Asupra recursurilor de față;
Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei:
1. Cererea de chemare în judecată. Hotărârea primei instanțe
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 07.03.2024, reclamanta A a solicitat pe calea ordonanței președințiale, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, obligarea pârâților să-i asigure, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2/2024 aflat pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, fără somație și fără trecerea unui termen.
Prin Sentința nr. 422 din 14 martie 2024, Curtea a respins excepțiile inadmisibilității acțiunii și lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâți, ca neîntemeiate.
A admis cererea formulată de reclamanta A și a obligat pârâții să asigure reclamantei, fără somație și fără trecerea unui termen, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, fără contribuție personală, medicamentul Pembrolizumab (Keytruda) până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2/2024.
2. Cererile de recurs
Împotriva acestei sentințe pârâții au formulat, fiecare, recurs.
2.1. Recurentul-pârât Guvernul României a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând modificarea hotărârii recurate în sensul admiterii excepției lipsei calității sale procesuale pasive și al respingerii acțiunii în ceea ce-l privește.
A susținut recurentul-pârât că în mod eronat instanța a admis acțiunea reclamantei față de Guvernul României și l-a obligat să asigure medicamentul Pembrolizumab (Keytruda), eliberat pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, fără contribuție personală, până la soluționarea definitivă a dosarului de fond.
Nu sunt întrunite condițiile răspunderii administrative a Guvernului României referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluționarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege. Aceasta, deoarece, în contextul legislativ incident în domeniu, care reglementează procedura elaborării, avizării și prezentării proiectelor de acte normative, rezultă că actele respective se inițiază de către autoritățile de specialitate, potrivit domeniului de activitate, în vederea adoptării sau aprobării lor de către Guvernul României.
Prin urmare, este evident că raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecății, calitatea procesuală pasivă fiind condiționată de existența identității dintre pârât și cel obligat în raportul juridic, adică subiectul pasiv.
Astfel, este lipsit de calitate procesuală pasivă, întrucât nu are atribuții și competențe în sensul solicitat de intimata-reclamantă, iar o eventuală soluție de admitere a acțiunii sub acest aspect este imposibil de valorificat atât timp cât, fiind o autoritate lipsită de calitate procesuală pasivă, nu poate asigura plata medicamentelor către reclamantă.
2.2. Recursul pârâtului Ministerul Sănătății a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și pct. 8 C. proc. civ., solicitându-se casarea hotărârii recurate și, rejudecând cauza, admiterea excepțiilor invocate și, pe fondul cauzei, respingerea, ca neîntemeiată, a cererii de ordonanță președințială.
În susținerea motivului de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. a arătat că prima instanță a pronunțat soluția cu încălcarea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Astfel, în contextul expunerii unor considerente de ordin teoretic referitoare la calitatea procesuală, a menționat că, raportat la obiectul cererii de ordonanță președințială, și anume obligarea la decontarea unui medicament ce nu se regăsește în Listă, nu se poate concluziona că autoritățile pârâte au obligația să deconteze din FNUASS (bugetul acestui fond fiind gestionat exclusiv de CNAS) medicamentul solicitat în cauză.
În situația acțiunii în obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ sau îndeplinirea unei operațiuni administrative, calitatea procesuală pasivă se raportează la capacitatea de drept public (capacitatea administrativă) a autorității publcie chemate în judecată de a emite un act administrativ sau a îndeplini o anumită operațiune administrativă.
Ca atare, obiectul cererii de față excedează obiectului acțiunii în contencios administrativ care, potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate consta într-un act administrativ sau în faptul nesoluționării în termen a unei cereri referitoare la un drept subiectiv sau un interes legitim, precum și refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri cu acest obiect sau refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.
Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a arătată că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a art. 32 lit. b C. proc. civ. raportat la art. 16 alin. (11) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, introdus prin OG nr. 37/2022, prima instanță analizând calitatea sa procesuală prin raportare la obiectul cererii din dosarul de fond, prin care s-a solicitat includerea în Listă a medicamentului Pembrolizumab (Keytruda), astfel că toată motivarea cu privire la calitatea procesuală a Ministerului Sănătății prejudecă fondul. În plus, în motivare nu se face referire la calitatea sa de a deconta medicamentul solicitat, așadar, raportat la obiectul cererii de ordonanță președințială.
