâtului MDLPA, inclusiv a litigiilor aferente.
Prin încheierea din 15.06.2023 a fost respinsă excepţia lipsei calităţii de reprezentant, s-a luat act de transmisiunea calităţii procesual pasive de la MDLPA la MIPE şi a fost admisă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 1108 din 6 iulie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată, formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Novaci, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Novaci a declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 1108 din 6 iulie 2023 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, solicitând casarea Sentinţei şi ulterior rejudecării în fond, admiterea acţiunii în anularea Procesului Verbal de Constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/18.01.2022.
Se arată că UAT Novaci a participat, începând cu anul 2008, Ia un proiect derulat cu sprijinul Uniunii Europene şi finanţat parţial prin fonduri PHARE, respectiv programul Phare x, în contextul aderării României la Uniunea Europeană ("Programul Phare 2006").
Proiectul a fost finanţat din Programul PHARE CES 2006 - Subprogram 4 - Coeziune economică şi socială, Partea 1: îmbunătăţirea infrastructurii, sprijin oferit IMM- urilor, protecţia mediului si îmbunătăţirea accesului la educaţie şi pregătire profesională la nivel regional în scopul susţinerii creşterii economice, obiectiv specific: Transport regional şi local, infrastructură de afaceri şi turism (Prioritatea A) în cadrul căruia Ministerul Integrării Europene a funcţionat în calitate de Agenţie de Implementare.
UAT Novaci a primit fondurile aferente Programului Phare 2006 din fondul FEDR, conform menţiunilor existente chiar la finalul PV de Constatare.
Prin raportare la obiectul Programului PHARE 2006, reiese că acest proiect se încadrează în obiectivul de convergenţă al Uniunii Europene, definit (conform informaţiilor publicate la link-ul din nota de subsol) ca fiind:
"Obiectivul convergenţă este relativ apropiat de vechiul obiectiv 1 şi urmăreşte accelerarea convergenţei statelor membre şi a regiunilor celor mai puţin dezvoltate prin îmbunătăţirea condiţiilor de creştere economică şi de ocupare a forţei de muncă. Acesta vizează statele membre şi regiunile cele mai puţin dezvoltate. Domeniile de acţiune sunt capitalul fizic şi uman, inovarea şi societatea cunoaşterii, adaptabilitatea la schimbări, mediul şi eficacitatea administrativă. Obiectivul este finanţat prin Fondul european de dezvoltare regională (FEDER), Fondul social european (FSE) şi prin Fondul de coeziune."
Proiectul a constat, mai concret, în realizarea unui număr de două obiective specifice, astfel: amenajarea mai multor pârtii de schi de categorie uşoară, dotarea cu instalaţie de transport pe cablu, precum şi procurarea unei maşini de bătut zăpada; realizarea unui sistem de canalizare şi de epurare a apelor menajere uzate cu patru subsisteme distincte care să lucreze autonom pentru deservirea celor trei tipuri de dezvoltare ale staţiunii Rânca.
În vederea derulării proiectului la data de 20.10.2008 a fost încheiat Acordul Tripartit de finanţare între Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor/MDLPL, Agenţia pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia, Consiliul Local Novaci (prin primar Podea Pantelimon). Consiliul Local Baia de Fier (prin primar A.). Consiliul Judeţean Gorj ("Acordul Tripartit"). Perioada de execuţie a fost stabilită iniţial la 18 luni de la data de începere, notificată de Inginer, urmată de cele 365 de zile ale Perioadei de Notificare a Defectelor. Perioada iniţială a fost prelungită la 837 zile, în conformitate cu prevederile Actului adiţional nr. x la Contractul de lucrări.
Contractul de lucrări x/018-147.04.01.01.01.03.15, subsecvent Acordului Tripartit, a fost încheiat la data de 20.10.2008 între Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor, în calitate de achizitor şi B. S.R.L., lider al Asociaţiei B./C. S.A. în calitate de executant, având ca obiect principal: execuţia şi finalizarea lucrărilor pentru " Dezvoltarea integrată prin optimizarea domeniului schiabil şi a sistemului ecologic de colectare - epurare a apelor uzate menajere în zona turistică Rănea, jud. Gorj"- LOT 7". Perioada de execuţie iniţială a fost stabilită la 18 luni de la data semnării contractului.
Ulterior, proiectul a fost executat integral, iar lucrările recepţionate, după cum se arată în chiar cuprinsul PV de Constatare contestat:
"În privinţa aspectelor semnalate la acest subpunct în Nota DLAF, se constată că beneficiarul local şi comisia îndrituită au semnat Procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor nr. xa data de 20.12.2011 (...) Prin Protocolul nr. 9011/29.12.2011, titlul şi dreptul de proprietate al investiţiei a fost transferat de către MDLPL către Beneficiarul local, potrivit ort. 10 (1) din Acordul tripartit. (...) La data de 21.11.2013 prin PV nr. 16117 a fost admisă recepţia finală a lucrărilor."
Pe parcursul anului 2016, o echipă de control a SNCA a efectuat un control al modului în care proiectul a fost derulat şi implementat, iar ulterior a semnalat o serie de pretinse nereguli, cuprinse toate în PV de Constatare
Cert este că la momentul controlului, doar o mică parte dintre cele semnalate de echipa de control au fost reţinute ca fiind susceptibile de a fi nereguli şi mai important decât atât, ulterior toate au fost remediate.
Ca urmare a celor enunţate mai sus, la data de 18.01.2022, Ministerul a emis PV de Constatare prin care a pus în sarcina (Consiliului local al) UAT Novaci următoarea obligaţie:
"Debitorul, Consiliul Local Oraş Novaci în calitate de lider al Asocierii CL Novaci/CL Baia de Fier/CJ Gorj datorează autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene im debit în valoare de 794.368,36 euro, în echivalent 3.927.357,15 RON la cursul BNR."
Împotriva PV de Constatare, recurenta a formulat acţiunea în anulare ce a format obiect al prezentei cauze pe rolul Curţii de Apel Bucureşti şi care a fost însă respinsă prin Sentinţa recurată - în cauză fiind incidente mai multe motive de casare, după cum urmează.
Prin acţiunea în anulare, precum şi prin cererea precizatoare depusă în prezenta cauză în faţa primei instanţe, recurenta a invocat o serie de motive de nelegalitate a PV de Constatare, însă care (i) fie au fost respinse de către prima instanţă, care a interpretat/aplicat greşit normele de drept material aplicabile — devenind astfel incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8;
(ii) fie soluţia pronunţată a fost întemeiată pe o motivare lacunară/incompletă, fiind astfel împiedicat controlul de legalitate, considerentele reţinute echivalând în realitate cu nemotivarea Sentinţei recurate - devenind astfel incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6.
Recurenta a invocat în faţa primei instanţe următoarele motive de nelegalitate a PV de Contestare, în legătură cu care, raportat la hotărârea primei instanţe, apreciază că sunt incidente motivele de casare:
- prescripţia dreptului Ministerului de a constata neregula - fiind incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8;
- emiterea titlului de creanţă cu încălcarea principiului proporţionalităţii şi inexistenţa prejudiciului - fiind incidente motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 şi pct. 6;
- prin PV de Constatare este indicat drept debitor al corecţiei financiare doar recurenta, iar nu şi ceilalţi membrii din asociere - fiind incidente motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1)pct. 6;
- corecţia financiară a fost aplicată statului român de Comisia Europeană pentru neîndeplinirea altor obligaţii decât cele pentru care a fost imputată corecţia în sarcina (CL.) UAT Novaci prin PV de Constatare - fiind incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8;
- temeiul de drept al PV de Constatare este eronat/inaplicabil fiind emis în temeiul dispoziţiilor art. 8 din O.U.G. nr. 76/2006, care reglementează o situaţie juridică distinctă de situaţia de fapt imputată (CL.) UAT Novaci - fiind incidente motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 şi pct. 6;
- PV de Constatare nu este semnat de conducătorul autorităţii emitente, respectiv de către ministru-fiind incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8;
- PV de Constatare nu este semnat de către persoanele desemnate pentru desfăşurarea subactivităţii de stabilire a debitorului, fiind încălcate dispoziţiile art. 272 şi 273 din Norma Metodologică a O.U.G. nr. 66/2011, acesta fiind emis în cadrul unui program din cadrul obiectivului de convergenţă — fiind incidente motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 şi pct. 6;
- prin PV de Constatare este indicat drept debitor al corecţiei financiare o entitate fără capacitate de folosinţă - fiind incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6;
- MDLPA se afla într-un caz de incompatibilitate privind constatarea neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare - fiind incident motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 şi pct. 6;
Incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin raportare la considerentele reţinute asupra criticilor privind prescripţia dreptului Ministerului de a constata neregula
În susţinerea excepţiei prescripţiei extinctive, recurenta a arătat că aplicarea în anul 2022 a unei corecţii pentru un proiect finalizat complet în anul 2013, pentru care au fost încheiate procese-verbale la finalizarea lucrărilor şi de recepţie finală în anii 2011 şi 2013, s-au finalizat plăţile în anul 2012 şi respectiv pentru fapte constatate în anul 2016 - lipseşte întru totul de sens însăşi instituirea termenului de prescripţie în acest caz.
Aplicarea corectă a normelor de drept material în acest caz ar fi trebuit să fie realizată prin raportare la un moment la care a avut loc o acţiune sau omisiune a debitorului obligaţiei, iar nu prin raportare la un moment care, în interpretarea (incompletă) realizată de către prima instanţă, pare că ar depinde de voinţa exclusivă a unui terţ, în speţa a Comisiei Europene.
