Asupra recursurilor de față;
Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei:
1. Cererea de chemare în judecată. Hotărârea primei instanțe
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești – Secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 18.04.2024, reclamanta A a solicitat pe calea ordonanței președințiale, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, obligarea pârâților să-i asigure, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), medicamentul Trastuzumab Deruxtecan (denumire comercială Enhertu), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/42/2024 aflat pe rolul Curții de Apel Ploiești – Secția de contencios administrativ și fiscal, fără somație și fără trecerea unui termen.
Prin Sentința nr. 239 din 14 mai 2024, Curtea a respins excepția inadmisibilității acțiunii, ca neîntemeiată.
A admis excepția rămânerii fără obiect a cererii, invocată de pârâta Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale și a respins acțiunea formulată de reclamantă în contradictoriu cu această pârâtă, ca fiind rămasă fără obiect.
A respins excepția lipsei calității procesuale pasive a ANMDMR, ca rămasă fără obiect.
A respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiate.
A admis, în parte, cererea formulată de reclamanta A în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate și a obligat pârâții la asigurarea pentru reclamantă a medicamentului Trastuzumab Deruxtecan (denumire comercială Enhertu) pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/42/2024, aflat pe rolul Curții de Apel Ploiești – Secția de contencios administrativ și fiscal.
2. Cererile de recurs
Împotriva acestei sentințe pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate au formulat, fiecare, recurs.
2.1. Recurentul-pârât Guvernul României a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea excepției lipsei calității sale procesuale pasive, excepției inadmisibilității acțiunii iar, pe fond, respingerea cererii de ordonanță președințială, ca neîntemeiată.
A susținut recurentul-pârât că în mod eronat instanța a admis acțiunea reclamantei față de Guvernul României și l-a obligat să asigure medicamentul Trastuzumab Deruxtecan (Enhertu), eliberat pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, fără contribuție personală, până la soluționarea definitivă a dosarului de fond.
Nu sunt întrunite condițiile răspunderii administrative a Guvernului României referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluționarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege. Aceasta, deoarece, în contextul legislativ incident în domeniu, care reglementează procedura elaborării, avizării și prezentării proiectelor de acte normative, rezultă că actele respective se inițiază de către autoritățile de specialitate, potrivit domeniului de activitate, în vederea adoptării sau aprobării lor de către Guvernul României.
Prin urmare, este evident că raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecății, calitatea procesuală pasivă fiind condiționată de existența identității dintre pârât și cel obligat în raportul juridic, adică subiectul pasiv.
Astfel, este lipsit de calitate procesuală pasivă, întrucât nu are atribuții și competențe în sensul solicitat de intimata-reclamantă, iar o eventuală soluție de admitere a acțiunii sub acest aspect este imposibil de valorificat atât timp cât, fiind o autoritate lipsită de calitate procesuală pasivă, nu poate asigura plata medicamentelor către reclamantă.
A mai susținut recurentul că și soluția instanței de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii pe care a invocat-o la fond este nelegală, pentru că ordonanța președințială este inadmisibilă în contencios administrativ.
De asemenea, raportat la obiectul cererii de ordonanță președințială, instanța în mod nelegal a reținut că ar fi îndeplinite condițiile art. 997 alin. (1) și (5) C. proc. civ.. Instanța ar fi trebuit să verifice dacă medicamentul este inclus în Lista de decontare și dacă are protocol terapeutic aprobat, pentru că legislația națională nu permite rambursarea medicamentelor ale căror indicații terapeutice nu au fost aprobate național sau de către Agenția Europeană a Medicamentului. Ministerul Sănătății are competența de a realiza actulaizarea Listei doar după ce aceasta este prezentată de către ANMDMR după parcurgerea etapelor legale ale procesului de evaluare a medicamentelor și, în cazul medicamentelor pentru care s-a emis decizie de includere condiționată în Listă, după încheierea unui contract de tip cost-volum cu deținătorii autorizațiilor de punere pe piață.
A mai susținut recurentul că, prin admiterea cererii astfel cum a fost formulată, instanța de fond a depășit competența conferită puterii judecătorești, etapa de evaluare administrativ-științifică a documentației medicamentului pentru care se solicită includerea în Lista medicamentelor compensate este obligatorie, are caracter imperativ și, ca atare, nu se poate deroga de la aceasta.