Faptul că motivarea se raportează la procedura prevăzută de art. 242 din Legea nr. 95/2006, fără a avea în vedere și modificările aduse de OG nr. 37/2022 atât art. 16 cât și art. 243 prin introducerea art. 2431 și art. 2432 demonstrează o gravă încălcare a art. 32 lit. b C. proc. civ. care obligă instanța de judecată să aibă în vedere la soluționarea excepției lipsei calității sale procesuale pasive toate dispozițiile legale invocate în susținerea acesteia și aplicabile situației de față.
De asemenea, instanța a reținut în mod eronat că reclamanta urmărește recunoașterea, cu titlu provizoriu, a dreptului ce derivă din parcurgerea procedurii reglementate de art. 242 din Legea nr. 95/2006, în realitate solicitând și urmărind și decontarea acestui medicament și nu includerea lui în Listă. Totodată, contrar aspectelor reținute de instanță, Ministerul Sănătății nu are atribuții în procesul de recunoaștere a respectivului medicament sau cel privind elaborarea Listei medicamentelor compensate, în conformitate cu OMS nr. 861/2014, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Listă fiind în competența ANMDMR, autoritate competentă ce implementează mecanismul de evaluare a tehnologiilor medicale pentru includerea, extinderea indicațiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Listă.
A mai susținut recurentul-pârât că sentința a fost dată cu încălcarea art. 1443 C. civ., respingând excepția inadmisibilității cererii din perspectiva stabilirii răspunderii civile solidare, în sarcina pârâților, pentru motivul că în acțiune nu a fost invocat vreun raport de solidaritate între pârâți și nici nu s-a solicitat obligarea acestora în solidar. Or, în condițiile în care a dispus obligarea tuturor pârâților să asigure reclamantei medicamentul solicitat, rezultă fără echivoc că instanța a reținut existența unei solidarități pasive între aceștia, contrar art. 1443 C. civ. și propriei motivări de respingere a excepției.
De asemenea, prima instanță a pronunțat sentința cu încălcarea art. 56 lit. d din Legea nr. 95/2006 tot din perspectiva lipsei calității procesuale pasive, reiterând că nu are atribuții privind acordarea către pacienți a unor medicamente în regim de compensare 100%, cum în mod corect s-a reținut în alte hotărâri judecătorești.
Cu privire la incidența art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Sănătății a susținut, în esență, că prima instanță a reținut în mod greșit că ar fi îndeplinite condițiile cererii de ordonanță președințială.
În referire la condițiile de admisibilitate și aparența de drept a arătat, în primul rând, că reclamanta nu a solicitat, în condițiile art. 997 C. proc. civ., ca instanța să exercite la nivel de aparență și de urgență un control de legalitate cu privire la refuzul pârâților de a include pe Lista medicamentelor compensate integral a medicamentului enunțat în petitul acțiunii, solicitarea acesteia reprezentând o prejudecare a fondului și o soluționare a dosarului de fond.
În al doilea rând, deși în analiza existenței sau inexistenței aparenței de drept în favoarea reclamantei, instanța a reținut corect lipsa cadrului legislativ pentru solicitarea formulată, a admis în mod nejustificat cererea motivând soluția prin raportare la aspecte străine de obiectul cauzei, respectiv prin raportare la procedura includerii medicamentului în Lista celor care se decontează.
Pe de altă parte, deși a recunoscut că medicamentul este pentru alte afecțiuni, potrivit rezumatului caracteristicilor produsului, instanța s-a raportat în mod eronat în motivare la existența unor operațiuni administrative și a unor formalități incluse în protocoale. Procedura includerii unui medicament în Listă nu reprezintă un demers de natură a leza dreptul la sănătate al reclamantei, ci tocmai de a-l proteja, demersul fiind instituit de legiuitor chiar pentru protejarea vieții pacienților prin obligativitatea efectuării unor studii clinice care să confirme eficiența medicamentului în condiții sigure, pentru o anumită indicație terapeutică.