În concret, dispoziţiile art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 se impun a fi interpretate şi aplicate în sensul în care termenul de prescripţie a dreptului de a stabili creanţa bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului -faţă de beneficiarul proiectului, prin raportare la documentele care atestă o atare finalizare, pe care acesta le cunoaşte si la care poate avea eventual acces.
Programele PHARE reprezintă programe pre-aderare pentru ţările care urmau să adere la Uniunea Europeană, în vederea facilitării procesului de aderare şi acordarea de sprijin investiţional.
În condiţiile în care finanţarea a fost acordată, proiectul a expirat, lucrările au fost în mod definitiv finalizate şi toate acestea cu aproximativ 9-10 ani înaintea aplicării corecţiei, care la rândul său a fost aplicată la 6 ani după descoperirea unor nereguli, îndreptate între timp de altfel - a accepta o interpretare potrivit căreia cursul prescripţiei, cu toate consecinţele aferente acestei instituţii, ar fi lăsat să depindă sine die de emiterea unui act pur formal, este inadmisibil.
De altfel, aplicabilitatea prevederilor art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011, în interpretarea reţinută de către prima instanţă, ar duce la conturarea unui mecanism vădit nepredictibil, neexistând nicio altă prevedere legală care să permită identificarea pentru persoana interesată a momentului de la care curge sau s-ar împlini termenul de prescripţie, având în vedere că nu se cunosc regulile (dispoziţiile normative) care reglementează emiterea acestei declaraţii finale de închidere a unui proiect.
Tocmai lipsa de predictibilitate a cunoaşterii momentului de început al termenului prescripţiei extinctive de către subiecţii de drept interesaţi a determinat-o să invoce excepţia de neconstituţionalitate a art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011, excepţie care se află în acest moment pe rolul Curţii Constituţionale.
Incidenţa motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 şi pct. 6 C. proc. civ., prin raportare la considerentele reţinute asupra criticilor privind inexistenţa neregulii ca urmare a inexistenţei unui prejudiciu, actual sau viitor (potenţial)
După cum s-a arătat şi la prima instanţă, lipsa prejudiciului reprezintă un element care duce la inexistenţa unei "nereguli" susceptibilă de a fi sancţionată prin mecanismul "corecţiei financiare", în sensul dat acestor noţiuni şi sancţiuni de prevederile O.U.G. nr. 66/2011.
Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula este definită ca fiind:
"orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe in gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".
Aplicarea acestui text de lege nu ridică măcar probleme deosebite de interpretare juridică, fiind evident că pentru a ne afla în faţa unei "Nereguli" trebuie să existe două elemente:
(a) o faptă ilicită constând într-o acţiune sau omisiune a unor persoane determinate (beneficiarul sau autoritatea cu competenţe) de nerespectare a unei prevederi legale sau contractuale;
(b) prejudiciul sau riscul de prejudiciere a bugetului Uniunii Europene sau a altor bugete/fonduri determinate.
Eroarea de drept - de interpretare şi aplicare a legii de către prima instanţă - a constat în faptul că aceasta a considerat îndeplinite toate cerinţele cumulative ale noţiunii de "neregulă", inclusiv a cerinţei de la teza finală a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. x ("abatere ...care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul"), deşi ar fi fost (ad absurdum) întrunită doar una dintre acestea, respectiv abaterea/încălcarea unei prevederi contractuale.
Cu alte cuvinte, prima instanţă a prezumat prejudiciul (sau riscul de prejudiciere a bugetului Uniunii Europene din simpla existenţă a faptei ilicite (abaterea), ceea ce este nelegal.
Legea nu prevede însă o prezumţie de prejudiciu, derivată din încălcarea unei obligaţii, acesta fiind un element care trebuie dovedit expres şi în mod separat. Constatarea primei instanţe este contrară principiilor consacrate în materia răspunderii civile de orice tip, care nu echivalează fapta ilicită cu prejudiciul şi nici nu prezumă existenţa unui prejudiciu.
Concluzia este deopotrivă aplicabilă şi pentru încălcările în utilizarea fondurilor europene, definite ca "nereguli" de prevederile O.U.G. nr. 66/2011, aspect ce reiese chiar din definiţia neregulii prezentată mai sus.
Cu atât mai mult deci nu se putea considera că doar nerespectarea unei obligaţii dintr-un angajament contractual legat de utilizarea de fonduri cu regimul reglementat de acest act normativ ar întruni, prin sine însăşi, condiţia prejudicierii bugetelor în cauză.
Sub acest aspect, în mod eronat prima instanţă a reţinut considerentul nr. 46 din Hotărârea CJUE din 21 decembrie 2011 (C-465/10), invocat în apărare de intimată - conţinutul complet al acestuia fiind următorul3:
"(46) În măsura în care, astfel cum rezultă in special din articolul 7 alin. (1) din Regulamentul nr. 2052/88, fondurile structurale nu pot servi pentru finanţarea acţiunilor desfăşurate cu nerespectarea Directivei 92/50, încălcarea de către beneficiarul unei subvenţii FEDR, în calitatea sa de autoritate contractantă, a normelor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de servicii, în vederea realizării acţiunii subvenţionate, determină o cheltuială nejustificată şi prin aceasta aduce prejudicii bugetului Uniunii."
Hotărârea C.J.U.E. vizează, în mod specific, un aspect de încălcare de către beneficiarul subvenţiei a normelor de atribuire a contractelor de achiziţie publică de servicii, ceea ce în prezenta speţă nu este cazul - chiar concluziile PV de Constatare fiind în sensul regularităţii cheltuielilor de construire a proiectului
Or, în cazul de faţă nu s-a putut reţine o afectare a fondurilor europene acordate, sumele fiind legal cheltuite, iar aspectele legate de obligaţiile de "sustenabilitate" (e.g. îngrijirea - exploatarea şi întreţinerea Lucrărilor după recepţia în totalitate) nu au avut niciun impact asupra bugetului Uniunii Europene sau a bugetului naţional.
Acestea sunt chiar reţinerile din Procesul-verbal, care la pagina 2 conţine următoarea menţiune:
"Sumă suspectată a fi plătită necuvenit: N/A" (nu este aplicabil)
Prin urmare, proba inexistenţei prejudiciului la bugetul Uniunii Europene sau al bugetului naţional este constituită chiar de Procesul-verbal, prin constatările echipei de control şi a reţinerilor referitoare la regularitatea plaţilor efectuate.
Pretinsa neregulă nu a fost însă de natură a prejudicia concret şi/sau potenţial bugetul Uniunii Europene şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.
În realitate, având în vedere că perioada de sustenabilitate a proiectului a început imediat după perioada de implementare a acestuia, indicatorii de rezultat pe termen lung nu au fost afectaţi, prin prisma obligaţiilor asumate în cadrul proiectului, în ceea ce priveşte rezultatele urmărite prin semnarea contractului de finanţare.
În PV de Constatare nu se regăseşte o analiză cu privire la modul de stabilire a corecţiei, cu privire la impactul propriu-zis avut de pretinsele nereguli sau disfuncţii în implementarea proiectului, cu privire la pretinsele prejudicii efectiv suferite (sau la modalitatea în care acestea au fost suferite) de bugetul Uniunii Europene - în special în condiţiile în care fondurile alocate pentru etapa de sustenabilitate erau fonduri proprii, conform Acordului Tripartit.
În conformitate cu prevederile art. 8 alin. (5) din Acordul Tripartit, Beneficiarul Local şi-a asumat obligaţia de a suporta costurile neeligibile (încă de la început) pentru finanţarea proiectului PHARE, acestea fiind cele referitoare inclusiv la etapa post-execuţie (e.g. în perioada de sustenabilitate).
Prin urmare, nu puteau exista ab initio cheltuieli care să fi "fost plătite/rambursate beneficiarilor de autorităţile cu competenţe in gestionarea fondurilor europene şi care sunt considerate fie integral neeligibile, fie, în cazul identificării unor abateri în aplicarea prevederilor reglementărilor în vigoare în domeniul achiziţiilor, parţial neeligibile".
Documentele de control prealabile Procesului-verbal au evidenţiat faptul că nu au existat sume plătite necuvenit, toate modificările de proiect fiind legal aprobate - aspect ce reiese chiar din conţinutul PV de Constatare.
Aşa încât nu există niciun indiciu măcar al unei posibile prejudicieri (prejudiciu viitor) a bugetului comunitar sau a oricărui alt buget, nefiind întrunită nici a doua ipoteză a definiţiei abaterii sau neregulii din actele normative relevante.
Incidenţa motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 şi pct. 6 C. proc. civ., prin raportare la considerentele reţinute în legătură cu criticile privind împrejurarea că PV de Constatare nu conţine o motivare corectă în drept prin raportare la temeiul de drept intern indicat în conţinutul acestuia, fiind emis în temeiul dispoziţiilor art. 8 din O.U.G. nr. 76/2006, care reglementează o situaţie juridică distinctă de situaţia de fapt imputată (C.L.) UAT Novaci
Potrivit dispoziţiilor art. 8 din O.U.G. nr. 76/2006, indicate drept temei de drept al PV de Constatare:
"Art. 8. - (1) în cazul în care lucrările nu sunt finalizate din cauza neîndeplinirii întocmai şi la timp de către beneficiari a obligaţiilor prevăzute în acordul-cadru, pentru a permite efectuarea tuturor plăţilor stabilite in memorandumul de finanţare, beneficiarii răspund pentru finanţarea şi finalizarea tuturor lucrărilor rămase de executat şi pentru plata acestora, cu excepţia cazurilor de forţă majoră.
(2) În cazul nefinalizării lucrărilor în termen de un an de la data expirării termenului de efectuare a plăţilor prevăzut în memorandumul de finanţare şi în cazul în care Comisia Europeană solicită restituirea contravalorii finanţării nerambursabile din fonduri PHARE, atunci suma trecută în documentele prin care Comisia Europeană a formulat această solicitare va fi suportată de către beneficiar, potrivit notificării Autorităţii contractante, în termenele stabilite de către aceasta.