2.2. Recursul pârâtului Ministerul Sănătății a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitându-se casarea hotărârii recurate și respingerea cererii de ordonanță președințială în ceea ce-l privește.
A arătat recurentul că nu rezultă din dispozițiile Codului de procedură civilă referitoare la procedura ordonanței președințiale că măsura vremelnică trebuie dispusă împotriva tuturor părților pârâte. Codul de procedură civilă neoperând nicio distincție devine obligatorie raportarea la prevederile Legii nr. 95/2006 cu privire la separația de atribuții ale autorităților pârâte în ceea ce privește derularea programelor naționale de sănătate. Numai în ceea ce privește alcătuirea Listei de medicamente toți pârâții au împreună atribuții, cu toate că acționează succesiv și acțiunea Ministerului Sănătății depinde de decizia ANMDRM, iar, ulterior, adoptarea hotărârii de guvern depinde de acțiunea Ministerului Sănătății și a Casaei Naționale de Asigurări de Sănătate.
A mai susținut recurentul că, prin prisma prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, ordonanța președințială este inadmisibilă de plano în materia contenciosului administrativ. Singura acțiune admisibilă în contenciosul administrativ este cea „de fond” cu obiect refuz soluționare cererer, în cazul de față cu obiect refuz soluționare cerere de includere în Listă a unui medicament.
Singura autoritatea dintrele cele pârâte în dosarul de fond, care poate fi obligatăîn mod vremelnic să asigure medicamentul, este CNAS prin casele județene, aceasta gestionând subprogramul de gastroenterologie pediatrică și derulând în FNUASS (Fondul Național Unic de Asigurăril Sociale de Sănătate).
Prin prisma jurisprudenței, în favoarea reclamantei nu există aparența de drept, de a beneficia de un medicament care nu are în prospect indicația terapeutică a reclamantei, așa numit medicament off-label care nu este recomandat de producător deoarece nu există studii clinice care să le dovedească eficiența. Recomandarea acestui medicament de către medicii specialiști se face numai pe riscul acestora și pe riscul pacientului.
Când un nou medicament est ecreat de oamenii de știință, este necesar ca acesta să treacă printr-un studiu, pentru a i se demonstra eficacitatea și siguranța administrării.
Medicul curant al reclamantei a reocmandat un medicament în lipsa unor studii clinice și fără a se asigura de sigunața medicamentului asupra pacietnului.
Prin aceste acțiuni medicul nu își asumă prescrierea unui medicament off-label lăsând instanța să se pronunțe în ceea ce privește asigurarea medicamentului către pacient. Opinia unui medic nu poate substitui recomandarea producătorului și pentru care s-au făcut studii clinice, fiind o recomandare lipsită de orice dovadă. Înainte de a fi testat pe subiecți umani, medicamentul este studiar în labortor, testat și pe animale.
Un medicament nu poate fi prescris și rambursat în sistemul asigurărilor sociale de sănătate, nu poate fi decontat de CNAS decât dacă este inclus pe Lista aprobată prin HG nr. 720/2008 și numai dacă are indicație terapeutică autorizată cuprinsă în rezumatul caracteristicilor produsului.
În cauză, aparența de drept nu profită reclamantei, aceasta nu a probat fără niciun dubiu că a fost supusă un timp rezonabil tratamentului medicamentos menționat în acțiune pentru observarea evoluției sale clinice favorabile și că medicii săi curanți își asumă fără nicio îndoială o concluzie științific argumentată că, în cazul reclamantului, combinația de medicamente are în mod clar un răspuns pozitiv al pacientului.
2.3. Recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, în consecință, respingerea ordonanței președințiale, ca neîntemeiată.
A susținut recurenta că, față de dispozițiile art. 241 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, astfel cum au fost completate prin OG nr. 37/2022 pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006 și a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal precum și stabilirea unor alte măsuri în domeniul sănătății, medicamentul solicitat de reclamantă nu poate fi decontat din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate pentru indicația terapeutică „cancer mamar”.