Constatarea expresă a inexistenței dreptului reclamantei de a beneficia de decontare pentru medicamentul solicitat ar fi impus constatarea neîndeplinirii condiției aparenței dreptului acesteia și respingerea cererii și nu motiv de admitere.
În speță, pentru a constata dacă dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate pentru cererea de ordonanță președințială, instanța trebuia să verifice, cu prioritate, dacă medicamentul solicitat este în Lista de decontare și dacă are protocol terapeutic aprobat, acesta fiind obligatoriu pentru medicii aflați în relație contractuală cu casele de asigurări de sănătate.
A mai arătat recruentul că medicamentul în cauză a primit decizie de includere condiționată în Lista pentru indicația terapeutică, Decizia nr. 969/01.11.2023 emisă de ANMDMR, și că deținătorul autorizației de punere pe piață și-a exprimat disponibilitatea pentru începerea procesului de renegociere a unui contract cost-volum, în data de 21.11.2023.
Astfel, Ministerul Sănătății are competența de a realiza actualizarea Listei doar după ce aceasta este prezentată de către ANMDMR după parcurgerea etapelor legale ale procesului de evaluare a medicamentelor și, în cazul medicamentelor pentru care s-a emis decizie de includere condiționată în Listă, după încheierea unui contract de tip cost-volum cu deținătorii autorizațiilor de punere pe piață.
La nivel de aparență, reclamanta nu are dreptul de a beneficia de compensare în proporție de 100% pentru că medicamentul nu figurează la data solicității, potrivit HG nr. 720/2008, pe lista anexă corespunzătoare medicamentelor compensate de care poate beneficia reclamanta în calitaet de asigurată.
2.3. Recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate în sensul casării sentinței și, în rejudecare, respingerea ordonanței președințiale, ca neîntemeiată.
A solicitat să se constate că legitimarea procesuală pasivă în prezenta cauză nu-i aparține raportat la obiectul cauzei și la atribuțiile sale, în raport cu dispozițiile art. 280 din Titlul VIII din Legea nr. 95/2006, pentru că nu intră în raporturi juridice cu persoanele asigurate, furnizorii de servicii medicale sau deținătorii de autorizație de punere pe piață, nu are raporturi juridice cu reclamanta, nu are nicio atribuție cu privire la extinderea indicațiilor unui medicament existent în Lista aprobată prin HG nr. 720/2008, nu are competența de a efectua plata către asigurați a sumelor reprezentând contravaloarea serviciilor medicale, medicamentelor și dispozitivelor medicale de care aceștia au beneficiat sau urmează să beneficieze și nu încheie contracte cu furnizorii de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale al căror obiect îl constituie decontarea contravalorii serviciilor medicale, medicamentelor și dispozitivelor medicale acordate asiguraților.
Pe fondul ordonanței președințiale, a apreciat că în mod greșit a reținut instanța că sunt întrunite condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale prevăzute de art. 997 C. proc. civ., întrucât nu există o aparență de drept în favoarea intimatei-reclamante, făcând trimitere la prevederile art. 704 din Legea nr. 95/2006, la Regulamentul (CE) nr. 726/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 31 martie 2004 de stabilire a procedurilor comunitare privind autorizarea și supravegherea medicamentelor de uz uman și veterinar și de instituire a unei Agenții Europene pentru MedicamenteText cu relevanță pentru SEE și la art. 6 alin. (1) din Diectiva 2001/83 a Parlamentului European și a Consiliului din 6 noiembrie 2001 de instituire a unui cod comunitar cu privire la medicamentele de uz uman.
Nici condiția neprejudecării fondului cauzei nu este îndeplinită, interpretarea în dreptul intern a dreptului Uniunii Europene având legătură cu fondul cauzei și neputând constitui temei pentru aprecierea ca fondată a cererii de ordonanță președințială. Reclamanta nu a prezentat formularul de prescripție medicală utilizat în cadrul sistemului public de asigurări sociale de sănătate.
