Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Obiectul litigiului dedus judecății
Prin cererea înregistrată în data de 02.04.2024 sub dosar nr. x/36/2024 pe rolul Curții de Apel Constanța – Secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, anularea în parte a Hotărârii de Guvern nr. 611/2008 - pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, anume a art. 71 din actul administrativ cu caracter normativ: „Concursurile pentru ocuparea funcțiilor publice din cadrul autorităților și instituțiilor publice, organizate cu nerespectarea prevederilor prezentei hotărâri, sunt nule de drept. Nulitatea se constată de instanța de contencios administrativ.”
Având în vedere că HG nr.611/2008 a fost abrogată expres prin OUG nr.121/2023 publicată în Monitorul Oficial nr.1184/28.12.2023 și nu mai poate fi revocată, a solicitat instanței să observe că plângerea prealabilă nu este obligatorie, conform art. 7 alin. (5) din Legea nr.554/2004.
Așa cum rezultă din preambulul său, HG nr. 611/2008 a fost emis în aplicarea Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.
Legea nr.188/1999 a fost abrogată prin OUG nr. 57/2019 – Codul administrativ, însă HG nr.611/2008 a continuat să își producă efectele, până la abrogarea sa expresă prin OUG nr.121/2023 publicată în Monitorul Oficial nr.1184/28.12.2023.
Astfel în Codul administrativ publicat în forma inițială se face trimitere la prevederile HG nr.611/2008 (de exemplu, art. 614 alin. (2) art. 617
2. Hotărârea atacată cu recurs
Prin sentința civilă nr.208 pronunțată la 13 iunie 2024 Curtea de Apel Constanța – Secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată promovată în contencios administrativ și fiscal de reclamanta A, în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, ca nefondată.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinței civile nr.208 pronunțate la 13 iunie 2024 de Curtea de Apel Constanța – Secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct.8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.
După o succintă prezentare a situației de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal și a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:
Cu referire la art. 488 pct.8 C. proc. civ., în hotărârea primei instanțe s-a interpretat în mod greșit că "dispozițiile tranzitorii de la art. 617 alin. (5) din C.adm. nu prevăd preluarea acestui act administrativ normativ (HG nr.611/2008- n.n.) ca normă de aplicare, ci prevăd obligativitatea modificării acestuia în termen de 90 zile pentru a fi adus în concordanță cu Codul administrativ”.
În raport de prevederile art. 617 alin. (5) din C.adm., prima instanță a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr.24/2000: "(3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele si potrivit normelor care le ordonă."
De asemenea, a subliniat că prima instanță a apreciat în mod greșit că în speță se poate discuta doar de caducitate sau de abrogare implicită a actului administrativ normativ și nu de nelegalitatea acestuia.
Până la abrogarea sa intervenită prin OUG nr.121/2023, Hotărârea de Guvern nr.611/2008 în forma modificată a constituit temeiul de drept al organizării concursurilor pentru ocuparea funcțiilor publice.
Pentru a se reține că nu se poate discuta despre nelegalitatea art. 71 din HG nr.611/2008, prima instanță trebuia să clarifice problema abrogării „sau a caducității acestui text de lege în contextul legislativ existent, pentru că numai constatarea de către prima instanță a intervenirii uneia dintre aceste cauze de ineficacitate putea justifica respingerea cererii - de maniera în care a fost făcută.
Astfel, în privința caducității, este de presupus că prima instanță s-a referit la noțiunea de desuetudine a actului normativ (caducitatea fiind specifică actului civil sau actului administrativ individual). O asemenea ipoteză - a caducității/desuetudinii - nu ar fi trebuit reținută de instanță întrucât este evident că nu suntem în ipoteza unei dispariții sau schimbări drastice a relațiilor sociale reglementate de norma juridică în discuție.
În privința abrogării implicite, este de observat că prin HG nr.546/2020 s-a procedat la modificarea/ completarea HG nr.611/2008 încercându-se punerea în acord a acestuia cu prevederile Codului administrativ prin modificarea, dar și prin abrogarea expresă a unor dispoziții din hotărârea de guvern (fără a se abroga și art. 71
În forma inițială a HG nr.611/2008 existau prevederi contrare Codului administrativ care au fost modificate și nu abrogate expres prin HG nr.546/2020 (de exemplu art. 11 art. 16 art. 19 s.a.m.d.).
