Asupra recursurilor de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova - Secția Contencios administrativ și fiscal la data de 03.11.2023 sub nr. x/54/2023 reclamantul A a chemat în judecată pârâții Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce va pronunța să dispună, pe cale de ordonanță președințială, obligarea paraților să asigure, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. y/54/2023 aflat pe rolul Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal.
2. Soluția instanței de fond
Prin sentința civilă nr. 658 din 13 decembrie 2023 pronunțată de Curtea de Apel Craiova – Secția contencios administrativ și fiscal a fost admisă cererea de ordonanță președințială formulată de reclamantul A, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate.
Au fost obligați pârâții să asigure reclamantului, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) până la soluționarea definitivă a dosarului nr. y/54/2023 aflat pe rolul Curții de Apel Craiova.
3. Cererile de recurs
Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate.
3.1 Recursul pârâtului Ministerul Sănătății a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și pct. 8 C. proc. civ., solicitându-se casarea hotărârii recurate și, rejudecând cauza, admiterea excepțiilor invocate și, pe fondul cauzei, respingerea, ca neîntemeiată, a cererii de ordonanță președințială.
În susținerea motivului de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., a arătat că prima instanță a pronunțat soluția cu încălcarea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Astfel, în contextul expunerii unor considerente de ordin teoretic referitoare la calitatea procesuală, a menționat că, raportat la obiectul cererii de ordonanță președințială, și anume obligarea la decontarea unui medicament ce nu se regăsește în Listă, nu se poate concluziona că autoritățile pârâte au obligația să deconteze din FNUASS (bugetul acestui fond fiind gestionat exclusiv de CNAS) medicamentul solicitat în cauză.
În situația acțiunii în obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ sau îndeplinirea unei operațiuni administrative, calitatea procesuală pasivă se raportează la capacitatea de drept public (capacitatea administrativă) a autorității publice chemate în judecată de a emite un act administrativ sau a îndeplini o anumită operațiune administrativă.
Ca atare, obiectul cererii de față excedează obiectului acțiunii în contencios administrativ care, potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate consta într-un act administrativ sau în faptul nesoluționării în termen a unei cereri referitoare la un drept subiectiv sau un interes legitim, precum și refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri cu acest obiect sau refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.
Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a arătat că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a art. 32 lit. b C. proc. civ. raportat la art. 16 alin. (11) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, introdus prin OG nr. 37/2022, prima instanță analizând calitatea sa procesuală prin raportare la obiectul cererii din dosarul de fond, prin care s-a solicitat includerea în Listă a medicamentului Pembrolizumab (Keytruda), astfel că toată motivarea cu privire la calitatea procesuală a Ministerului Sănătății prejudecă fondul. În plus, în motivare nu se face referire la calitatea sa de a deconta medicamentul solicitat, așadar, raportat la obiectul cererii de ordonanță președințială.
Faptul că motivarea se raportează la procedura prevăzută de art. 242 din Legea nr. 95/2006, fără a avea în vedere și modificările aduse de OG nr. 37/2022 atât art. 16 cât și art. 243 prin introducerea art. 2431 și art. 2432 demonstrează o gravă încălcare a art. 32 lit. b C. proc. civ. care obligă instanța de judecată să aibă în vedere la soluționarea excepției lipsei calității sale procesuale pasive toate dispozițiile legale invocate în susținerea acesteia și aplicabile situației de față.
De asemenea, instanța a reținut în mod eronat că reclamantul urmărește recunoașterea, cu titlu provizoriu, a dreptului ce derivă din parcurgerea procedurii reglementate de art. 242 din Legea nr. 95/2006, în realitate solicitând și urmărind și decontarea acestui medicament și nu includerea lui în Listă. Totodată, contrar aspectelor reținute de instanță, Ministerul Sănătății nu are atribuții în procesul de recunoaștere a respectivului medicament sau cel privind elaborarea Listei medicamentelor compensate, în conformitate cu OMS nr. 861/2014, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Listă fiind în competența ANMDMR, autoritate competentă ce implementează mecanismul de evaluare a tehnologiilor medicale pentru includerea, extinderea indicațiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Listă.