Instanța de fond a pronunțat hotărârea cu greșita aplicare și interpretare a legislației specifice asigurărilor sociale de sănătate pentru că nu a înțeles că sistemul de asigurări de sănătate nu este un sistem concurențial, de piață liberă, ci este un sistem reglementat de lege, că în nicio țară din lume sistemul de sănătate nu funcționează în totalitate în conformitate cu principiile economiei de piață și că bugetul FNUASS se aprobă de Parlament, la propunerea Guvernului.
Medicamentul în litigiu a fost autorizat prin procedura centralizată conform Regulamentului (CE) nr. 726/2004 al Parlamentului European și al Consiliului de către Agenția Europeană a Medicamentului numai pentru indicațiile terapeutice prevăzute expres în rezumatul caracteristicilor prodsului.
Conform Regulamentului (CE) nr. 1234/2008 al Comisiei Comunităților Europene din 24 noiembrie 2008 privind examinarea modificării condițiilor autorizațiilor de introducere pe piață acordate pentru medicamentele de uz uman și veterinar, o autorizație de introducere pe piață stabilește condițiile în care se autorizează introducerea pe piață a unui medicament în Uniunea Europeană, extinderea indicațiilor presupunând modificarea autorizației de punere pe piață.
Orice cerere de extindere de indicație terapeutică a medicamentului Trastuzumab Deruxtecan (Enhertu) se formulează de către deținătorul de autorizație de punere pe piață conform Regulamentului (CE) nr. 726/2004, în cauză nefiind îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 997 C. proc. civ., referitoare la existența în favoarea intimatei-reclamante a unei aparențe a dreptului pretins și la neprejudecarea fondului cauzei.
Atâta timp cât instanța a dispus obligarea pârâților la asigurarea către reclamantă a medicamentului, întrucât nu există temei legal de acordare, s-a realizat o încălcare flagrantă a prevederilor legale speciale în materia asigurărilor sociale de sănătate și, totodată, o situație de contradicție între obligația CNAS de a pune în executare această hotărâre judecătorească și lipsa prevederilor legale care să completeze cadrul legal impus de dispozitivul ordonanței președințiale.
Punerea în executare a sentinței recurate excedează cadrului legal în limitele căruia se realizează acordarea medicamentelor în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate.
Nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, aparența dreptului, caracterul provizoriu al măsurilor, existența unor cazuri grabnice și neprejudecarea fondului.
Cererea reclamantei este netemeinică de vreme ce nu pot fi identificate argumente pentru ca sistemul public de asigurări sociale de sănătate să fie ținut de obligația de asigurare și acordare, pe bază de prescripție medicală și în regim de compensare 100%, a medicamentului Enhertu, câtă vreme nu s-a demonstrat că ar fi intervenit un exces de putere al CNAS, un refuz nejustificat și că medicamentul în litigiu ar fi singurul tratament existent pentru tratarea afecțiunii.
Reclamanta solicită asigurarea unui medicament neinclus în Lista medicamentelor aprobată prin HG nr. 720/2008, nu face parte din pachetul de servicii medicale de bază acordat asiguraților, nu are elaborat un protocol de prescriere și administrare și nu poate fi decontat niciunui asigurat.
Numai medicamentele care figurează în Lista aprobată prin HG nr. 720/2008, ale căror indicații terapeutice sunt prevăzute de Protocoalele cuprinse în Anexa 1 la OMS/CNAS nr. 564/499/202, pot fi acordate și decontate din FNUASS. Instanța a apreciat că ar exista aparența de drept în favoarea reclamantei, fără a avea în vedere că nu există temei legal în acest sens.
Cu privire la neprejudecarea fondului, nu putea fi acceptată solicitarea reclamantei întrucât analiza necesară în vederea soluționării cauzei presupune un probatoriu complex care nu se poate administra decât în cadrul acțiunii de fond. Pentru a fi admisă cererea reclamantei, trebuie, implicit, ca instanța să constate refuzul nejustificat al CNAS de a acorda medicamentul, fapt care nu a fost probat.
De asemenea, nu putea fi acceptată solicitarea reclamantei de asigurare a tratamentului solicitat în mod provizoriu (ca și măsură premergătoare operațiunii de decontare) atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluție.