Conform tezei abrogării implicite intervenite la data intrării în vigoare a Codului administrativ, s-ar ajunge la concluzia absurdă că prin HG nr.546/2020 au fost modificate o serie de prevederi neconcordante din HG nr.611/2008 ce fuseseră deja abrogate implicit la data intrării în vigoare a Codului administrativ. Altfel, s-ar încălca principiul instituit de art. 64 alin. (3) teza întâi din Legea nr.24/2000 conform căruia "abrogarea unei dispoziții sau unui act normativ are caracter definitiv".
Prin urmare, singură teză validă este cea a abrogării exprese, care își produce efectele exclusiv asupra acelor prevederi explicit prevăzute în HG nr.546/2020, urmând a se considera în raport de dispozițiile art. 17 din Legea nr.24/2000, că celelalte dispoziții neabrogate sau nemodificate din HG nr.611/2008 rămân în vigoare.
Recurenta consideră că, în soluționarea acestei chestiuni, trebuie pornit de la faptul că dispozițiile art. 617 alin. (5) din C.adm., precum și prevederile art.VIII din HG nr.546/20201 nu fac decât să reintroducă în fondul legislativ o normă de aplicare ce în mod normal ar fi fost abrogată implicit prin abrogarea actului de bază reprezentat de Legea nr.188/1999.
Analizând voința legiuitorului, este de observat că, odată cu această reinserție a actului normativ în circuitul legislativ, au fost lăsate la latitudinea puterii executive măsurile necesare pentru punerea în acord a actului infra-legislativ cu actul de bază.
În opinia recurentei, prima instanță trebuia să analizeze în mod efectiv legalitatea art. 71 din HG nr.611/2008 în raport de prevederile art. 9 din C.adm.
Din conținutul acestuia rezultă că sancțiunea nulității concursului (cea mai drastică nulitate) intervine pentru orice "nerespectare" a multitudinii prevederilor privind organizarea concursului privind funcția publică reglementate prin HG nr.611/2008, indiferent de gravitatea încălcării sau de interesul ocrotit (general sau particular).
Mai mult, din maniera de formulare a textului - conform căruia nulitatea concursului este una de drept și "se constată" de către instanță - rezultă că a fost avută în vedere nulitatea absolută integrală a concursului, oricare ar fi prevederea cuprinsă în HG nr.611/2008 care a fost încălcată. Prin maniera nediferențiată în care sancționează orice încălcare a prevederilor din HG nr.611/2008 - indiferent de gravitatea respectivei încălcări -, art. 71 din același act administrativ cu caracter normativ contrazice principiul proporționalității consacrat prin art. 9 din C.adm.:
"Formele de activitate ale autorităților administrației publice trebuie să fie corespunzătoare satisfacerii unui interes public, precum si echilibrate din punctul de vedere al efectelor asupra persoanelor. Reglementările sau măsurile autorităților și instituțiilor administrației publice sunt inițiate, adoptate, emise, după caz, numai în urma evaluării nevoilor de interes public sau a problemelor, după caz, a riscurilor și a impactului soluțiilor propuse."
Deși art. 617 alin. (5) din C.adm. prevedea în sarcina autorității publice emitente a HG nr.611/2008 obligația punerii în acord a actului administrativ cu Codul administrativ, deși aceeași hotărâre de guvern a suferit modificări ulterior intrării în vigoare a Codului, art. 71 din actul administrativ nu a suferit nicio modificare prin care respectiva prevedere să fie pusă în acord cu respectarea principiului proporționalității statuat la art. 9 din Cod.
Recurenta a subliniat că prin dispoziția art. 71 din HG nr.611/2008 ar fi trebuit să fi fost identificate acele încălcări care sunt suficient de grave pentru a atrage nulitatea absolută a concursului, stabilind eventual și acele încălcări susceptibile a atrage nulitatea relativă, nulitate care să poată fi acoperită și ulterior. (în exemplul mai sus expus, în cazul în care candidatul care a depus adeverința neconformă câștigă concursul, să aibă posibilitatea de a prezenta ulterior o adeverință care să ateste că starea sa de sănătate este corespunzătoare).