De asemenea, prima instanță a pronunțat sentința cu încălcarea art. 56 lit. d din Legea nr. 95/2006 tot din perspectiva lipsei calității procesuale pasive, reiterând că nu are atribuții privind acordarea către pacienți a unor medicamente în regim de compensare 100%, cum în mod corect s-a reținut în alte hotărâri judecătorești.
Cu privire la incidența art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Sănătății a susținut că instanța a omis să se pronunțe cu privire la excepția inadmisibilității din perspectiva inexistenței unei solidarități între pârâții dintre prezenta cauză.
Totodată, a arătat că prima instanță a reținut în mod greșit că ar fi îndeplinite condițiile cererii de ordonanță președințială.
În referire la condițiile de admisibilitate și aparența de drept a arătat, în primul rând, că reclamantul nu a solicitat, în condițiile art. 997 C. proc. civ., ca instanța să exercite la nivel de aparență și de urgență un control de legalitate cu privire la refuzul pârâților de a include pe Lista medicamentelor compensate integral a medicamentului enunțat în petitul acțiunii, solicitarea acesteia reprezentând o prejudecare a fondului și o soluționare a dosarului de fond.
În al doilea rând, deși în analiza existenței sau inexistenței aparenței de drept în favoarea reclamantului, instanța a reținut corect lipsa cadrului legislativ pentru solicitarea formulată, a admis în mod nejustificat cererea motivând soluția prin raportare la aspecte străine de obiectul cauzei, respectiv prin raportare la procedura includerii medicamentului în Lista celor care se decontează.
Pe de altă parte, deși a recunoscut că medicamentul este pentru alte afecțiuni, potrivit rezumatului caracteristicilor produsului, instanța s-a raportat în mod eronat în motivare la existența unor operațiuni administrative și a unor formalități incluse în protocoale. Procedura includerii unui medicament în Listă nu reprezintă un demers de natură a leza dreptul la sănătate al reclamantului, ci tocmai de a-l proteja, demersul fiind instituit de legiuitor chiar pentru protejarea vieții pacienților prin obligativitatea efectuării unor studii clinice care să confirme eficiența medicamentului în condiții sigure, pentru o anumită indicație terapeutică.
Constatarea expresă a inexistenței dreptului reclamantului de a beneficia de decontare pentru medicamentul solicitat ar fi impus constatarea neîndeplinirii condiției aparenței dreptului acesteia și respingerea cererii și nu motiv de admitere.
În speță, pentru a constata dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate pentru cererea de ordonanță președințială, instanța trebuia să verifice, cu prioritate, dacă medicamentul solicitat este în Lista de decontare și dacă are protocol terapeutic aprobat, acesta fiind obligatoriu pentru medicii aflați în relație contractuală cu casele de asigurări de sănătate.
La nivel de aparență, reclamantul nu are dreptul de a beneficia de compensare în proporție de 100% pentru că medicamentul nu figurează la data solicitării, potrivit HG nr. 720/2008, pe lista anexă corespunzătoare medicamentelor compensate de care poate beneficia reclamantul în calitate de asigurat.
3.2 Recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate în sensul casării sentinței și, în rejudecare, respingerea ordonanței președințiale, ca neîntemeiată.
În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a CNAS, recurenta a susținut că legitimarea procesuală pasivă în prezenta cauză nu aparține CNAS în raport de obiectul cauzei, de atribuțiile CNAS expres reglementate de art. 280 din Titlul VIII din Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și în raport de cadrul normativ incident cauzei, având în vedere faptul că: între reclamant și CNAS nu există niciun fel de raporturi juridice, din care să poată izvorî drepturi ori obligații reciproce; CNAS nu încheie contracte de furnizare de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale al căror obiect să îl constituie decontarea contravalorii serviciilor medicale, medicamentelor și dispozitivelor medicale acordate asiguraților, această atribuție revenind caselor teritoriale de asigurări de sănătate, care decontează, potrivit legii, furnizorilor de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale si nu asiguraților, numai contravaloarea acelor servicii, medicamente și dispozitive medicale care fac parte din pachetul de servicii de bază, în condițiile contractului-cadru și ale normelor metodologice de aplicare a acestuia.