(3) În aceleaşi condiţii în care beneficiarii sunt obligaţi potrivit alin. (2) să restituie contravaloarea finanţării nerambursabile din fonduri PHARE se instituie în sarcina beneficiarilor obligaţia de a restitui contravaloarea finanţării de la bugetul de stal, potrivit notificării Autorităţii contractante, în termenele stabilite de către aceasta."
Prin raportare la prevederile art. 8 din O.U.G. nr. 76/2006, reiese cu evidentă că aceste dispoziţii legale reglementează ipoteza nefinalizării lucrărilor din vina beneficiarului - ceea ce nu se impută în prezenta cauză prin PV de Constatare.
Or, în cazul de faţă, procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor a fost semnat la 20.12.2011, iar procesul-verbal de recepţie finală a fost semnat Ia 21.11.2013.
Plăţile au fost făcute în termenul de plată prevăzut în Memorandumul de finanţare al acestui proiect, respectiv în perioada 06.03.2009-14.08.2012 (astfel cum am arătat şi prin acţiunea introductivă).
În consecinţă, nu era aplicabilă ipoteza normei juridice la de art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 76/2006, în cadrul proiectului ce a format obiectul Acordului Tripartit lucrările de execuţie/construire şi plăţile aferente fiind finalizate/efectuate la timp.
Incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin raportare Ia considerentele reţinute asupra criticilor privind aplicarea corecţiei financiare statului român de Comisia Europeană pentru neîndeplinirea altor obligaţii decât cele pentru care a fost imputată corecţia (C.L.) UAT Novaci prin PV de Constatare
Astfel, deşi s-a arătat că prin PV de Constatare MDLPA încearcă să impute Consiliului Local Novaci, iar nu UAT Novaci, neîndeplinirea unor obligaţii în perioada de sustenabilitate a proiectului, prin aplicarea unei corecţii în valoare de 25% din valoarea fondurilor europene acordate - pentru neasigurarea monitorizării etapei de sustenabilitate post execuţie, prima instanţă a respins aceste motive de nelegalitate cu motivarea că:
"Este adevărat că aplicarea corecţiei de 25% de Comisia Europeană s-a realizat ca urmare a deficienţelor constatate în sistemul de monitorizare implementat ....însă recuperarea stimei de 456.900,68 EUR depărat de la reclamantă a avut drept cauză deficienţele reţinute de DLAF, constând în funcţionarea necorespunzătoare a reţelei de canalizare, [...]"
În realitate, motivul de nelegalitate al PV de Constatare avea în vedere conţinutul Notei de debit a Comisiei Europene şi -parţial - corespondenţa anterioară emiterii acesteia, care explicitează condiţiile şi motivele pentru care s-a ajuns la aplicarea corecţiei financiare şi care sunt diferite de cele enunţate prin PV de Constatare, Decizia nr. 7/25.03.2022 privind soluţionarea contestaţiei administrative şi prin întâmpinarea MDLPA.
Faptele pentru care România a fost sancţionată şi s-a imputat o valoare de 25% din totalul valorii proiectului au constat deci în nerespectarea unei obligaţii proprii de monitorizare, precum şi de notificare în conformitate cu prevederile Acordului de finanţare, de către MDLPA către Ministerul Finanţelor Publice, care ar fi urmat să raporteze la rândul sau către Comisia Europeană.
Reiese astfel că în cauză este vorba de o altă obligaţie, atât din punctul de vedere al conţinutului acesteia, cât şi al izvorului său juridic.
Potrivit Notei de debit a Comisiei Europene şi a documentelor ce stau la baza acesteia, corecţia de 25% a fost impusă statului roman (României), potrivit dispoziţiilor art. 8.3 din Anexa C Ia Acordul de finanţare, din cauza lipsei unei monitorizări adecvate a implementării şi sustenabilităţii proiectului precum şi din cauza deficienţelor în raportarea şi urmărirea neregulilor identificate în programul respectiv.
Potrivit PV de Constatare, Consiliul Local Novaci a fost sancţionat pentru nerespectarea obligaţiilor prevăzute de dispoziţiile art. 8.3 din Anexa C la Acordul de finanţare, de implementare şi îngrijire a proiectului, precum şi în baza prevederilor art. 8 din O.U.G. nr. 76/2006, fiind indicate doar incident şi dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011.
Însuşi PV de Constatare, în cadrul secţiunii,,7. Temeiul de drept" indică în mod expres Acordul de finanţare ca fiind temeiul de drept care a stat Ia baza emiterii unui act administrativ sancţionator de drept intern.
Or, Nota de debit a Comisiei Europene a pus în aplicare acest mecanism, aplicabil între Comisie şi Statul român, pe alt temei de răspundere - care nu putea fi reversată automat împotriva beneficiarilor proiectului în cauză, întrucât beneficiarii nu răspund pentru obligaţia de monitorizare a proiectelor, ci sunt de fapt ţinta (subiectele) unei asemenea monitorizări.
De altfel, după cum am arătat, prima instanţă apare a fi constatat aceasta împrejurare, atunci când a statuat în motivarea sentinţei recurate ca "aplicarea corecţiei de 25% s-a realizat ca urmare a deficientelor constatate in sistemul de monitorizare implementat'", însă a reţinut ca recuperarea sumei potrivit PV de Constatare, de MTPE de la UAT Novaci ar rămâne justificată legal întrucât aceasta a avut drept.. cauza" deficienţele constatate.
În speţă, potrivit prevederilor legale incidente, existau numai două posibile temeiuri juridice (respectiv "cauze") ale obligării UAT Novaci la restituirea unor sume cu titlu de corecţie financiară către Autoritatea de Implementare:
(a) Art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 76/2008 dar acesta nu avea cum să fie aplicabil întrucât deficienţa constatată nu privea nerealizarea lucrărilor în termen de un an de la expirarea termenului de realizare a plăţilor prevăzut în memorandumul de finanţare;
(b) Art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv "neregula" constând în încălcarea unei obligaţii din contractele încheiate, coroborată cu art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 privind obligaţia stabilirii corecţiei financiare cu respectarea principiului proporţionalităţii şi a criteriilor acolo prevăzute.
Pe aceste temeiuri, nu ne putem afla în faţa unei nereguli în sensul definiţiei legale a acestui termen având în vedere lipsa oricărui prejudiciu efectiv sau viitor pentru bugetele interesate, iar pe de altă parte lipseşte cu desăvârşire orice aplicare a art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 întrucât procentul şi suma imputate UAT Novaci au fost doar copiate din documentele Comisiei Europene.
Nu poate exista o cauzalitate legală între aspectele din perioada de sustenabilitate şi cele ce ţin de obligaţiile de monitorizare ale Autorităţii de Implementare şi organismelor constituite la nivelul altor autorităţi (Ministerul Finanţelor), întrucât legea însăşi separă planurile obligaţionale şi de răspundere ale acestor entităţi.
Din conţinutul corespondenţei cu Comisia Europeană şi din Nota de debit, rezultă că, de fapt, în cazul în care Autoritatea de Implementare ar fi procedat la o monitorizare corectă a proiectului în faza de sustenabilitate, ar fi putut fi evitată însăşi aplicarea corecţiei financiare de către Comisia Europeană faţă de România.
Cu alte cuvinte, cauza invocată de prima instanţă este exact inversă - nerespectarea obligaţiei de monitorizare a cauzat" recuperarea sumei de la România, iar nu deficienţele din etapa de sustenabilitate a proiectului.
Incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 si art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin raportare la motivele de nelegalitate invocate de UAT Novaci privind aplicarea corecţiei financiare fără aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) şi art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 (principiul proporţionalităţii si criteriile de individualizare a corecţiei financiare)
Neobservarea corectă a distincţiei între obligaţiile încălcate care au atras aplicarea de către Comisia Europeană a corecţiei financiare faţă de România şi obligaţiile imputate UAT Novaci prin PV de Constatare este în strânsă legătură şi cu nerespectarea principiului proporţionalităţii şi cu lipsa oricărei aprecieri asupra valorii corecţiei aplicate (Consiliului Local) Novaci.
Cadrul legal aplicabil principiului proporţionalităţii în privinţa stabilirii corecţiilor financiare este următorul:
(a) preambulul O.U.G. nr. 66/2011
"Având în vedere necesitatea: - implementării principiului proporţionalităţii, în absenţa căruia au fost deja şi pot fi în continuare stabilite debite excesive în sarcina beneficiarilor fondurilor europene, inclusiv a instituţiilor publice finanţate de la bugetul de stat;" (b) art. 2 alin. (1) lit. n) din O.UG. nr. 66/2011:
Art. 2. - (1) n) principiul proporţionalităţii - orice măsura administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară si corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv;" (c) art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011:
"Orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi al stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia."
În speţă, prin cererea de chemare în judecată, s-a arătat că PV de Constatare a fost emis cu încălcarea principiului proporţionalităţii, dat fiind că recurenta nu a produs niciun prejudiciu bugetului Uniunii Europene şi nici vreunui alt buget, care să justifice aplicarea unei corecţii de 25% din finanţarea totală accesată, precum şi prin raportare la împrejurarea că a fost sancţionată în mod nelegal cu întreaga corecţie financiară, deşi a fost un coparticipant la proiect, în cadrul unei asocieri recunoscute de autoritatea emitentă.
Concret, principiul proporţionalităţii în această materie impune ca autorităţile de control să nu emită acte administrative cu încălcarea criteriilor de implementare a acestuia, prevăzute la art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011.