De asemenea, medicamentele solicitate pentru indicația relcamantei nu fac parte din pachetul de bază acordat asiguraților potrivit legii.
3. Apărările formulate în cauză.
Intimata-reclamantă a depus note scrise, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.
II. Soluția Înaltei Curți asupra recursurilor exercitate în cauză.
Analizând sentința de fond atacată prin prisma motivelor invocate de recurenții-pârâți prin cererile de recurs formulate și a normelor legale incidente în materie, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, urmând să le analizeze unitar și să răspundă criticilor identice prin argumente comune, în funcție de finalitatea lor concretă.
1. Argumente de fapt și de drept relevante.
În fapt, intimata-reclamantă A a solicitat, pe calea ordonanței președințiale prevăzute de art. 997 C. proc. civ., în contextul prezentării situației sale medicale și a recomandării unui tratament cu medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), obligarea pârâților Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate să-i asigure, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului menționat, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2/2024 aflat pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.
Prima instanță, reținând că este neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată prin întâmpinare de pârâți și excepția inadmisibilității, a admis acțiunea și a obligat pârâții la asigurarea către reclamantă a medicamentului solicitat.
Sentința de fond a fost criticată de pârâtul Ministerul Sănătății, în primul rând, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., incident atunci când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.
Motivul de recurs invocat include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs. În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă nesemnarea minutei de către judecători, nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată, încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată, încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii sub acest aspect, încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților, lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia, respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii.
În cauză, criticile recurentului Ministerul Sănătății circumscrise acestui motiv de casare vizează soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive, susținând, în esență, că, aplicând prevederile legale ce reglementează capacitatea procesuală pasivă într-o acțiune de contencios administrativ la speța dedusă judecății, reiese că și în situația acțiunii în obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ sau la îndeplinirea unei operațiuni administrative, calitatea procesuală pasivă se raportează la capacitatea de drept public (capacitatea administrativă) a autorității chemate în judecată de a emite un act administrativ sau a îndeplini o anumită operațiune administrativă.
Or, aceste susțineri nu pot fi subsumate cazului de casare menționat, nefiind indicate, în concret, regulile de procedură pretins încălcate de instanța de fond, ci, eventual în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile, urmând a fi analizate din această perspectivă.
Astfel, nu pot fi primite susținerile Ministerului Sănătății, că prima instanță ar fi încălcat normele de procedură prin faptul că a apreciat că are calitate procesuală pasivă în cauză, hotărârea de fond fiind la adăpost de orice nereguli procedurale care să atragă nulitatea.
Sentința primei instanțe a fost criticată de pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Ministerul Sănătății și prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. privind nemotivarea hotărârii sau reținerea unor considerente străine sau contradictorii.
Din perspectiva acestui motiv de nelegalitate, recurentul Ministerul Sănătății a apreciat că instanța ar fi reținut eronat că sunt îndeplinite condițiile de admiterea a ordonanței președințiale iar recurenta Casa Națională de Asigurări de Sănătate nu a adus niciun argument.
Or, din analiza considerentelor hotărârii recurate, Înalta Curte constată că motivarea primei instanțe răspunde argumentelor prezentate de părți, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt și de drept, ceea ce face ca respectivul motiv de casare să nu-și găsească incidența în cauză. Argumentarea hotărârii este logică, clară, coerentă și în acord cu prevederile legale aplicabile cauzei. Faptul că recurenții nu sunt de acord cu raționamentul expus de judecătorul fondului nu poate echivala cu o motivare contradictorie, fiind posibil controlul hotărârii în calea de atac. În concluzie, nu pot fi primite nici criticile ce vizează motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. od procedură civilă.
Nu în ultimul rând, analizând sentința de fond și din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată, de asemenea, că susținerile tuturor recurenților-pârâți sunt nefondate.
Cu titlu preliminar, Înalta Curte reține că, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.
În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.