Enunțând prevederile art. 262 art. 255 alin. (1), art. 256 art. 258 alin. (1), art. 281 lit. h și art. 302 lit. b din Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a susținut că medicamentul în litigiu pentru indicația "cancer colorectal metastatic" nu a fost contractat de niciun furnizor de medicamente cu nicio casă de asigurări de sănătate. Prin urmare, medicamentul în discuție a fost prescris reclamantului pe riscul medicului și al reclamantului.
Este de menționat faptul că în sistemul de asigurări sociale de sănătate din România, asigurații beneficiază în regim ambulatoriu de medicamentele cuprinse în Lista de medicamente aprobată prin HG nr. 720/2008, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Lista cuprinde denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum și denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naționale de sănătate.
Prin urmare, în opinia sa, pe calea contenciosului administrativ se poate solicita autorității publice să îndeplinească un anumit act/operațiune administrativă din sfera sa de competentă, iar nu să garanteze îndeplinirea unui fapt ce cade în sfera de competentă a unei persoane juridice de drept privat.
Pe fondul cauzei, cu privire la excepția inadmisibilității ordonanței președințiale, recurenta a arătat că în prezenta cauză nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 997 C. proc. civ., iar, în favoarea intimatului-reclamant, nu există aparență de drept.
A susținut că atunci când rezolvă o cerere de ordonanță președințială instanța nu are de cercetat fondul dreptului disputat între părți, dar pentru ca soluția să nu fie arbitrară, cercetează aparența acestui drept realizând un examen sumar al cauzei prin "pipăirea fondului", pentru a vedea de partea cui este aparența dreptului.
Cererea reclamantului este inadmisibilă, întrucât această solicitare reprezintă de fapt o prejudecare a fondului cauzei si o soluționare de fapt a dosarului de fond în care s-a solicitat obligarea pârâților la includerea în lista medicamentelor pentru indicația terapeutică în litigiu a unor indicații neautorizate, astfel încât acest medicament să fie decontat în regim de compensare 100%.
În cazul în speță este vorba de o solicitare făcută instanței de contencios administrativ, pentru ca, în condițiile art. 997 C. proc. civ., instanța să exercite la nivel de aparentă un control de legalitate obiectiv cu privire la refuzul pretins nejustificat al autorităților pârâte de a proceda la includerea unor indicații terapeutice ale medicamentului în discuție în protocolul terapeutic și refuzul pretins nejustificat al autorităților publice de a asigura reclamantului pe bază de prescripție medicală a medicamentului. Or, din acest punct de vedere, cererea este inadmisibilă, întrucât această analiză si pronunțare a instanței asupra măsurii solicitate reprezintă o prejudecare a fondului cauzei si o soluționare de fapt a dosarului de fond.
Dar această solicitare din cererea de chemare în judecată întemeiată pe dispozițiile art. 997 C. proc. civ. presupune implicit ca instanța să constate, la nivel de aparență, refuzul nejustificat al autorităților pârâte de a completa, modifica cadrul normativ care reglementează prescrierea și administrarea medicamentului, ceea ce antamează fondul cauzei, deoarece obiectul indirect constă în ceea ce s-a solicitat în dosarul de fond.
În prezenta cauză nu pot fi identificate argumente pentru ca sistemul public de asigurări sociale de sănătate să fie ținut de obligația de asigurare și acordare, pe bază de prescripție medicală și în regim de compensare 100% a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicația "cancer colorectal metastatic", câtă vreme reclamantul nu a demonstrat că: ar fi intervenit un exces de putere al CNAS cu privire la obiectul cauzei; ar fi intervenit un refuz neiustificat al CNAS cu privire la acordarea și compensarea în procent de 100% a medicamentului în litigiu; acestuia i s-ar fi încălcat dreptul la asistența medicală, de vreme ce, așa cum rezultă fără echivoc din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, reclamantul a beneficiat de analize medicale, investigații și tratament în cadrul sistemului public de asigurări sociale de sănătate.
În concluzie, în cauza de față nu se poate reține o pasivitate a autorităților publice pârâte, întrucât medicamentul pentru indicația solicitată de către reclamant nu poate fi supus procesului de evaluare, în condițiile Ordinului ministrului sănătății nr. 861/2014, atât timp cât, deținătorul de autorizație de punere pe piață a medicamentelor în litigiu nu a depus nicio cerere în acest sens.