Forțarea legii echivalează cu încălcarea legii, dispozițiile legale sunt întru totul respectate și aplicate fără nicio discriminare între asigurați, deoarece rațiunea juridică a textului de lege este de a ocroti sănătate tuturor cetățenilor și nu de a acorda tratament prefernețial unui cetățean în defavoarea altuia. Legea nr. 96/2006 a stabilit drepturi egale pentru toți asigurații din sistemul de asigurări sociale de sănătate.
Întreprinderea oricăror măsuri ce presupun influențe financiare suplimentare negative asupra bugetului FNUASS conduce automat la diminuarea atât a pachetului de servicii medicale, medicamente și materiale sanitare pentru persoanele asigurate în sistemul de asigurări sociale de sănătate, cât și a calității serviciilor medicale acordate acdestora.
În continuarea argumentelor sale, recurenta-pârâtă CNAS a făcut trimitere la practica judiciară, la hotărâri pronunțate în cauze similare, atât în ordonanțe președințiale, cât și în acțiuni de fond.
II. Soluția Înaltei Curți asupra recursurilor exercitate în cauză.
Analizând sentința de fond atacată prin prisma motivelor invocate de recurenții-pârâți prin cererile de recurs formulate și a normelor legale incidente în materie, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, urmând să le analizeze unitar și să răspundă criticilor identice prin argumente comune, în funcție de finalitatea lor concretă.
1. Argumente de fapt și de drept relevante.
În fapt, intimata-reclamantă A a solicitat, pe calea ordonanței președințiale prevăzute de art. 997 C. proc. civ., în contextul prezentării situației sale medicale și a recomandării unui tratament cu medicamentul Trastuzumab Deruxtecan (denumire comercială Enhertu), obligarea pârâților Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, să-i asigure, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului menționat, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/42/2024 aflat pe rolul Curții de Apel Ploiești – Secția de contencios administrativ și fiscal.
Prima instanță, reținând că este neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată prin întâmpinare de pârâți și excepția inadmisibilității, a admis acțiunea și a obligat pârâții la asigurarea către reclamantă a medicamentului solicitat.
Sentința de fond a fost criticată de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, în primul rând, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., referitor la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești de către instanță.
Înalta Curte reține că, în dreptul procesual civil, depășirea atribuțiilor puterii judecătorești poate fi considerat și ca exces de putere ce derivă din principiul constituțional al separației puterilor în stat și vizează imixtiunea instanțelor judecătorești în domeniul atribuțiilor puterii legislative sau executive.
Excesul de putere semnifică încălcarea principiului separației puterilor în stat, prin imixtiunea instanțelor judecătorești fie în atribuțiile puterii legislative sau executive, fie în domenii excluse puterii judecătorești. De asemenea, prin exces de putere se încalcă ordinea constituțională și interesul public, instanța judecătorească exercitând funcțiile puterii judecătorești peste limitele statornicite prin Constituție. În plus, este de observat că depășirea atribuțiilor puterii judecătorești vizează nerespectarea unor competențe jurisdicționale în cadrul organizării statale, potrivit principiului separației și echilibrului puterilor.
Or, față de obiectul concret al cererii de chemare în judecată, prima instanță a soluționat cauza conform limitelor impuse de lege, din perspectiva atribuțiilor autorităților publice implicate în procesul de acordare provizorie a medicamentului solicitat de reclamantă pentru afecțiunea de care suferă, aspect ce nu poate fi însă considerat o încălcare a atribuțiilor puterii judecătorești.
Din perspectiva acestui motiv de casare, recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate nu a precizat în ce ar consta depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, argumentele sale referitoare, în concret, la încălcarea cadrului normativ incident în materie circumscriindu-se motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce urmează a fi analizat.
Aceeași recurentă-pârâtă, CNAS, a mai invocat și motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. privind nemotivarea hotărârii sau reținerea unor considerente străine sau contradictorii, însă, subsumat acestui motiv de nelegalitate, nu a adus niciun argument. De altfel, din analiza considerentelor hotărârii recurate, Înalta Curte constată că motivarea primei instanțe răspunde argumentelor prezentate de părți, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt și de drept, ceea ce face ca respectivul motiv de casare să nu-și găsească incidența în cauză. Argumentarea hotărârii este logică, clară, coerentă și în acord cu prevederile legale aplicabile cauzei. Faptul că recurenta nu este de acord cu raționamentul expus de judecătorul fondului nu poate echivala cu o motivare contradictorie, fiind posibil controlul hotărârii în calea de atac.