Prin urmare, intimata avea datoria de a stabili, chiar şi în ipoteza constatării anumitor abateri pentru faza de sustenabilitate, o corecţie proporţională si mai ales pe baza propriei aprecieri cu privire la circumstanţe, ceea ce însă nu s-a întâmplat în cauză.
Intimata a stabilit o creanţă bugetară în vederea restituirii a 25% din valoarea unui proiect finalizat, bazându-şi decizia exclusiv pe nota de debit a Comisiei Europene (CE) nr. x, nerealizând o analiză proprie privind corecţia aplicată.
Prima instanţă a reţinut in mod eronat aplicabilitatea art. 8 alin. (2) din O.U.G nr. 76/2006 ca temei al imputării sumei stabilita de Comisia Europeană în sarcina UAT Oraşul Novaci, întrucât nu ne aflăm în ipoteza acelei norme legale.
Dacă se punea deci problema aplicării unei corecţii financiare pentru o neregulă constând în deficienţele constatate în perioada de sustenabilitate a proiectului, aceasta implică o analiză distinctă a autorităţii de verificare şi control, pe baza criteriilor legale din O.U.G. nr. 66/2011, ceea ce în mod evident lipseşte din PV de Constatare. MDLPA nu a efectuat nicio analiză privind proporţionalitatea măsurii, ci pur şi simplu a indicat acelaşi procent al corecţiei şi prin PV de Constatare - cu titlu de veritabilă "acţiune în regres'". Lipsa acestei aprecieri proprii a autorităţii intimate reprezintă un motiv de nelegalitate a PV de Constatare inclusiv prin prisma condiţiei motivării actelor administrative, în cazul de faţă justificarea cuantumului corecţiei practic lipsind - simpla referinţă la scrisoarea Comisiei Europene neputând suplini legal această carenţă a PV de Constatare.
În plus - prin raportare la criteriile legale din O.U.G. nr. 66/2011 - pe lângă faptul că lipseşte cu desăvârşire aplicarea lor, acestea nici nu sunt întrunite în cauză, respectiv:
(a) Corecţia aplicată să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli;
În speţă, niciuna dintre aceste condiţii nu este întrunită, prin raportare la considerentele pentru care s-a reţinut că s-ar impune aplicarea unei corecţii de 25% din valoarea contractului pentru neexecutarea, în realitate, a unor obligaţii de către statul român, iar nu de către recurentă.
Cu toate acestea, culpa constatată de Comisie era exclusiv a autorităţilor centrale însărcinate cu gestionarea fondurilor europene. în plus, Acordul Tripartit a fost încheiat pentru a permite Ministerului să implementeze proiectul ce a format obiect al finanţării, chiar dacă recurenta a fost unul dintre Beneficiari.
"Acest Acord este încheiat pentru a permite implementarea adecvată de către Minister a Proiectului menţionat la Articolul 2 de mai jos (denumit în continuare "Proiectul"), care va fi implementat şi finanţat din resursele bugetare ale programului Phare x-147.04.01" (b) Corecţia financiară trebuie să ţină seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate;
Nici această condiţie nu apare ca fiind îndeplinită, ţinând cont de valoarea corecţiei aplicate, precum şi prin raportare la ignorarea aspectelor referitoare la implementarea conformă a proiectului la momentul emiterii PV de Constatare.
(c) Corecţia financiară trebuie să ţină seama de (...) impactul financiar (...) asupra proiectului/programului respectiv;
În concret, aplicarea unei corecţii financiare de 25% din valoarea contractului pe durata executării lui ar fi dus la o posibilă imposibilitate obiectivă de finalizare a proiectului. Odată ce o persoană/entitate are alocate anumite fonduri pentru realizarea unui proiect, nu se poate susţine în mod rezonabil că retragerea unor fonduri în valoare de 25% din valoarea contractului ce se doreşte a fi finanţat predominant din fonduri nerambursabile nu ar crea un impact financiar negativ asupra proiectului - punând în pericol chiar finalizarea acestuia. PV de Constatare a fost emis însă mult după finalizarea proiectului, moment la care fuseseră deja îndeplinite toate obligaţiile ce incumbau subscrisei.
Această conduită de rămânere în pasivitate a Ministerului nu se poate transpune într-o circumstanţă agravantă, reţinută tot în sarcina recurentei, ci, eventual, într-o circumstanţă atenuantă prin raportare la pasivitatea autorităţii de control şi respectiv prin raportare la executarea tuturor obligaţiilor ce incumbau subscrisei la momentul emiterii PV de Constatare.
În concluzie, aplicarea unei corecţii financiare de o valoare considerabilă, precum cea aplicată în prezenta cauză, ulterioară finalizării proiectului şi mai ales îndeplinirii tuturor obligaţiilor ce reveneau subscrisei, se transpune într-o vădită cauza de nelegalitate a PV de Constatare emis de MDLPA, care pur şi simplu a emis un titlu de creanţă fără nicio apreciere de proporţionalitate.
Ad absurdum, chiar şi în situaţia incorectă în care am accepta că respectiva corecţie de 25% aplicată de către Comisia Europeană ar fi fost aplicată prin raportare la o neregulă apărută ca urmare a conduitei recurentei şi că MDLPA ar fi îndreptăţită să aplice o corecţie financiară - şi în acest caz corecţia aplicată în raportul juridic de drept intern ar fi trebuit să ţină cont de principiul proporţionalităţii, iar nu să impună un debit excesiv - contrar ratio legis din preambulul O.U.G. nr. 66/2011.
Prin urmare, nu pot fi echivalate cele două planuri ale răspunderii, nici sub aspect valoric, nici în alt mod - dacă se punea problema unei corecţii financiare faţă de Beneficiarul Local (aşa cum e definit prin Acordul Tripartit), aceasta trebuia făcută pe baze independente, cu aplicarea principiului proporţionalităţii, inclusiv cu luarea în considerare a culpei distincte a autorităţii responsabile cu monitorizarea, pentru cauzarea corecţiei stabilită de Comisia Europeană prin Nota de debit.
Incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin raportare la considerentele reţinute în legătură cu criticile privind împrejurarea că PV de Constatare nu este semnat de conducătorul autorităţii emitente, respectiv de către ministru.
Prima instanţă pare să fi reţinut că autoritatea emitentă a PV de Constatare ar fi Direcţia Generală Cooperare Teritorială Europeană - Serviciul Constatare Nereguli şi Antifraudă, cu toate că nu este indicată de prima instanţă (sau de intimată) nicio dispoziţie legală care să indice că legiuitorul a intenţionat să definească directorul Direcţiei ca fiind conducătorul unei autorităţi.
Motivarea primei instanţe pare să se raporteze Ia simpla împrejurare că dna D. ar fi semnatarul Acordului Tripartit, Protocolul încheiat la data de 29.11.2011, precum şi contractul de lucrări din 20.10.2008. Prin raportare la obligaţiile ce reveneau Ministerului în prezenta cauză, această împrejurare nu prezintă însă relevanţă.
În conformitate cu dispoziţiile art. 14 din H.G. nr. 477/2020 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, legiuitorul a enunţat persoanele definite drept "conducător?' ai entităţilor din subordinea MDLPA, după cum urmează:
"Art. 14. - (1) Instituţiile publice, organele de specialitate ale administraţiei publice centrale şi unităţile care funcţionează in subordinea sau sub autoritatea Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei sunt prevăzute în anexa nr. 2.
(2) Conducătorii entităţilor prevăzute la alin. (1) sunt numiţi şi revocaţi în/din funcţie în conformitate cu prevederile legale în vigoare."
În completare, conform Anexei nr. 2 la H.G. nr. 477/2020, care enumera entităţile din subordinea MDLPA, indicând persoanele desemnate ca fiind "conducători" în cadrul acestor entităţi:
"I. Instituţiile publice şi organele de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei
1. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici
2. Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice
3. Inspectoratul de Stat în Construcţii
4. Institutul Naţional de Administraţie
5. Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară
II. Unităţile care funcţionează sub autoritatea Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei
1. Agenţia Naţională pentru Locuinţe
2. Compania Naţională de Investiţii "C.N.I." - S.A."
Or, printre entităţile enumerate de dispoziţiile legale anterior redate, nu se regăsesc şi Direcţiile din cadrul MDLPA, în special nu se regăseşte Direcţia Generală Cooperare Teritorială Europeană - Serviciul Constatare Nereguli şi Antifraudă. De altfel, faptul că autoritatea emitentă a PV de Constatare este MDLPA, iar nu Direcţia Generală Cooperare Teritorială Europeană -Serviciul Constatare Nereguli şi Antifraudă, rezultă chiar din cadrul procesual pasiv din prezenta cauză. Nici MDLPA, nici M1PE nu au invocat excepţia lipsei calităţii procesual pasive, reieşind astfel cu evidenţă că MDLPA este autoritatea emitentă a PV de Constatare.
MDLPA este condus de un ministru, iar nu de către un director (e.g., dna director D.) - reieşind astfel că Sentinţa recurată a fost pronunţată cu încălcarea/aplicarea greşită a normelor de drept material, motiv pentru care se impune casarea acesteia.
Incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 şi pct. 6 C. proc. civ., prin raportare la considerentele reţinute în legătură cu criticile privind împrejurarea că PV de Constatare nu este semnat de către persoanele desemnate pentru desfăşurarea subactivităţii de stabilire a debitorului, fiind încălcate dispoziţiile art. 272 şi 273 din Norma Metodologică a O.U.G. nr. 66/2011, acesta fiind emis în cadrul unui program din cadrul obiectivului de convergenţă
Concret, prima instanţă a respins aplicabilitatea prevederilor normative sus-menţionate pe motivul ca Programul Phare 2006 nu ar fi un program operaţional din cadrul obiectivului de convergenţă, iar PV de Constatare nu ar fi intitulat/calificat cu această sintagmă.