Aparența dreptului nu este în favoarea reclamantului întrucât la acest moment nu rezultă cu certitudine eligibilitatea reclamantului pentru prescrierea medicamentului în litigiu, în baza căreia medicamentul în litigiu să poată fi rambursat.
Pe cale de consecință, în acest context determinat la nivelul de aparentă specific procedurii ordonanței președințiale, odată cu finalizarea de către legiuitorul român a procesului de implementare a dreptului european în materie și de creare a cadrului privind criteriile și procedurile de soluționare a cererilor referitoare la includerea medicamentelor în Lista aprobată prin HG nr. 720/2008, cu modificările si completările ulterioare (avem în vedere Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, cu modificările și completările ulterioare), recurenta a apreciat că instanța nu poate concluziona în sensul existentei unei aparențe de drept favorabile reclamantului spre a beneficia provizoriu de compensarea medicamentelor în discuție.
4. Apărările intimatului
Intimatul-reclamant nu a depus întâmpinare la dosarul cauzei.
II. Soluția instanței de recurs
Analizând sentința de fond atacată prin prisma motivelor invocate de recurenții-pârâți prin cererile de recurs formulate și a normelor legale incidente în materie, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, urmând să le analizeze unitar și să răspundă criticilor identice prin argumente comune, în funcție de finalitatea lor concretă.
2.1 Argumente de fapt și de drept relevante.
În fapt, reclamantul a solicitat, pe calea ordonanței președințiale prevăzute de art. 997 C. proc. civ., obligarea pârâților să-i asigure, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. y/54/2023 aflat pe rolul Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal.
Prima instanță a admis acțiunea și a obligat pârâții la asigurarea către reclamant a medicamentului solicitat.
Sentința de fond a fost criticată de pârâtul Ministerul Sănătății, în primul rând, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., incident atunci când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.
Motivul de recurs invocat include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs. În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă nesemnarea minutei de către judecători, nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată, încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată, încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii sub acest aspect, încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților, lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia, respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii.
În cauză, criticile recurentului Ministerul Sănătății circumscrise acestui motiv de casare vizează soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive, susținând, în esență, că, aplicând prevederile legale ce reglementează capacitatea procesuală pasivă într-o acțiune de contencios administrativ la speța dedusă judecății, reiese că și în situația acțiunii în obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ sau la îndeplinirea unei operațiuni administrative, calitatea procesuală pasivă se raportează la capacitatea de drept public (capacitatea administrativă) a autorității chemate în judecată de a emite un act administrativ sau a îndeplini o anumită operațiune administrativă.
Or, aceste susțineri nu pot fi subsumate cazului de casare menționat, nefiind indicate, în concret, regulile de procedură pretins încălcate de instanța de fond, ci, eventual în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile, urmând a fi analizate din această perspectivă.
Astfel, nu pot fi primite susținerile Ministerului Sănătății în sensul că prima instanță ar fi încălcat normele de procedură prin faptul că a apreciat că are calitate procesuală pasivă în cauză, hotărârea de fond fiind la adăpost de orice nereguli procedurale care să atragă nulitatea.
Sentința primei instanțe a fost criticată și prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. privind nemotivarea hotărârii sau reținerea unor considerente străine sau contradictorii.
Din perspectiva acestui motiv de nelegalitate, recurentul Ministerul Sănătății a apreciat că instanța ar fi reținut eronat că sunt îndeplinite condițiile de admiterea a ordonanței președințiale.
Din analiza considerentelor hotărârii recurate, Înalta Curte constată că motivarea primei instanțe răspunde argumentelor prezentate de părți, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt și de drept, ceea ce face ca respectivul motiv de casare să nu-și găsească incidența în cauză. Argumentarea hotărârii este logică, clară, coerentă și în acord cu prevederile legale aplicabile cauzei. Faptul că recurentul nu sunt de acord cu raționamentul expus de judecătorul fondului nu poate echivala cu o motivare contradictorie, fiind posibil controlul hotărârii în calea de atac. În concluzie, nu pot fi primite nici criticile ce vizează motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
Nu în ultimul rând, analizând sentința de fond și din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată, de asemenea, că susținerile recurenților-pârâți sunt nefondate.