Analizând sentința de fond și din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de toți recurenții-pârâți, Înalta Curte constată că și acesta este nefondat.
În înțelesul acestui motiv de nelegalitate, încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.
În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.
Recurenții au formulat susțineri similare, atât sub aspectul lipsei calității procesuale pasive, cât și al celui privind neîndeplinirea condițiilor de admisibilitate, criticând modalitatea în care prima instanță a interpretat și a aplicat cadrul normativ incident în cauză, prin raportare la situația de fapt existentă.
Referitor la inadmisibilitatea cererii de ordonanță președințială în contencios administrativ, invocată de recurenții-pârâți Guvernul României și Ministerul Sănătății, Înalta Curte, în acord cu jurisprudența sa consolidată, reține că este admisibilă, de principiu, cererea de ordonanță președințială formulată în fața instanței de contencios administrativ, atunci când aceasta nu are ca obiect suspendarea unui act administrativ, ci dispunerea unor măsuri provizorii, cum ar fi impunerea unei obligații vremelnice în sarcina unei părți, până la dezlegarea fondului cauzei.
Or, în cauza de față, instanța de fond a stabilit în sarcina pârâților, în considerarea atribuțiilor fiecăruia, o obligație vremelnică, ce incumbă acestora până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/42/2024 aflat pe rolul instanței de fond.
De asemenea, în mod corect a reținut instanța de fond că pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate au calitate procesuală pasivă, în raport de prevederile art. 2 alin. (5) art. 242 alin. (1) art. 9 alin. (1) și (5) și art. 280 din Legea nr. 95/2006, raportat la atribuțiile ce le revin în procedura de includere a unor medicamente în Lista medicamentelor compensate, precum și în administrarea și gestionarea sistemului de asigurări sociale de sănătate.
Astfel, Ministerul Sănătății elaborează programele naționale de sănătate în colaborare cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, care, la rândul său, are atribuții în gestionarea Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare, a tehnologiilor și a dispozitivelor medicale.
Potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărâre a Guvernului, așadar, și în privința Guvernului României calitatea procesuală pasivă fiind justificată. Chiar dacă din procedura elaborării, avizării și prezentării proiectelor de acte normative rezultă că actele respective se inițiază de autoritățile de specialitate, potrivit domeniului de activitate, acestea urmează a fi supuse adoptării sau aprobării de către Guvernul României, în subordinea căruia se află Ministerul Sănătății, organ de specialitate al administrației publice centrale în domeniul asistenței de sănătate publică.
Dispozițiile art. 251 din Legea nr. 95/2006 prevăd că Ministerul Sănătății are atribuții în procedura elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu Casa Națională de Asigurări de Sănătate. În dezvoltarea acestor competențe, prevederile art. 2 din HG nr. 144/2010 privind organizarea Ministerului Sănătății stabilesc atribuțiile principale și obiectivele urmărite în activitatea autorității ministeriale.
Printre atribuțiile stabilite de legiuitor în sarcina Ministerului Sănătății se regăsesc următoarele: elaborează, implementează și coordonează programe naționale de sănătate, acțiuni prioritare desfășurate în scopul realizării obiectivelor politicii de sănătate publică și, totodată, elaborează politici, strategii și programe de acțiune în domeniul sănătății populației, în acord cu Programul de guvernare; coordonează și controlează implementarea politicilor, strategiilor și programelor din domeniul sănătății populației, la nivel național, regional și local; evaluează și monitorizează starea de sănătate a populației, ia măsuri pentru îmbunătățirea acesteia și informează Guvernul referitor la indicatorii de sănătate, tendințele de evoluție și despre măsurile de îmbunătățire a acestora.
Totodată, art. 9 din Legea nr. 95/2006 dispune că „(1) Programele naționale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii și strategiei sănătății publice de către Ministerul Sănătății, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naționale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătății, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătății și/sau CNAS, după caz.”