Observând că art. 71 din HG nr.611/2008 contrazice principiul proporționalității instituit prin art. 9 din C.adm., că art. 71 este prevăzut într-o normă infra-legală, inferioară Codului administrativ, vă rog să constatați că respectivul text nu îndeplinește cerințele de legalitate instituite de art. 9 din C.adm. în aplicarea căruia a ființat, dispunând corespunzător anularea parțială a HG nr.611/2008.
În drept, au fost invocate dispozițiile art. 488 pct.8 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr.554/2004.
4. Apărări formulate în cauză
Intimata-pârâtă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.
II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 C. proc. civ..
Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.
Demersul judiciar al reclamantei , astfel cum a fost evidențiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de anularea în parte a Hotărârii de Guvern nr. 611/2008 - pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, anume a art. 71 din actul administrativ cu caracter normativ, întrucât contravine prevederilor art. 9 din C.adm..
Soluționând cauza în primă instanță, Curtea de Apel a respins acțiunea ca nefondată. Pentru a dispune astfel, instanța de fond a reținut că legalitatea unui act administrativ, indiferent că este normativ sau individual, trebuie cercetată, la fel ca și legalitatea unui act civil, în raport de condițiile de legalitate/validitate de la data emiterii acestuia și cum Hotărârea de Guvern nr. 611/2008 a fost emisă în aplicarea Legii nr.188/1999 care a fost abrogată prin O.U.G. nr.57/2019, nu se poate analiza nelegalitatea în raport de noul act normativ.
H.G. nr.611/ 2008 a intrat în vigoare în data de 28 august 2008, fiind adoptată în temeiul dispozițiilor art. 108 din Constituția României, pentru organizarea executării Legii nr.251/2006 pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și care, prin dispozițiile art.VII alin. (1) lit. a a prevăzut ca, în termen de 6 luni de la data intrării sale în vigoare (19 iulie 2006), la propunerea Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, prin hotărâre a Guvernului, să fie aprobate normele privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici. Până la adoptarea H.G. nr.611/2008 (28 august 2008) s-au aplicat în mod corespunzător dispozițiile H.G. nr.1209/2003 privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, cu modificările ulterioare, și ale H.G. nr.1210/2003 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină și a comisiilor paritare din cadrul autorităților și instituțiilor publice, conform art.VII alin. (3) din Legea nr.251/2006.
În data de 05 iulie 2019 a intrat în vigoare O.U.G. nr.57/2019 privind C.adm., care a prevăzut, în Partea IX Dispoziții tranzitorii și finale, art. 597 alin. (2) lit. b abrogarea Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, cu excepția prevederilor art. 20 201 -2010, ale art. 60 alin. (3) ale art. 601 - 604 , 621 - 6213 și ale Anexei nr.2, care au rămas a se aplica pentru realizarea evaluării performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici pentru activitatea desfășurată în anul 2019. Urmare a abrogării Legii nr.188/1999, prin art. 626 O.U.G. nr.57/2019 a prevăzut în mod expres meținerea în vigoare a hotărârilor adoptate de Guvern în temeiul actelor normative abrogate până la intrarea în vigoare a hotărârilor Guvernului care vor avea același obiect de reglementare și care vor fi adoptate de Guvern în temeiul prevederilor Codului administrativ.
În acest context, deși Legea nr.188/1999 a fost abrogată prin O.U.G. nr.57/2019, cu excepțiile prevăzute de art. 597 H.G. nr. 611/2008 a fost menținută în vigoare, în mod expres, de art. 626 din O.U.G. nr.57/2019, potrivit căruia: “(1) Hotărârile în vigoare adoptate de Guvern în temeiul actelor normative abrogate ca urmare a intrării în vigoare a Codului administrativ sunt aplicabile până la intrarea în vigoare a hotărârilor Guvernului care au același obiect de reglementare și care vor fi adoptate de Guvern în temeiul prevederilor acestui cod. (2) Prevederile hotărârilor Guvernului prevăzute la alin. (1) sunt aplicabile în mod corespunzător în situația în care nu contravin prevederilor Codului administrativ.”
Ca urmare a adoptării O.U.G. nr.121/2023 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr.57/2019 privind Codul administrativ, precum și pentru modificarea art.III din O.U.G. nr.191/2022 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr.57/ 2019 privind Codul administrativ, prin prevederile art.XIX alin. (1) lit. b a fost abrogată expres H.G. nr.611/2008. O.U.G. nr.121/2023 a intrat în vigoare în data de 28 decembrie 2023.