Cu titlu preliminar, Înalta Curte reține că, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.
În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.
Recurenții au formulat susțineri similare, atât sub aspectul lipsei calității procesuale pasive, cât și al celui privind neîndeplinirea condițiilor de admisibilitate, criticând modalitatea în care prima instanță a interpretat și a aplicat cadrul normativ incident în cauză, prin raportare la situația de fapt existentă.
Înalta Curte constată că în mod corect a reținut instanța de fond că pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate au calitate procesuală pasivă, în raport de prevederile art. 2 alin. (5), art. 242 alin. (1), art. 9 alin. (1) și (5) și art. 280 din Legea nr. 95/2006, raportat la atribuțiile ce le revin în procedura de includere a unor medicamente în Lista medicamentelor compensate, precum și în administrarea și gestionarea sistemului de asigurări sociale de sănătate.
Astfel, Ministerul Sănătății elaborează programele naționale de sănătate în colaborare cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, care, la rândul său, are atribuții în gestionarea Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare, a tehnologiilor și a dispozitivelor medicale.
Potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărâre a Guvernului, așadar, și în privința Guvernului României calitatea procesuală pasivă fiind justificată. Chiar dacă din procedura elaborării, avizării și prezentării proiectelor de acte normative rezultă că actele respective se inițiază de autoritățile de specialitate, potrivit domeniului de activitate, acestea urmează a fi supuse adoptării sau aprobării de către Guvernul României, în subordinea căruia se află Ministerul Sănătății, organ de specialitate al administrației publice centrale în domeniul asistenței de sănătate publică.
Dispozițiile art. 251 din Legea nr. 95/2006 prevăd că Ministerul Sănătății are atribuții în procedura elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu Casa Națională de Asigurări de Sănătate. În dezvoltarea acestor competențe, prevederile art. 2 din HG nr. 144/2010 privind organizarea Ministerului Sănătății stabilesc atribuțiile principale și obiectivele urmărite în activitatea autorității ministeriale.
Printre atribuțiile stabilite de legiuitor în sarcina Ministerului Sănătății se regăsesc următoarele: elaborează, implementează și coordonează programe naționale de sănătate, acțiuni prioritare desfășurate în scopul realizării obiectivelor politicii de sănătate publică și, totodată, elaborează politici, strategii și programe de acțiune în domeniul sănătății populației, în acord cu Programul de guvernare; coordonează și controlează implementarea politicilor, strategiilor și programelor din domeniul sănătății populației, la nivel național, regional și local; evaluează și monitorizează starea de sănătate a populației, ia măsuri pentru îmbunătățirea acesteia și informează Guvernul referitor la indicatorii de sănătate, tendințele de evoluție și despre măsurile de îmbunătățire a acestora.
Totodată, art. 9 din Legea nr. 95/2006 dispune că „(1) Programele naționale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii și strategiei sănătății publice de către Ministerul Sănătății, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naționale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătății, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătății și/sau CNAS, după caz.”
Față de aceste atribuții și având în vedere obiectul cererii de ordonanță președințială, nu se poate contesta legitimarea procesuală pasivă a Ministerului Sănătății, autoritate căreia îi revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populației, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistență medicală și tratament, adaptate nevoilor pacienților.
Astfel, raportat la obiectul concret al cererii de chemare în judecată, toate autoritățile publice pârâte sunt implicate, în diverse etape și cu atribuții specifice, în procedura privind includerea medicamentelor pe lista de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, fiind în mod evident justificată chemarea acestora în judecată.
În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte mai reține că, potrivit art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, aceasta este un organ de specialitate al administrației publice centrale, care administrează și gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, în aplicarea dispozițiilor art. 281 lit. h din Legea nr. 95/2006, fiind în măsură chiar să ducă la îndeplinire pretenția reclamantului de a asigurare a tratamentului necesar în regim de compensare 100%, împrejurare ce fundamentează calitatea sa procesuală pasivă.
În concluzie, toate autoritățile pârâte din prezenta cauză au atribuții în ceea ce privește includerea medicamentului solicitat de intimatul-reclamant în Listă, fapt ce permite asigurarea medicamentului în discuție, în regim de compensare, astfel cum a solicitat partea.