În realitate, este de necontestat (iar Ministerul nici nu a contestat în cadrul prezentului dosar în faţa primei instanţe) faptul că programul PHARE a fost cuprins în obiectivul de convergenţă al Uniunii Europene, întrucât acesta a fost un mijloc prin intermediul căruia UE a acordat asistenţă financiară şi tehnică pentru sprijinirea ţărilor din Europa Centrală şi Europa de Est.
Una dintre priorităţile majore ale programului PHARE a fost aceea de implementare a acquis-ului comunitar, care în sine reprezintă un mijloc de coeziune pentru statele membre. Adoptând legislaţia europeană se creează o uniformitate între statele membre, inclusiv în ceea ce priveşte instituţiile acestora.
Prin urmare, prima instanţă a concluzionat - fără să invoce de altfel un temei anume - că Programul Phare 2006 nu era inclus în programele din obiectivul convergenta, înlăturând deci tot nelegal aplicabilitatea art. 272 şi 273 din Norma Metodologică a O.U.G. nr. 66/2011 pe acest temei.
În plus, din considerentele reţinute de prima instanţă, rezultă ca prima instanţă s-a raportat la denumirea PV de Constatare, iar nu la dispoziţiile legale incidente, care reglementează forma pe care acesta trebuie să o aibă (sub aspectul persoanelor/autorităţilor care trebuie să semneze actul administrativ de sancţionare şi control) - devenind astfel incident şi motivul de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Erau deci aplicabile în cauză dispoziţiile art. 272 şi 273 din Norma Metodologică a O.U.G. nr. 66/2011.
Raţiunea acestui text era inclusiv evitarea stabilirii în mod greşit a debitorului corecţiei financiare aplicate — cum s-a întâmplat în prezenta cauză.
Prin raportare la aspectele enunţate anterior, reiese cu evidenţă că Ministerul avea obligaţia de a organiza şi desemna persoanele împuternicite pentru desfăşurarea subactivităţii de stabilire a debitorului, obligaţie a cărei nerespectare duce inclusiv la concluzia evidentă că PV de Constatare nu este semnat de către persoanele "desemnate" pentru desfăşurarea subactivităţii de stabilire a debitorului.
Incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin raportare la considerentele reţinute în legătură cu criticile privind împrejurarea că prin PV de Constatare este indicat drept debitor al corecţiei financiare o entitate iară capacitate de folosinţă
Prima instanţă a reţinut că "În speţă nu suntem in prezenta unui litigiu civil, ci în situaţia stabilirii unei nereguli şi implicit a unei creanţe bugetare în sarcina beneficiarului local al acordului de finanţare care şi-a asumat rolul de lider de proiect."
Dincolo de exprimarea eliptică a primei instanţe, concluzia la care a ajuns este rezultatul unei greşite aplicări a legii.
Împrejurarea că există o capacitate specifică de drept administrativ, în temeiul căreia autorităţi sau entităţi care nu au personalitate juridică de drept civil, pot fi subiecte de drepturi şi obligaţii specifice raporturilor de autoritate sau de putere - respectiv raporturilor de drept administrativ - nu poate justifica din punct de vedere legal imputarea unei obligaţii patrimoniale unei entităţi fără capacitate juridică de a avea drepturi şi obligaţii patrimoniale.
De fapt, se pare ca prima instanţă a confundat capacitatea civilă procesuală a subiectelor de drept administrativ, fiind îndeobşte admis că autorităţi administrative fără personalitate juridică pot sta în justiţie atunci când, de exemplu, sunt contestate acte administrative emise de acestea în realizarea puterii publice.
În prezenta cauză însă, Acordul Tripartit nu a fost încheiat în considerarea capacităţii specifice de drept administrativ, acesta fiind un contract care dă naştere la drepturi şi obligaţii în patrimoniul UAT Novaci - Consiliul Local Novaci neavând de altfel un patrimoniu propriu în care să existe atare drepturi şi obligaţii.
Menţionarea CL Novaci drept semnatar al Acordului Tripartit apare din considerente ce ţin de atribuţia ce revenea acestuia conform dispoziţiilor art. 6 alin. (2) lit. e) şi alin. (7) lit. a) din Legea 215/2001, în vigoare la acea dată.
Cu toate acestea, se impune a fi observată calitatea persoanei care a semnat Acordul Tripartit pentru UAT Novaci, respectiv fostul primar al UAT Novaci, Pantelimon Todea - care nu putea acţiona decât în numele UA T Novaci, fiind sigura entitate cu un patrimoniu în care să poată exista drepturi şi obligaţii, in acelaşi sens, inclusiv UAT Baia de Fier a semnat Acordul Tripartit prin intermediul fostului primar, A..
Prin urmare, contrar celor reţinute de prima instanţă, greşita indicare a debitorului obligaţiei de plată a corecţiei financiare se impune a fi reţinută ca un motiv de anulare a PV de Constatare.
Incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin raportare la considerentele reţinute în legătură cu criticile privind împrejurarea că prin PV de Constatare este indicat drept debitor al corecţiei financiare doar recurenta, iar nu şi ceilalţi membrii din asociere
Prin Sentinţa recurată, prima instanţă a reţinut ca aplicabile următoarele considerente din perspectiva raporturilor juridice dintre părţi, nemotivând însă care ar fi motivele de fapt sau temeiurile de drept, prin raportare la care a concluzionat că pârâta nu avea obligaţia partajării creanţei între cei trei asociaţi:
"Relativ la faptul că s-a stabilit corecţia financiară exclusiv în sarcina reclamantei, deşi in proiect au fost implicate şi alte două părţi, respectiv Consiliul Local Baia de Fier Consiliul Judeţean Gorj, Curtea reţine că reclamanta a avut calitatea de lider de proiect, asumându-şi rolul de autoritate coordonatoare. Din această perspectivă, pârâta nu avea obligaţia partajării creanţei între cei trei asociaţi".
Pasajele citate mai sus sunt singurele considerente reţinute de prima instanţă referitoare la criticile formulate de UAT Novaci în legătură cu împrejurarea că prin PV de Constatare este indicat drept debitor al corecţiei financiare doar recurenta, iar nu şi ceilalţi membrii din asociere. Prin raportare la inexistenţa unei motivări care să permită instanţei de control judiciar să verifice care a fost raţiunea pentru care prima instanţă a reţinut că pârâta nu avea obligaţia partajării creanţei între cei trei asociaţi, apreciem că este incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
Recurenta UAT Novaci a fost sancţionată în mod nelegal cu întreaga corecţie financiară, deşi a fost un coparticipant la proiect, în cadrul unei asocieri recunoscute de autoritatea emitentă, compusă din 3 (trei) asociaţi distincţi.
Aşadar, finanţarea nu a fost accesată de recurenta UAT Novaci în mod individual şi independent, ci ca făcând parte dintr-o asociere cu 3 (trei) asociaţi, indicaţi mai sus chiar prin PV de Constatare. În repetate rânduri, autoritatea emitentă, iar din păcate în mod nelegal şi prima instanţă, au clamat poziţia recurentei de asociat cu rol de autoritate coordonatoare.
În subsidiar, chiar dacă s-a accepta o interpretare potrivit căreia asociaţi activi au fost în realitate 2, Consiliul Judeţean având doar un rol de suport, aplicarea întregii corecţii subscrisei UAT Novaci rămâne profund nelegală, câtă vreme implicarea UAT Baia de Fier a fost perfect egală cu cea a recurentei.
Incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 şi pct. 6 prin raportare la considerentele reţinute în legătură cu criticile formulate faţă de împrejurarea că MDLPA se afla într-un caz de incompatibilitate privind constatarea neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare
Prin raportare la considerentele reţinute prin Sentinţa recurată, reiese că prima instanţă s-a raportat strict la obligaţiile ce reveneau Ministerului conform Acordului Tripartit, iar nu şi la criticile de nelegalitate invocate de către recurentă, care nu au fost analizate într-un mod care să permită controlul de legalitate, referitoare la faptul că Ministerul a fost autoritatea care a încheiat contractul de execuţie de lucrări şi a făcut plăţile către executant, iar nu UAT Novaci.
Prima instanţă s-a rezumat sub acest aspect la a enunţa că aceste obligaţii nu sunt apte a duce la stabilirea MDLPA drept debitor al creanţei, însă nu a detaliat în niciun mod care a fost raţionamentul (silogismul juridic) în baza căruia a fost reţinută această concluzie.
În speţă, structura de control care a emis PV de Constatare este Direcţia Generală Cooperare Teritorială Europeană - Serviciul Constatare Nereguli şi Antifraudă din cadrul MDLPA.
Prin raportare la implicarea MDPA în proiectul ce formează obiect al prezentei cauze (e.g. MDLPA Fiind parte la Acordul Tripartit şi autoritate contractantă în contractul de execuţie de lucrări subsecvent nr. x din data de 20.10.2008, în baza căruia a făcut direct plăţi către executant), MDLPA avea vocaţia de a fi stabilit drept debitor al corecţiei financiare de către propria structură de control.
Astfel, în cazul în care o structură independentă ar fi efectuat verificările, exista aptitudinea ca însăşi MDLPA să fie stabilit drept debitor al corecţiei financiare, neputând fi exclusă ipoteza de a fi constatate neconformităţi, spre exemplu, în realizarea plăţilor sau chiar a referitoare la asigurarea "respectării de către constructor şi inginer a drepturilor beneficiarului".
Prin raportare la aceste repere, reiese că MDLPA a acţionat în sensul în care pretinsa neexecutare a unor obligaţii pentru care nu au fost realizate plăţi/cheltuieli din fonduri aferente programului PHARE ar da dreptul Ministerului să aplice o corecţie în procent de 25% din valoarea finanţării.