Raportat la acest istoric legislativ rezultă că H.G. nr.611/2008 a fost în vigoare de la data de 28 august 2008 și până la data de 28.12.2023.
Înalta Curte reține că orice sistem de drept se bazează pe principiul ierarhiei normelor cuprinse în actele normative, care se referă la structura piramidală a normelor juridice, în vârful căreia se află legea fundamentală - Constituția României - care definește condițiile de emitere a tuturor celorlalte norme. Așadar, potrivit principiului ierarhiei normelor juridice, o anumită normă face parte din această ierarhie doar dacă este emisă potrivit prevederilor normei superioare, în caz contrar o astfel de normă neputând face parte din sistemul ordinii de drept.
Prin urmare, aplicarea principiului ierarhiei normelor de drept presupune obligativitatea subordonării actului normativ cu forță juridică inferioară celui care are forță juridică superioară.
Principiul ierarhiei normelor juridice presupune, în mod corelativ, ca norma cu valoare superioară (în speță, legea) să se impună celei cu valoare inferioară (Hotărâre de Guvern, Ordin al ministrului) care, fiind dată în legătură cu organizarea executării legii, nu poate adăuga la aceasta. Aceasta întrucât legile sunt considerate izvoare primare sau principale ale dreptului, având o forță juridică autonomă, independentă de existența altor izvoare, în timp ce reglementările administrative, sunt izvoare secundare, date în organizarea executării legilor, astfel încât ele nu pot încălca și nici nesocoti izvoarele primare (lex inferior non derogat superiori).
Pe acest aspect, Curtea Constituțională a statuat, în jurisprudența sa, că „art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituție conferă Parlamentului calitatea de unică autoritate legiuitoare a țării, iar, în virtutea acestui monopol legislativ, Parlamentul este singura autoritate publică care adoptă legi - decizia CCR nr. 63 din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017, paragraful 88.
În consecință, o asemenea calificare determină concluzia că legea reprezintă cea mai înaltă formă de voință juridică și, ca o consecință a acestui rol, toate celelalte acte juridice trebuie să îi fie subordonate.
Hotărârile de Guvern sunt acte de reglementare secundară (secundum legem) ce se emit pentru organizarea executării legilor, motiv pentru care într-o lege sau ordonanță trebuie să fie precizat temeiul emiterii acestora. Actele normative date în executarea actelor normative primare (legi sau ordonanțe de Guvern) trebuie să fie emise cu respectarea competenței constituționale, competenței legale a organului emitent și cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară. Hotărârile de Guvern, conform art. 108 alin. (2) din Constituția României, republicată „se emit pentru organizarea executării legilor”.
Aceste dispoziții constituționale sunt dezvoltate în cuprinsul Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, unde la art. 13 este detaliat următorul principiu: „actul normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăși limitele competenței instituite prin acel act și nici nu poate contraveni principiilor și dispozițiilor acestuia.”
Prin prisma celor ce preced, dând relevanță dispozițiilor art. 626 alin. (1) din C.adm., care au stipulat în mod expres că hotărârile emise de Guvern, printre care și HG nr.611/2008, Înalta Curte apreciază că instanței de fond îi incumba obligativitatea ca, în limitele învestirii, să analizeze nulitatea art. 71 din H.G. nr. 611/2008 în raport de prevederile art. 9 din C.adm.
Față de considerentele expuse mai sus, Înalta Curte constată că motivele de recurs sunt întemeiate, ceea ce va conduce la soluția casării sentinței recurate, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, în vederea examinării cererii de chemare în judecată sub toate aspectele invocate. Această soluție se impune pentru a asigura părților dreptul la soluționarea cauzei cu respectarea dublului grad de jurisdicție, având în vedere că prima instanță nu a cercetat fondul cauzei, apreciind că nu poate analiza nulitatea art. 71 din H.G. nr. 611/2008 în raport de prevederile art. 9 din C.adm..
Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Pentru cele anterior expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința recurată și trimite cauza spre o nouă judecată aceleiași instanțe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E:
Admite recursul declarat de A împotriva sentinței civile nr. nr. 208 pronunțate la 13 iunie 2024 de Curtea de Apel Constanța – Secția de contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.
Definitivă.
Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.
Pronunțată astăzi, 6 martie 2025.