Sunt nefondate și criticile privind condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, prima instanță făcând și sub acest aspect o corectă interpretare și aplicare în cauză a prevederilor art. 997 și următoarele C. proc. civ., precum și a dispozițiilor HG nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014, și Legii nr. 95/2006.
În esență, recurenții-pârâți au criticat sentința recurată, susținând că nu sunt îndeplinite două dintre condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ., respectiv aparența de drept și neprejudecarea fondului.
Referitor la cerința aparenței de drept, s-a invocat inexistența unui cadru legal corespunzător pretențiilor intimatului-reclamant, care solicită decontarea în regim de compensare integrală a tratamentului cu medicamentul Pembrolizumab (Keytruda), pentru afecțiunea de care suferă. Din această perspectivă este de menționat că medicamentul solicitat este inclus în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, însă nu pentru indicația terapeutică de care suferă reclamantul, astfel încât acesta nu poate beneficia de compensarea integrală a tratamentului cu medicamentul respectiv.
Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că procedura ordonanței președințiale implică întrunirea cumulativă a trei condiții: urgența, caracterul provizoriu al măsurii solicitate și neprejudecarea fondului prin măsura dispusă.
De asemenea, spre deosebire de acțiunea de fond, procedura ordonanței președințiale nu presupune dovedirea, de către reclamant, a temeiniciei pretenției formulate. Aparența de drept este în favoarea acesteia dacă poziția sa în cadrul raportului juridic generator al pretențiilor formulate este preferabilă din punct de vedere legal, în condițiile unei analize sumare a situației de fapt și a temeiurilor de drept incidente situației deduse judecății.
În cauză, contrar susținerilor recurenților-pârâți, Înalta Curte constată că reclamantul a probat aparența de drept, dovedind că starea sa medicală impune, conform indicațiilor medicului specialist, tratamentul cu acest medicament, însă costul lui este unul prohibitiv. Așadar, în accepțiunea dispozițiilor art. 997 alin. (1) C. proc. civ., raportat la contextul factual al formulării cererii de ordonanță președințială, dreptul care s-ar păgubi prin întârziere este chiar dreptul la viață, astfel cum este reglementat și garantat de art. 22 alin. (1) din Constituția României și art. 2 pct. 32 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.
Este real că reglementarea condițiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformitatea legislației interne cu prevederile constituționale și convenționale invocate de reclamantă, urmează a fi examinate în cadrul acțiunii de fond, unde vor fi avute în vedere și apărările formulate de pârâți în ceea ce privește inexistența unui cadru legal corespunzător, care să permită decontarea integrală a acestui tratament.
Însă, pentru admiterea ordonanței președințiale ce face obiectul prezentei cauze, este suficient să se constate, în urma unei analize sumare, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâților.
Așa cum s-a reținut, indicațiile terapeutice pentru medicamente nu se pot autoriza decât în condițiile Ordinului Ministrului Sănătății nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații la Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții. Or, fiind o procedură laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp, astfel cum în mod just a reținut și judecătorul fondului, pentru intimatul-reclamant orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viață al acestuia.
Potrivit art. 22 din Constituția României, „(1) Dreptul la viață, precum și dreptul la integritate fizică și psihică ale persoanei sunt garantate”, iar la art. 34 s-a statuat că: „(1) Dreptul la ocrotirea sănătății este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice. (3) Organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii”.
De asemenea, art. 2 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale prevede că „Dreptul la viață al oricărei persoane este protejat prin lege.”
Așadar, Statului îi revine obligația de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, obligație la care face referire și jurisprudența CEDO în materie.
Sub acest aspect Înalta Curte reține că sunt relevante în speță considerentele Hotărârii Panaitescu împotriva României, din 10 aprilie 2012, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 2 din Convenție, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia statul român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate. Prin hotărârea pronunțată instanța europeană a statuat, printre altele, că în vederea garantării dreptului la viață a cetățenilor săi, statul are obligația de a ieși din pasivitate și a efectua toate demersurile necesare, inclusiv asigurarea medicamentelor și decontarea acestora de către sistemul public de asigurări sociale, fără a putea invoca lipsa de fonduri.