În plus, MDLPA ar fi putut fi stabilit drept debitor al corecţiei financiare şi prin raportare la pasivitatea constatată în relaţia cu Ministerul Finanţelor, care a dus într-un final la aplicarea corecţiei financiare de către Comisia Europeană.
Prin urmare, în prezenta cauză erau aplicabile prevederile art. 20 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, prin raportare la care reiese că structura de control care a emis PV de Constatare era incompatibilă să constate orice nereguli, neputând verifica un proiect în cadrul căruia debitor ar fi putut fi stabilit (având această aptitudine, în situaţia unei verificări independente şi obiective) chiar MDLPA.
4. Apărările formulate în recurs
Intimatul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind corespunzător motivate, dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute, nefiind susceptibilă de criticile formulate.
În esenţă, a susţinut că invocarea nelegalităţii hotărârii primei instanţe de către recurentă prin prisma unei pretinse nemotivări de către instanţa de fond nu are suport faptic real, acesta fiind şi motivul pentru care dezvoltarea incidenţei lui lipseşte cu desăvârşire.
Prin sentinţa recurată, curtea de apel îşi expune considerentele, indicând exhaustiv atât temeiul de drept, cât şi raţionamentele care au stat la baza emiterii hotărârii atacate, astfel că aprecierile recurentei nu pot atrage incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimatul a susţinut că argumentele recurentei-reclamante nu pot fi primate, având în vedere că, pe de o parte, nu se înscriu în temeiul de drept invocate, întrucât acestea reiau criticile din cererea de chemare în judecată, iar, pe de altă parte, sunt lipsite de o susţinere rezonabilă.
5. Procedura de soluţionare a recursului
În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.
În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea dosarului de recurs la data de 12 septembrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.
II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs
Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Cu titlu prealabil, Înalta Curte observă că recurenta-reclamantă deduce analizei instanţei zece critici ale sentinţei recurate subsumate toate, în mod egal, cazurilor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., împrejurare în raport de care se impune analiza separată a susţinerilor în raport de incidenţa prevederilor legale anterior menţionate.
În ceea ce priveşte dezvoltarea criticilor relative la incidenţa cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se constată că aceasta fie se confundă cu argumentele invocate în susţinerea aplicabilităţii dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fie vizează aspecte care, în opinia recurentei-reclamante, nu au fost interpretate de către prima instanţă în sensul susţinerilor sale din cuprinsul cererii de chemare în judecată.
Înalta Curte a arătat constant în jurisprudenţa sa că dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din acelaşi act normativ, impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cel pentru care s-au admis, respectiv s-au înlăturat cererile părţilor.
Verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fiind arătate motivele fapt şi de drept care au format convingerea instanţei.
Prevederile legale mai sus indicate obligă instanţa să răspundă tuturor criticilor avansate de parte (critici care în prezenta speţă susţin deopotrivă şi incidenţa cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), acestea putând fi analizate global, printr-un raţionament juridic de sinteză, sau luând în considerare un singur aspect considerat esenţial, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmaţie, nu constituie automat motiv de casare a sentinţei. Pentru a avea această consecinţă, omisiunea trebuie să fie decisivă, să afecteze echitatea procedurii sau să denote lipsa de "ascultare a părţii", ceea ce nu este incident în cauză.
Instanţa de control judiciar observă că o parte din criticile pe care recurenta-reclamantă susţine că nu i-au fost analizate au fost interpretate de către judecătorul fondului în mod implicit prin maniera diferită de soluţionare a unor aspecte esenţiale, întrucât judecătorul fondului nu era obligat să urmeze linia de argumentaţie a părţii şi să demonstreze în mod explicit argumentele pe care le consideră neîntemeiate, ci înlăturarea acestor argumente decurge implicit din incompatibilitatea lot cu argumentele însuşite de instanţă.
Prin urmare, nu poate fi reţinută o motivare insuficientă raportat la sentinţa atacată, cât timp instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată, iar faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentului-reclamant nu este de natură să atragă casarea hotărârii în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
În ceea ce priveşte incidenţa cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a susţinut în esenţă interpretarea greşită a normelor de drept, respectiv a dispoziţiilor art. 2, art. 45, art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011.
Procedând la analizarea recursului din această perspectivă, instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. în vederea casării hotărârii întrucât judecătorul fondului a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
Soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii ca neîntemeiată este legală, fiind împărtăşită şi în faza procesuală a recursului întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport de situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză, iar criticile recurentei privind interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 2, art. 45, art. 46 şi următoarele din O.U.G. nr. 66/2011 sunt nefondate.
Instanţa de fond a fost învestită cu acţiunea în anulare prin care recurenta-reclamantă a solicitat anularea Procesului Verbal de Constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare cu nr. 5864/18.01.2022.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat în esenţă, că titlul de creanţa a fost emis cu încălcarea termenului de prescripţie prevăzut de dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, învederând că nu are cunoştinţă care este data la care a avut loc închiderea programului de către Comisia Europeană, însă indiferent cum s-ar interpreta diversele repere temporale din cadrul programului Phare, şi ca urmare a căruia s-a ajuns finalmente la emiterea titlului de creanţa contestat, termenul de 5 ani prevăzut de art. 45 s-a împlinit anterior emiterii Procesului Verbal de Constatare.
Acordul Tripartit de finanţare a fost încheiat în data de 20.10.2008 între Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor/MDLPL - Agenţia pentru Dezvoltare Regională Sud-Vest Oltenia - Consiliul Local Novaci - Consiliul Local Baia de Fier - Consiliul Judeţean Gorj, iar perioada de execuţie a fost stabilită iniţial la 18 luni de la data de începere notificată de Inginer urmată de cele 365 de zile ale Perioadei de Notificare a Defectelor. Perioada iniţială a fost prelungită la 837 zile, în conformitate cu prevederile Actului adiţional nr. x la Contractul de lucrări.
Contractul de lucrări, subsecvent Acordului tripartit, a fost încheiat la data de 20.10.2008 între Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor, în calitate de achizitor şi S.C. B. S.R.L., lider al Asociaţiei S.C. B./C. S.A. în calitate de executant. Aşadar, execuţia lucrărilor care au făcut parte din programul PHARE s-a desfăşurat pentru o perioada de 837 zile, care a expirat în data de 30.06.2011, împrejurare confirmata şi în cuprinsul tabelului de contracte PHARE publicat pe site-ul www.x.ro.
În cuprinsul Procesului Verbal de Constatare, s-a reţinut că decontarea lucrărilor s-a desfăşurat în mod normal, potrivit proiectelor/contractelor de realizare de infrastructură mare. În cazul în care au apărut diferenţe cantitative/calitative de lucrări, acestea au fost aprobate şi plătite pe baza transmiterii de către Inginer de Ordine de variaţie emise potrivit Condiţiilor generale şi speciale la contract, documente avizate/andorsate de către Beneficiarul local, ADR şi achizitor (MDLPL). Astfel, prin Ordinul de variaţie nr. 1/09.12.2010 s-a prelungit perioada de realizare a lucrărilor până la 30.06.2011 iar prin Ordinul de variaţie nr. 2/10.10.2011 valoarea totală a lucrărilor a scăzut de la 3.093.490,29 euro la 3.092.160,16 euro. Aceste modificări au fost transpuse şi în Acte adiţionale la contractului de lucrări.
În Nota DLAF, se constată că beneficiarul local şi comisia îndrituită au semnat Procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor nr. x la data de 20.12.2011. La data de 21.11.2013 prin PV nr. 16117 a fost admisă recepţia finală a lucrărilor.
Prin raportare la oricare şi toate aceste date, emiterea unui Proces Verbal de Constatare în data de 18.01.2022 este în mod evident cu ani buni de zile în afara termenului de prescripţie de 5 ani de la 1 ianuarie anul subsecvent fiecareia dintre ele.
Reclamanta a mai arătat că cel mai recent moment la care ne putem raporta în vederea analizei cu privire la împlinirea prescripţiei dreptului de a stabili creanţa bugetara este reprezentat de acţiunile de control ale reprezentanţilor DLAF, CJ Gorj, Garda de mediu a judeţului Gorj, ISC judeţul Gorj şi ADR SUD-VEST Oltenia, desfăşurate la nivelul anului 2016, la circa 3 ani de la semnarea Procesului-Verbal de recepţie finală nr. 16117/21.11.2013, în perioada de sustenabilitate. Şi în această ipoteză, termenul de prescripţie s-a împlinit, mai exact în data de 1 ianuarie 2022, cu 18 zile înainte de emiterea actului atacat.
În condiţiile în care finanţarea a fost acordata, proiectul a expirat, lucrările au fost în mod definitiv finalizate, şi toate acestea cu aproximativ 9-10 ani înaintea aplicării corecţiei, care la rândul său a fost aplicată la 6 ani după descoperirea unor nereguli între timp îndreptate de altfel, a accepta o interpretare potrivit căreia cursul prescripţiei, cu toate consecinţele aferente acestei instituţii, este lăsat să depindă sine die de emiterea unui act pur formal, este inadmisibil.
De asemenea, reclamanta a precizat că titlul de creanţă a fost emis cu încălcarea principiului proporţionalităţii.
Reclamanta a menţionat că nu a produs niciun prejudiciu bugetului Uniunii Europene, şi nici vreunui alt buget, care sa justifice aplicarea unei corecţii de 25% din finanţarea totala accesata.
Aplicarea corecţiei financiare se întemeiază exclusiv pe chestiuni ce pun în discuţie sustenabilitatea proiectului în perioada 2014 - 2017, perioadă ce vizează, în mod practic, data recepţiei finale a lucrărilor (proces-verbal nr. x din 21.11.2013), respectiv data operării investiţiei de către titularul specializat al dreptului de administrare - operatorul regional S.C. APAREGIO Gorj S.A..