Recurenții au formulat susțineri similare, atât sub aspectul lipsei calității procesuale pasive, cât și al celui privind neîndeplinirea condițiilor de admisibilitate, criticând modalitatea în care prima instanță a interpretat și a aplicat cadrul normativ incident în cauză, prin raportare la situația de fapt existentă.
Înalta Curte constată că în mod corect a reținut instanța de fond că pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate au calitate procesuală pasivă, în raport de prevederile art. 2 alin. (5) art. 242 alin. (1) art. 9 alin. (1) și (5) și art. 280 din Legea nr. 95/2006, raportat la atribuțiile ce le revin în procedura de includere a unor medicamente în Lista medicamentelor compensate, precum și în administrarea și gestionarea sistemului de asigurări sociale de sănătate.
Astfel, Ministerul Sănătății elaborează programele naționale de sănătate în colaborare cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, care, la rândul său, are atribuții în gestionarea Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare, a tehnologiilor și a dispozitivelor medicale.
Potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărâre a Guvernului, așadar, și în privința Guvernului României calitatea procesuală pasivă fiind justificată. Chiar dacă din procedura elaborării, avizării și prezentării proiectelor de acte normative rezultă că actele respective se inițiază de autoritățile de specialitate, potrivit domeniului de activitate, acestea urmează a fi supuse adoptării sau aprobării de către Guvernul României, în subordinea căruia se află Ministerul Sănătății, organ de specialitate al administrației publice centrale în domeniul asistenței de sănătate publică.
Dispozițiile art. 251 din Legea nr. 95/2006 prevăd că Ministerul Sănătății are atribuții în procedura elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu Casa Națională de Asigurări de Sănătate. În dezvoltarea acestor competențe, prevederile art. 2 din HG nr. 144/2010 privind organizarea Ministerului Sănătății stabilesc atribuțiile principale și obiectivele urmărite în activitatea autorității ministeriale.
Printre atribuțiile stabilite de legiuitor în sarcina Ministerului Sănătății se regăsesc următoarele: elaborează, implementează și coordonează programe naționale de sănătate, acțiuni prioritare desfășurate în scopul realizării obiectivelor politicii de sănătate publică și, totodată, elaborează politici, strategii și programe de acțiune în domeniul sănătății populației, în acord cu Programul de guvernare; coordonează și controlează implementarea politicilor, strategiilor și programelor din domeniul sănătății populației, la nivel național, regional și local; evaluează și monitorizează starea de sănătate a populației, ia măsuri pentru îmbunătățirea acesteia și informează Guvernul referitor la indicatorii de sănătate, tendințele de evoluție și despre măsurile de îmbunătățire a acestora.
Totodată, art. 9 din Legea nr. 95/2006 dispune că „(1) Programele naționale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii și strategiei sănătății publice de către Ministerul Sănătății, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naționale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătății, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătății și/sau CNAS, după caz.”
Față de aceste atribuții și având în vedere obiectul cererii de ordonanță președințială, nu se poate contesta legitimarea procesuală pasivă a Ministerului Sănătății, autoritate căreia îi revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populației, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistență medicală și tratament, adaptate nevoilor pacienților.
Astfel, raportat la obiectul concret al cererii de chemare în judecată, toate autoritățile publice pârâte sunt implicate, în diverse etape și cu atribuții specifice, în procedura privind includerea medicamentelor pe lista de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, fiind în mod evident justificată chemarea acestora în judecată.
În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte mai reține că, potrivit art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, aceasta este un organ de specialitate al administrației publice centrale, care administrează și gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, în aplicarea dispozițiilor art. 281 lit. h din Legea nr. 95/2006, fiind în măsură chiar să ducă la îndeplinire pretenția reclamantei de a asigurare a tratamentului necesar în regim de compensare 100%, împrejurare ce fundamentează calitatea sa procesuală pasivă.
În concluzie, toate autoritățile pârâte din prezenta cauză au atribuții în ceea ce privește includerea medicamentului solicitat de intimata-reclamantă în Listă, fapt ce permite asigurarea medicamentului în discuție, în regim de compensare, astfel cum a solicitat partea.