De asemenea, în Pactul internațional privind drepturile economice, sociale și culturale se prevede, la art. 12 că „Statele (...) recunosc dreptul pe care îl are orice persoană de a se bucura de cea mai buna sănătate fizică și mentală pe care o poate atinge”, iar în Rezoluția Parlamentului European din 10 aprilie 2008 privind combaterea cancerului în Uniunea Europeană extinsă, au fost sesizate „diferențele surprinzătoare și inacceptabile la nivelul calității serviciilor oferite de centrele pentru tratarea cancerului, al centrelor de radioterapie și al accesului la medicamente împotriva cancerului”, în art. 30 al acestei Rezoluții fiind încurajate Comisia și statele membre să se asigure ca medicamentele pentru tratarea cancerului să fie disponibile în egală măsură în toate statele membre, pentru toți pacienții care au nevoie de ele.
De altfel, inclusiv actele din legislația națională de reglementare a atribuțiilor autorităților pârâte cu competențe în domeniul sănătății populației prevăd în sarcina acestora obligația luării unor măsuri menite să preîntâmpine tocmai o eventuală stare de pasivitate în elaborarea și implementarea strategiilor și programelor din domeniul sănătății populației.
În acest context, instanța de control judiciar apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare definitivă asupra fondului pretențiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist în oncologie medicală, s-ar leza dreptul intimatului-reclamant la sănătate și implicit dreptul la viață al acestuia, evocat prin cererea de emitere a ordonanței președințiale.
Față de cele arătate, Înalta Curte consideră că în mod corect a admis judecătorul fondului cererea de ordonanță președințială formulată de intimatul-reclamant, câtă vreme medicamentul solicitat este prevăzut în Lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, chiar dacă nu și pentru indicația de care suferă reclamantul, acest tratament fiindu-i prescris de medicul specialist oncolog și dovedită științific eficiența acestuia și în alte cazuri. Or, eficiența unui atare tratament nu poate fi reconsiderată de către instanța de judecată.
Neacordarea provizorie a medicamentului solicitat, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate al reclamantului, astfel cum acesta derivă din dreptul la viață, în discuție fiind și îndeplinirea obligației de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, ce incumbă Statului Român prin autoritățile cu competențe în materie, obligație la care face referire și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
Recurenții-pârâți au mai formulat critici și din perspectiva neîndeplinirii celei de-a doua condiții de admisibilitate a ordonanței președințiale, referitoare la neprejudecarea fondului, apreciind că nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuție, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ existent nu permite o atare soluție.
Înalta Curte constată că aceste susțineri vizează, în realitate, tot neîndeplinirea condiției privind existența aparenței dreptului în favoarea reclamantului, recurenții reluând, în esență, aspectele referitoare la lipsa cadrului legislativ care să-i permită intimatului-reclamant asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte invocate și în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiții și care au fost analizate conform argumentelor expuse în paragrafele anterioare din prezenta decizie.
În prezenta cauză, instanța de contencios administrativ nu este învestită cu cercetarea fondului dreptului în litigiu (dreptul intimatului-reclamant la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului solicitat), măsura solicitată de reclamant având un caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului, iar condiția neprejudecării fondului raportului juridic litigios decurge din condiția referitoare la caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă.
Pentru aceste motive, Înalta Curte reține că sunt nefondate și criticile recurenților-pârâți referitoare la neîntrunirea celor două condiții de admisibilitate a ordonanței președințiale, sentința recurată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 997 C. proc. civ. raportat la situația dedusă judecății.
În aceste condiții, constatând că nu a fost demonstrată nelegalitatea hotărârii recurate și că nu sunt întrunite în cauză motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., sentința de fond fiind motivată cu respectarea rigorilor prevăzute de lege, pronunțată cu respectarea regulilor de procedură aplicabile în cauză, precum și cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente în materie, Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile pârâților și va menține sentința de fond atacată.
2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate de pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței nr. 658 din 13 decembrie 2023 a Curții de Apel Craiova – Secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Respinge recursurile formulate de pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței nr. 658 din 13 decembrie 2023 a Curții de Apel Craiova – Secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 12 septembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.