În realitate, având în vedere că perioada de sustenabilitate a proiectului a început imediat după perioada de implementare a acestuia, indicatorii de rezultat pe termen lung nu au fost afectaţi, prin prisma obligaţiilor asumate în cadrul proiectului, în ceea ce priveşte rezultatele urmărite prin semnarea contractului de finanţare.
Faptul că în perioada 2014-2017 s-au constatat o serie de disfuncţionalităţi în procesul de uz, funcţionare, administrare şi operare a investiţiei nu a fost de natură să afecteze rezultatele obţinute după încetarea sursei de finanţare, precum şi indicatorii de rezultat, cu atât mai mult cu cât ulterior desfăşurării acţiunilor de control s-a constat că au fost obţinute toate documentele necesare de la autorităţile competente, mai precis Administraţia Bazinală de Apă Jiu şi Agenţia Judeţeană de Mediu Gorj.
În procesul de stabilire a corecţiei financiare, autoritatea a procedat discreţionar şi arbitrar, stabilind un procent abstract şi enorm, de 25% din finanţare, pe care l-a aplicat ca urmare a solicitării primite de la Comisia Europeana, şi în niciun caz în baza unei analize concrete cu privire la consecinţele concrete ale unor eventuale nereguli - care, intre timp au fost remediate.
Un al treilea motiv de nelegalitate a procesului-verbal invocat de reclamantă constă în faptul că UAT Novaci a fost sancţionată cu întreaga corecţie financiară, deşi a fost un coparticipant la proiect, în cadrul unei asocieri recunoscute de autoritatea emitentă.
Finanţarea nu a fost accesată de UAT Novaci în mod individual şi independent, ci ca făcând parte dintr-o asociere cu 3 (trei) asociaţi.
Potrivit principiului ubi emolumentum ibi onus, nu poate fi ţinută răspunzătoare integral pentru o sancţiune aplicata unei asocieri în cadrul căreia nu am avut decât funcţie de reprezentare, şi în cadrul căreia toate cele 3 (trei) părţi asociate au participat şi de care toate cele 3 (trei) părţi asociate au beneficiat.
Curtea de Apel a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de recurenta-reclamantă, soluţia fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.
Preliminar se constată că recurenta-reclamantă a invocat în etapa administrativă obligatorie trei motive de nelegalitate a actelor administrative relative la intervenirea prescripţiei dreptului pârâtului de a constata neregula, emiterea titlului de creanţă cu încălcarea principiului proporţionalităţii şi inexistenţa prejudiciului şi stabilirea în mod eronat a corecţiei financiare exclusiv în sarcina recurentei.
În faţa instanţei de fond prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată, recurenta-reclamantă a formulat nouă critici de nelegalitate, analizate de către instanţa de fond, dar care nu fuseseră deduse spre soluţionare autorităţii publice emitente a actelor administrative contestate.
În cuprinsul memoriului de recurs, se constată că recurenta-reclamantă adaugă şi critica subsecventă cazurilor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. referitoare la temeiul de drept eronat în baza căruia a fost întocmit procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare cu nr. x/18.01.2022, aspect care nu a constituit nici obiect al contestaţiei actelor administrative în etapa obligatorie a parcurgerii procedurii prealabile şi nici nu a fost dedus judecăţii în fond cauzei pentru a fi pus în dezbaterea contradictorie a părţilor, împrejurare în raport de care Înalta Curte constată că nu se impune analiza acestuia pentru respectarea principiului contradictorialităţii şi a dreptului la apărare.
În ceea ce priveşte motivul de recurs relativ la incidenţa prescripţiei dreptului autorităţii publice de a stabili creanţe bugetare, întrucât termenul de 5 ani prevăzut de dispoziţiile art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 s-ar fi împlinit în raport de data încheierii procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/18.01.2022 întrucât proiectul a fost finalizat complet în anul 2013, iar faptele pentru care a fost încheiat procesul-verbal s-ar fi constatat în 2016, instanţa de control judiciar observă că recurenta-reclamantă propune în fapt o modificare a dispoziţiilor art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora:
"(1) Dreptul de a stabili creanţa bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internaţional prin emiterea declaraţiei finale de închidere, cu excepţia cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internaţional prevăd un termen mai mare.
(2) Întreruperea şi suspendarea termenului de prescripţie a dreptului de stabilire a creanţei bugetare se realizează în cazurile şi în condiţiile stabilite de lege pentru întreruperea şi suspendarea termenului de prescripţie a dreptului la acţiune potrivit dreptului comun.
(3) Întreruperea şi suspendarea termenului de prescripţie a dreptului de stabilire a creanţei bugetare pentru care normele comunitare prevăd un termen mai mare de 5 ani se realizează în cazurile şi în condiţiile stabilite de normele comunitare respective.
(4) În cazul în care existenţa creanţei bugetare depinde de existenţa unei fapte penale, respectiv a unei fraude, şi a fost sesizat DLAF, autorităţile competente prevăzute la art. 20 suspendă de drept emiterea titlului de creanţă până la obţinerea deciziei definitive şi irevocabile a instanţei privind caracterul penal sau nu al faptei incriminate şi dispune aplicarea măsurilor asiguratorii prevăzute la art. 40 alin. (1)."
Recurenta-reclamantă sugerează interpretarea acestor prevederi legale în sensul în care beneficiarul proiectului trebuie să cunoască şi să aibă acces la documentele care atestă finalizarea proiectelor emise de către Comisia Europeană la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, arătând în acelaşi timp că s-a impus sesizarea CCR întrucât norma în dezbatere este lipsită de predictibilitate.
Înalta Curte, reţinând că la data emiterii actelor administrative contestate Comisia Europeană nu emisese declaraţia oficială de închidere a programului Phare CES 2006, nu poate achiesa la concluziile recurentei-reclamante relative la intervenirea prescripţiei dreptului autorităţii publice de a stabili creanţa bugetară, astfel încât va respinge aceste argumente ca nefondate.
În ceea ce priveşte critica referitoare la emiterea titlului de creanţă cu încălcarea principiului proporţionalităţii determinată de inexistenţa prejudiciului, Înalta Curte constată că aceasta nu poate fi reţinută, astfel cum nu poate fi apreciată ca pertinentă susţinerea potrivit căreia proba inexistenţei prejudiciului la bugetul Uniunii Europene sau al bugetului naţional este constituită chiar de procesul-verbal contestat, prin constatările echipei de control şi a reţinerilor referitoare la regularitatea plăţilor efectuate.
Observând incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora "a)neregulă este orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit", Înalta Curte reţine producerea de către recurenta-reclamantă a unui prejudiciu bugetului Uniunii Europene cât şi a bugetului de stat prin încasarea în calitate de beneficiar a unor sume plătite necuvenit, prin încălcarea dispoziţiilor legale incidente în implementarea proiectului.
Se constată totodată că aplicarea corecţiei de 25% de către Comisia Europeană s-a realizat ca urmare a deficienţelor constatate în sistemul de monitorizare implementat şi nu aşa cum susţine recurenta pe chestiuni ce pun în discuţie sustenabilitatea proiectului în perioada 2014-2017, iar recuperarea sumei de 456.900,68 euro a avut drept cauză deficienţele constând în funcţionarea necorespunzătoare a reţelei de canalizare, inexistenţa branşamentelor legale ale utilizatorilor, deversarea apelor prin conducte paralele şi a reziduurilor direct în sol, fără buletine de analiză chimică şi autorizaţiei de mediu, deficienţe constatate ulterior finalizării proiectului şi necontestate de către recurentă.
În ceea ce priveşte prejudiciul produs şi contestat de către recurentă, se reţine că prin Hotărârea pronunţată în Cauza 465/10, CJUE a consacrat prezumţia prejudicierii bugetului UE prin nesocotirea prevederilor comunitare în materia achiziţiilor publice, arătând că: " în măsura în care, astfel cum rezultă special din articolul 7 alin. (1) din Regulamentul nr. 2052/88, fondurile structurale nu pot servi pentru finanţarea acţiunilor desfăşurate cu nerespectarea Directivei 92/50, încălcarea de către beneficiarul unei subvenţii FEDR, în calitatea sa de autoritate contractantă, a normelor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de servicii, în vederea realizării acţiunii subvenţionate, determină o cheltuială nejustificată şi prin aceasta aduce prejudicii bugetului Uniunii".
Deficienţele constatate în anul 2016 de autorităţile publice competente, enumerate anterior atrag concluzia existenţei unei nereguli, iar luarea de măsuri reparatorii pentru asigurarea funcţionării staţiilor de epurare a apelor uzate prin obţinerea ulterioară a autorizaţiilor necesare nu sunt de natură să conducă la inexistenţa abaterii în sensul art. 1 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 atâta timp cât lucrările nu au fost finalizate în termen de un an de la data expirării termenului de efectuare a plăţilor prevăzut în memorandumul de finanţare.
Aşadar, în lumina celor expuse anterior, Înalta Curte constată că nu au fost încălcate prin actul administrativ contestat dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora "principiul proporţionalităţii obligă ca orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv", corecţia de 25% aplicată recurentei pentru prejudiciul stabilit în baza art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 76/2006 conform cărora "în cazul nefinalizării lucrărilor în termen de un an de la data expirării termenului de efectuare a plăţilor prevăzut în memorandumul de finanţare şi în cazul în care Comisia Europeană solicită restituirea contravalorii finanţării nerambursabile din fonduri PHARE, atunci suma trecută în documentele prin care Comisia Europeană a formulat această solicitare va fi suportată de către beneficiar, potrivit notificării Autorităţii contractante, în termenele stabilite de către aceasta" fiind legală şi corect individualizată, respectând principiul proporţionalităţii.