Sunt nefondate și celelalte critici din recursuri privind condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, prima instanță făcând și sub acest aspect o corectă interpretare și aplicare în cauză a prevederilor art. 997 și următoarele C. proc. civ., precum și a dispozițiilor HG nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014, și Legii nr. 95/2006.
În esență, recurenții-pârâți au criticat sentința recurată, susținând că nu sunt îndeplinite două dintre condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ., respectiv aparența de drept și neprejudecarea fondului.
Referitor la cerința aparenței de drept, s-a invocat inexistența unui cadru legal corespunzător pretențiilor intimatei-reclamante, care solicită decontarea în regim de compensare integrală a tratamentului cu medicamentul Pembrolizumab (Keytruda), pentru afecțiunea de care suferă. Din această perspectivă este de menționat că medicamentul solicitat este inclus în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, însă nu pentru indicația terapeutică de care suferă reclamanta, astfel încât aceasta nu poate beneficia de compensarea integrală a tratamentului cu medicamentul respectiv.
Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că procedura ordonanței președințiale implică întrunirea cumulativă a trei condiții: urgența, caracterul provizoriu al măsurii solicitate și neprejudecarea fondului prin măsura dispusă.
De asemenea, spre deosebire de acțiunea de fond, procedura ordonanței președințiale nu presupune dovedirea, de către reclamantă, a temeiniciei pretenției formulate. Aparența de drept este în favoarea acesteia dacă poziția sa în cadrul raportului juridic generator al pretențiilor formulate, este preferabilă din punct de vedere legal, în condițiile unei analize sumare a situației de fapt și a temeiurilor de drept incidente situației deduse judecății.
În cauză, contrar susținerilor recurenților-pârâți, Înalta Curte constată că reclamanta a probat aparența de drept, dovedind că starea sa medicală impune, conform indicațiilor medicului specialist, tratamentul cu acest medicament, însă costul lui este unul prohibitiv. Așadar, în accepțiunea dispozițiilor art. 997 alin. (1) C. proc. civ., raportat la contextul factual al formulării cererii de ordonanță președințială, dreptul care s-ar păgubi prin întârziere este chiar dreptul la viață, astfel cum este reglementat și garantat de art. 22 alin. (1) din Constituția României și art. 2 pct. 32 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.
Este real că reglementarea condițiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformitatea legislației interne cu prevederile constituționale și convenționale invocate de reclamantă, urmează a fi examinate în cadrul acțiunii de fond, unde vor fi avute în vedere și apărările formulate de pârâți în ceea ce privește inexistența unui cadru legal corespunzător, care să permită decontarea integrală a acestui tratament.
Însă, pentru admiterea ordonanței președințiale ce face obiectul prezentei cauze, este suficient să se constate, în urma unei analize sumare, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâților.
Așa cum s-a reținut, indicațiile terapeutice pentru medicamente nu se pot autoriza decât în condițiile Ordinului Ministrului Sănătății nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații la Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții. Or, fiind o procedură laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp, astfel cum în mod just a reținut și judecătorul fondului, pentru intimata-reclamantă orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viață al acesteia.
Potrivit art. 22 din Constituția României, „(1) Dreptul la viață, precum și dreptul la integritate fizică și psihică ale persoanei sunt garantate”, iar la art. 34 s-a statuat că: „(1) Dreptul la ocrotirea sănătății este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice. (3) Organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii”.
De asemenea, art. 2 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale prevede că „Dreptul la viață al oricărei persoane este protejat prin lege.”
Așadar, Statului îi revine obligația de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, obligație la care face referire și jurisprudența CEDO în materie.
Sub acest aspect Înalta Curte reține că sunt relevante în speță considerentele Hotărârii Panaitescu împotriva României, din 10 aprilie 2012, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 2 din Convenție, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia statul român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate. Prin hotărârea pronunțată instanța europeană a statuat, printre altele, că în vederea garantării dreptului la viață a cetățenilor săi, statul are obligația de a ieși din pasivitate și a efectua toate demersurile necesare, inclusiv asigurarea medicamentelor și decontarea acestora de către sistemul public de asigurări sociale, fără a putea invoca lipsa de fonduri.