Față de aceste atribuții și având în vedere obiectul cererii de ordonanță președințială, toate autoritățile publice pârâte sunt implicate, în diverse etape și cu atribuții specifice, în procedura privind includerea medicamentelor pe lista de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, fiind în mod evident justificată chemarea acestora în judecată.
Sunt nefondate și celelalte critici din recursuri privind condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, prima instanță făcând și sub acest aspect o corectă interpretare și aplicare în cauză a prevederilor art. 997 și următoarele C. proc. civ., precum și a dispozițiilor HG nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014, și Legii nr. 95/2006.
În esență, recurenții-pârâți au criticat sentința recurată, susținând că nu sunt îndeplinite două dintre condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ., respectiv aparența de drept și neprejudecarea fondului.
Referitor la cerința aparenței de drept, s-a invocat inexistența unui cadru legal corespunzător pretențiilor intimatei-reclamante, care solicită decontarea în regim de compensare integrală a tratamentului cu medicamentul Enhertu pentru afecțiunea de care suferă. Din această perspectivă este de menționat că medicamentul solicitat este inclus în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, însă nu pentru indicația terapeutică de care suferă reclamanta, astfel încât aceasta nu poate beneficia de compensarea integrală a tratamentului cu medicamentul respectiv.
Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că procedura ordonanței președințiale implică întrunirea cumulativă a trei condiții: urgența, caracterul provizoriu al măsurii solicitate și neprejudecarea fondului prin măsura dispusă.
De asemenea, spre deosebire de acțiunea de fond, procedura ordonanței președințiale nu presupune dovedirea, de către reclamantă, a temeiniciei pretenției formulate. Aparența de drept este în favoarea acesteia dacă poziția sa în cadrul raportului juridic generator al pretențiilor formulate, este preferabilă din punct de vedere legal, în condițiile unei analize sumare a situației de fapt și a temeiurilor de drept incidente situației deduse judecății.
În cauză, contrar susținerilor recurenților-pârâți, Înalta Curte constată că reclamanta a probat aparența de drept, dovedind că starea sa medicală impune, conform indicațiilor medicului specialist, tratamentul cu acest medicament, însă costul lui este unul prohibitiv. Așadar, în accepțiunea dispozițiilor art. 997 alin. (1) C. proc. civ., raportat la contextul factual al formulării cererii de ordonanță președințială, dreptul care s-ar păgubi prin întârziere este chiar dreptul la viață, astfel cum este reglementat și garantat de art. 22 alin. (1) din Constituția României și art. 2 pct. 32 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.
Este real că reglementarea condițiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformitatea legislației interne cu prevederile constituționale și convenționale invocate de reclamantă, urmează a fi examinate în cadrul acțiunii de fond, unde vor fi avute în vedere și apărările formulate de pârâți în ceea ce privește inexistența unui cadru legal corespunzător, care să permită decontarea integrală a acestui tratament.
Însă, pentru admiterea ordonanței președințiale ce face obiectul prezentei cauze, este suficient să se constate, în urma unei analize sumare, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâților.
Așa cum s-a reținut, indicațiile terapeutice pentru medicamente nu se pot autoriza decât în condițiile Ordinului Ministrului Sănătății nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații la Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții. Or, fiind o procedură laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp, astfel cum în mod just a reținut și judecătorul fondului, pentru intimata-reclamantă orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viață al acesteia.
Potrivit art. 22 din Constituția României, „(1) Dreptul la viață, precum și dreptul la integritate fizică și psihică ale persoanei sunt garantate”, iar la art. 34 s-a statuat că: „(1) Dreptul la ocrotirea sănătății este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice. (3) Organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii”.
De asemenea, art. 2 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale prevede că „Dreptul la viață al oricărei persoane este protejat prin lege.”
Așadar, Statului îi revine obligația de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, obligație la care face referire și jurisprudența CEDO în materie.
Prin urmare, contrar aprecierilor recurentului-pârât Ministerul Sănătății, Înalta Curte reține că sunt relevante în speță considerentele Hotărârii Panaitescu împotriva României, din 10 aprilie 2012, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 2 din Convenție, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia statul român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate. Prin hotărârea pronunțată instanța europeană a statuat, printre altele, că în vederea garantării dreptului la viață a cetățenilor săi, statul are obligația de a ieși din pasivitate și a efectua toate demersurile necesare, inclusiv asigurarea medicamentelor și decontarea acestora de către sistemul public de asigurări sociale, fără a putea invoca lipsa de fonduri.