Critica recurentei relativă la greşita stabilire a corecţiei financiare exclusiv în sarcina acesteia, fără a se reţine că în cadrul proiectului au fost implicaţi şi Consiliul Judeţean Gorj şi Consiliul Local Baia de Fier este de asemenea neîntemeiată, în considerarea dispoziţiilor art. 3 al HCL Novaci nr. 6/2005 în temeiul cărora Consiliul Local Novaci a înaintat cererea de finanţare şi s-a definit ca lider de proiect în cadrul acestuia, cu rol de autoritate coordonatoare.
Relevante sunt de asemenea dispoziţiile Cap. 3 din Acordul de asociere încheiat între recurentă şi Consiliul Judeţean Gorj şi Consiliul Local Baia de Fier nr. 514/505/501/26.01.2005 care prevăd că aceasta se obligă să îndeplinească calitatea de autoritate coordonatoare (leader de proiect) şi solicitant al finanţării pentru proiectul Dezvoltarea integrată prin optimizarea domeniului schiabil şi a sistemului ecologic de colectare-epurare a apelor uzate menajere din zona Rânca, judeţul Gorj.
Înalta Curte va înlătura susţinerile recurentei referitoare la incidenţa dispoziţiilor art. 8 din Acordul de asociere (care prevăd că părţile vor fi deplin responsabile de achitarea contribuţiilor lor, în cotele stabilite şi la termen conform condiţiilor stipulate în Ghidul Solicitantului) având în vedere că în mod exclusiv UAT Novaci a fost autorizat să acţioneze în numele autorităţilor locale care formează asociaţia prin art. 3 din HCL Novaci nr. 6/2005, iar autoritatea publică pârâtă nu avea nicio obligaţie legală de a partaja creanţa constatată între cele trei entităţi atâta vreme cât acestea stabiliseră calitatea de lider de proiect în persoana unui asociat.
Nu sunt relevante nici argumentele recurentei-reclamante bazate pe ignorarea de către prima instanţă a instituţiei mandatului civil, cererea de finanţare depusă de solicitant şi liderul de proiect (UAT Novaci) făcând referire expresă la calitatea de partener a celorlalte două entităţi cu roluri stabilite expres fără calitate de reprezentare.
În aceeaşi ordine de idei, apar ca nefondate şi alegaţiile referitoare la faptul că în mod eronat s-a stabilit drept debitor al corecţiei o persoană fără capacitate de folosinţă, întrucât acordul tripartit nu a fost încheiat în considerarea capacităţii specifice de drept administrativ.
Înalta Curte reaminteşte că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea acesteia de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative în exercitarea unor prerogative de putere publică ori a unui serviciu public. Nu prezintă relevanţă nici calitatea persoanei care a semnat acordul tripartit, respectiv fostul primar al UAT Novaci, atâta vreme cât în cuprinsul acestui acord este menţionat în mod expres Consiliul Local Novaci în calitate de lider de proiect şi solicitant al finanţării.
Motivele de recurs referitoare la nesemnarea procesului-verbal de constatare de către ministru în calitate de conducător al autorităţii emitente este în mod evident nefondat întrucât emitent al actului administrativ contestat în cauză este Direcţia Generală Cooperare Teritorială Europeană – Serviciul Constatare Nereguli şi Antifraudă şi avizat de persoana responsabilă cu autorizarea programului, Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice şi Administraţiei prin ministru neavând în atribuţii întocmirea proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare astfel încât sunt nerelevante în cauză dispoziţiile art. 14 din H.G. nr. 477/2020 privind organizarea şi funcţionarea MDLPA. De altfel, este pertinent argumentul judecătorului fondului conform căruia inclusiv acordul tripartit din 29.11.2011, precum şi contractul de lucrări din 20.10.2018 au fost semnate de aceeaşi persoană, respectiv responsabilul cu autorizarea programului prin director.
Recurenta-reclamantă invocă totodată ca şi motiv de recurs subsumat cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. greşita respingere de către judecătorul fondului a criticilor relative la nesemnarea actului administrativ contestat de către persoanele desemnate pentru desfăşurarea subactivităţii de stabilire a debitorului, cu încălcarea dispoziţiilor art. 272 şi 273 din Norma Metodologică a O.U.G. nr. 66/2011, întrucât procesul-verbal a fost emis în cadrul unui program din cadrul obiectivului de convergenţă.
În acord cu reţinerile primei instanţe, Înalta Curte constată că obiectul cererii de chemare în judecată deduse judecăţii de către recurenta-reclamantă este reprezentat de anularea unui proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, act administrativ care nu intră sub incidenţa prevederilor art. 272 şi 273 din H.G. nr. 875/2011 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora:
"Art. 272. - Autorităţile de management pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă au obligaţia organizării în cadrul activităţii de stabilire a creanţelor bugetare rezultate din nereguli a unei subactivităţi distincte, subactivitatea de stabilire a debitorului pentru neregula constatată.
Art. 273. - (1) În aplicarea prevederilor art. 272 subactivitatea de stabilire a debitorului se efectuează de către persoanele desemnate în acest sens de către conducerea autorităţilor de management pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă din cadrul structurii de control prevăzute la art. 20 din ordonanţă.
(2) Persoanele astfel desemnate completează pct. 12, 12.1 şi 12.2 din Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare utilizat pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă, prevăzut în anexa nr. 41, respectiv a pct. 13, 13.1 şi 13.2 din Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare utilizată pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă, prevăzută în anexa nr. 51, pe baza motivelor de fapt, temeiului de drept şi concluziilor activităţii de verificare efectuate de echipa de control.
(3) Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare/Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare este semnat/semnată atât de către echipa desemnată pentru activitatea de constatare a neregulilor, cât şi de către persoanele desemnate pentru desfăşurarea subactivităţii de stabilire a debitorului."
Instanţa de control judiciar apreciază ca nefondate alegaţiile recurentei potrivit cărora simpla calificare a actului administrativ contestat ca nefiind asimilat prin denumire unui program operaţional din cadrul obiectivului de convergenţă, întrucât dispoziţiile legale sus menţionate se referă exclusiv la alte acte administrative decât cele menţionate de către recurentă, iar din conţinutul dispoziţiilor art. 273 alin. (3) din Norma Metodologică a O.U.G. nr. 66/2011 reiese în mod evident că legiuitorul a vizat stabilirea creanţelor bugetare aferente programelor operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă prevăzut în anexa nr. 41, separată de legislaţia incidentă în cauza reclamantei-recurente. În consecinţă, Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentei sunt nefondate, urmând a fi respinse în consecinţă.
Şi invocarea aşa-zisei stări de incompatibilitate în care s-ar fi aflat intimatul-pârât MDLPA privind constatarea neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare apare ca fiind nesusţinută din punct de vedere al legislaţiei incidente, recurenta-reclamantă inducând ideea că această entitate ar fi putut fi considerată drept debitor al corecţiei financiare de către propria structură de control prin raportare la aşa zisa pasivitate constatată în relaţia cu Ministerul Finanţelor.
Înalta Curte reţine pe de o parte conţinutul acordului încheiat de către recurenta-reclamantă cu cele două entităţi, care stabilesc ca responsabilităţi în sarcina MDLPA atribuţii legate strict de încheierea contractelor de lucrări, de servicii, stabilirea comisiei de soluţionare a disputelor, etc., iar pe de altă parte cadrul legislativ aplicabil în cauză care nu prevede posibilitatea stabilirii în persoana acesteia a calităţii de debitor cu excepţia dispoziţiilor art. 20 alin. (3) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011 care nu pot fi reţinute în speţă întrucât responsabilitatea implementării proiectului revine liderului acestuia pentru considerentele expuse anterior pe larg.
În ceea ce priveşte susţinerea recurentei-reclamante privitoare la incidenţa cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. referitoare la faptul că în mod eronat prima instanţă nu a reţinut că se impunea ca statului român să îi fie aplicată corecţia de 25% din valoarea proiectului întrucât acestuia trebuia să i se impune nerespectarea obligaţiei de monitorizare şi de notificare în conformitate cu prevederile Acordului de Finanţare de către MDLPA către Ministerul Finanţelor Publice, care ar fi urmat să raporteze la rândul său către Comisia Europeană, Înalta Curte constată că aceasta este vădit nefondată, recurenta pretinzând în fapt că beneficiarii proiectului în cauză nu răspund pentru obligaţia de monitorizare a acestuia.
Chiar dacă s-ar putea însuşi teza probatorie a recurentei în lipsa oricăror dispoziţii legale concludente instanţa de control judiciar reţine că actul administrativ dedus judecăţii a vizat exclusiv constatarea şi sancţionarea deficienţelor constatate în funcţionarea necorespunzătoare a reţelei de canalizare, inexistenţa branşamentelor legale ale utilizatorilor, deversarea apelor prin conducte paralele şi a reziduurilor direct în sol, fără autorizaţie de mediu, obligaţii care îi reveneau doar recurentei în calitate de lider de proiect.
În aceste condiţii, alegaţiile recurentei potrivit cărora statului român, în calitate de parte a acordului de finanţare cu atribuţii de monitorizare a implementării proiectului, trebuia să i se aplice corecţia de 25% sunt lipsite de orice suport probator sau legal, neputându-se imputa vreunei persoane juridice (cu excepţia liderului asocierii) deficienţele constatate în etapa de sustenabilitate a proiectului, aspecte în raport de care şi aceste critici vor fi respinse ca neîntemeiate.
În considerarea aspectelor de drept anterior reţinute Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că sentinţa recurată este legală, urmând a respinge calea de atac declarată de către recurenta-reclamantă în consecinţă.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Novaci împotriva sentinţei nr. 1108 din 6 iulie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 10 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.