De asemenea, în Pactul internațional privind drepturile economice, sociale și culturale se prevede, la art. 12 că „Statele (...) recunosc dreptul pe care îl are orice persoană de a se bucura de cea mai buna sănătate fizică și mentală pe care o poate atinge”, iar în Rezoluția Parlamentului European din 10 aprilie 2008 privind combaterea cancerului în Uniunea Europeană extinsă, au fost sesizate „diferențele surprinzătoare și inacceptabile la nivelul calității serviciilor oferite de centrele pentru tratarea cancerului, al centrelor de radioterapie și al accesului la medicamente împotriva cancerului”, în art. 30 al acestei Rezoluții fiind încurajate Comisia și statele membre să se asigure ca medicamentele pentru tratarea cancerului să fie disponibile în egală măsură în toate statele membre, pentru toți pacienții care au nevoie de ele.
De altfel, inclusiv actele din legislația națională de reglementare a atribuțiilor autorităților pârâte cu competențe în domeniul sănătății populației prevăd în sarcina acestora obligația luării unor măsuri menite să preîntâmpine tocmai o eventuală stare de pasivitate în elaborarea și implementarea strategiilor și programelor din domeniul sănătății populației.
În acest context, instanța de control judiciar apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare definitivă asupra fondului pretențiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist în oncologie medicală, s-ar leza dreptul intimatei-reclamante la sănătate și implicit dreptul la viață al acesteia, evocat prin cererea de emitere a ordonanței președințiale.
Față de cele arătate, Înalta Curte consideră că în mod corect a admis judecătorul fondului cererea de ordonanță președințială formulată de intimata-reclamantă, câtă vreme medicamentul solicitat este prevăzut în Lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, chiar dacă nu și pentru indicația de care suferă reclamanta, acest tratament fiindu-i prescris de medicul specialist oncolog și dovedită științific eficiența acestuia și în alte cazuri. Or, eficiența unui atare tratament nu poate fi reconsiderată de către instanța de judecată.
Neacordarea provizorie a medicamentului solicitat, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate al reclamantei, astfel cum acesta derivă din dreptul la viață, în discuție fiind și îndeplinirea obligației de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, ce incumbă Statului Român prin autoritățile cu competențe în materie, obligație la care face referire și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.
Recurenții-pârâți au mai formulat critici și din perspectiva neîndeplinirii celei de-a doua condiții de admisibilitate a ordonanței președințiale, referitoare la neprejudecarea fondului, apreciind că nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuție, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ existent nu permite o atare soluție.
Înalta Curte constată că aceste susțineri vizează, în realitate, tot neîndeplinirea condiției privind existența aparenței dreptului în favoarea reclamantei, recurenții reluând, în esență, aspectele referitoare la lipsa cadrului legislativ care să-i permită intimatei-reclamante asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte invocate și în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiții și care au fost analizate conform argumentelor expuse în paragrafele anterioare din prezenta decizie.
În prezenta cauză, instanța de contencios administrativ nu este învestită cu cercetarea fondului dreptului în litigiu (dreptul intimatei-reclamante la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului solicitat), măsura solicitată de reclamantă având un caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului, iar condiția neprejudecării fondului raportului juridic litigios decurge din condiția referitoare la caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă.
Pentru aceste motive, Înalta Curte reține că sunt nefondate și criticile recurenților-pârâți referitoare la neîntrunirea celor două condiții de admisibilitate a ordonanței președințiale, sentința recurată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 997 C. proc. civ. raportat la situația dedusă judecății.
În aceste condiții, constatând că nu a fost demonstrată nelegalitatea hotărârii recurate și că nu sunt întrunite în cauză motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., sentința de fond fiind motivată cu respectarea rigorilor prevăzute de lege, pronunțată cu respectarea regulilor de procedură aplicabile în cauză, precum și cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente în materie, Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile pârâților și va menține sentința de fond atacată.
2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs.
Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge recursurile, ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Respinge recursurile declarate de pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva Sentinței nr. 422 din 14 martie 2024 a Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 10 octombrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.