De asemenea, în Pactul internațional privind drepturile economice, sociale și culturale se prevede, la art. 12 că „Statele (...) recunosc dreptul pe care îl are orice persoană de a se bucura de cea mai buna sănătate fizică și mentală pe care o poate atinge”, iar în Rezoluția Parlamentului European din 10 aprilie 2008 privind combaterea cancerului în Uniunea Europeană extinsă, au fost sesizate „diferențele surprinzătoare și inacceptabile la nivelul calității serviciilor oferite de centrele pentru tratarea cancerului, al centrelor de radioterapie și al accesului la medicamente împotriva cancerului”, în art. 30 al acestei Rezoluții fiind încurajate Comisia și statele membre să se asigure ca medicamentele pentru tratarea cancerului să fie disponibile în egală măsură în toate statele membre, pentru toți pacienții care au nevoie de ele.
De altfel, inclusiv actele din legislația națională de reglementare a atribuțiilor autorităților pârâte cu competențe în domeniul sănătății populației prevăd în sarcina acestora obligația luării unor măsuri menite să preîntâmpine tocmai o eventuală stare de pasivitate în elaborarea și implementarea strategiilor și programelor din domeniul sănătății populației.
În acest context, instanța de control judiciar apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare definitivă asupra fondului pretențiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist în oncologie medicală, s-ar leza dreptul intimatei-reclamante la sănătate și implicit dreptul la viață al acesteia, evocat prin cererea de emitere a ordonanței președințiale.
Față de cele arătate, Înalta Curte consideră că în mod corect a admis judecătorul fondului cererea de ordonanță președințială formulată de intimata-reclamantă, câtă vreme medicamentul solicitat este prevăzut în Lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, chiar dacă nu și pentru indicația de care suferă reclamanta, acest tratament fiindu-i prescris de medicul specialist oncolog și dovedită științific eficiența acestuia și în alte cazuri. Or, eficiența unui atare tratament nu poate fi reconsiderată de către instanța de judecată.
Neacordarea provizorie a medicamentului solicitat, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate al reclamantei, astfel cum acesta derivă din dreptul la viață, în discuție fiind și îndeplinirea obligației de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, ce incumbă Statului Român prin autoritățile cu competențe în materie, obligație la care face referire și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
Recurenții-pârâți au mai formulat critici și din perspectiva neîndeplinirii celei de-a doua condiții de admisibilitate a ordonanței președințiale, referitoare la neprejudecarea fondului, apreciind că nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuție, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ existent nu permite o atare soluție.
Înalta Curte constată că aceste susțineri vizează, în realitate, tot neîndeplinirea condiției privind existența aparenței dreptului în favoarea reclamantei, recurenții reluând, în esență, aspectele referitoare la lipsa cadrului legislativ care să-i permită intimatei-reclamante asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte invocate și în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiții și care au fost analizate conform argumentelor expuse în paragrafele anterioare din prezenta decizie.
În prezenta cauză, instanța de contencios administrativ nu este învestită cu cercetarea fondului dreptului în litigiu (dreptul intimatei-reclamante la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului solicitat), măsura solicitată de reclamantă având un caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului, iar condiția neprejudecării fondului raportului juridic litigios decurge din condiția referitoare la caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă.
Pentru aceste motive, Înalta Curte reține că sunt nefondate și criticile recurenților-pârâți referitoare la neîntrunirea celor două condiții de admisibilitate a ordonanței președințiale, sentința recurată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 997 C. proc. civ. raportat la situația dedusă judecății.
În aceste condiții, constatând că nu a fost demonstrată nelegalitatea hotărârii recurate și că nu sunt întrunite în cauză motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., sentința de fond fiind motivată cu respectarea rigorilor prevăzute de lege și cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente în materie, Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile pârâților și va menține sentința de fond atacată.
2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs.
Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge recursurile, ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Respinge recursurile declarate de pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva Sentinței nr. 239 din 14 mai 2024 a Curții de Apel Ploiești – Secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 10 octombrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.