Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia – Secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. de dosar x/107/2023, reclamantul A, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/G/II/06.06.2023 emis de pârâtă.
1.2. Hotărârea instanței de fond
Prin sentința nr. 43 din 14 februarie 2024 Curtea de Apel Alba Iulia – Secția de contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de către reclamantul A, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.
1.3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinței nr. 43 din 14 februarie 2024 a Curții de Apel Alba Iulia – Secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A a formulat recurs, invocând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În esență, a arătat că este nelegal actul administrativ contestat prin care Agenția Națională de Integritate a constatat, în urma activității de evaluare, că recurentul-reclamant nu ar fi respectat regimul juridic al incompatibilităților întrucât, în perioada exercitării mandatului de consilier local, Societatea B SRL, în cadrul căreia deține calitatea de asociat unic și administrator, a desfășurat operațiuni comerciale cu Primăria Comunei C, județul D, prin emiterea a unui număr de 4 facturi a căror valoare totală a fost de 9.720 lei, fiind încălcate dispozițiile art. 90 din Legea 161/2003.
Cu privire la operațiunile desfășurate, a precizat că Societatea SC B SRL este o societate care oferă consumatorilor persoane fizice și juridice servicii specifice de curățenie autovehicule și servicii de vulcanizare, fiind singura spălătorie pe raza unității administrativ teritoriale C, iar tarifele practicate sunt publice și aplicabile tuturor persoanelor care solicită serviciile societății.
A menționat că între Societatea B SRL și Primăria C nu a fost încheiat un contract de prestări servicii. În cazurile în care pentru autovehiculele și utilajele Primăriei C au fost solicitate servicii de spălătorie, acesteia nu i-au fost aplicate tarife diferențiate față de restul clienților. Ca urmare, recurentul-reclamant a apreciat că nu au fost încălcate prevederile art. 90 din Legea nr. 161/2003.
În continuare, recurentul-reclamant a făcut referire la circumstanțele și împrejurările în care au avut loc relațiile dintre Societate și Primăria C.
În acest sens, a arătat că serviciile prestate de societate sunt servicii de tip take & pay, societatea neavând posibilitatea să limiteze sau să cenzureze accesul la servicii a unor persoane și nici nu poate face o verificare prealabilă utilizării serviciilor a identității persoanelor care folosesc serviciile spălătoriei. În consecință, Societatea nu putea exclude dintre beneficiarii serviciilor Primăria C.
Ca urmare, nu se poate reține nicio vinovăție (nici măcar o culpă ușoară) din partea Societății și conducerii Societății cu privire la operațiunile care au avut loc în relația cu Primăria C. Latura subiectivă a unei fapte incriminate, vinovăția, reprezintă o parte importantă componentă a faptei ilicite.
Fapta ilicită incriminată de art. 90 din Legea nr. 161/2003 este o faptă săvârșită cu vinovăție, având un caracter ilicit, în sensul că ataca anumite valori sociale ocrotite de lege. Prin vinovăție se înțelege starea subiectivă a autorului faptei ilicite în momentul încălcării ordinii de drept, exprimând atitudinea sa psihică negativă față de interesele și valorile sociale ocrotite de norma juridică încălcată. Or, în cazul de față nu se poate reține niciun fel de vinovăție.
Nu în ultimul rând, este relevantă și valoarea serviciilor plătite de către Primăria C. Astfel, pentru toate serviciile prestate în decurs de 3 ani s-a plătit o sumă de 9.720 lei în condițiile în care foarte des au fost spălate utilaje grele (dokker, buloescavator, tractor cu remorcă, autospecială pompieri) aflate în dotarea Primăriei C. De reținut este și faptul că o parte din aceste utilaje nu pot circula în afara localității având numere de înmatriculare eliberate de Primărie. Or, această sumă nu este de o valoare care să nască bănuiala rezonabilă că bugetul unității administrativ teritoriale ar fi fost prejudiciat.
1.4. Apărările formulate în cauză
Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, considerând că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept incidente cauzei.
II. Soluția instanței de recurs
Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat, pentru următoarele considerente:
2.1. Argumente de fapt și de drept relevante
Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut că recurentul-reclamant A a încălcat regimul juridic al incompatibilităților întrucât, în perioada 19.10.2020 - 17.01.2023, a exercitat mandatul de consilier local al Comunei C, având și calitatea de asociat unic și funcția de administrator la S.C. B S.R.L. În această perioada între Primăria Comunei C și S.C. B S.R.L, s-au desfășurat operațiuni comerciale concretizate prin emiterea facturilor fiscale nr. 172/22.12.2022, nr. 159/30.06.2022, nr. 132/17.12.2021 și nr. 88/18.12.2020, cu o valoare totală este de 9.720 lei, fapt ce contravine prevederilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.
Prima instanță a reținut, în esență, că interdicția instituită de legiuitor pentru consilierii locali, de a încheia contracte comerciale cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, nu distinge după cum contractul a fost sau nu încheiat în formă scrisă și nici în funcție de valoarea sau importanta unor astfel de contracte. A mai reținut că întocmirea unui înscris, care să ateste acordul de voință al părților, are relevanță numai sub aspect probator pentru dovedirea conținutului clauzelor contractuale agreate de părți, însă nu reprezintă o condiție de care depinde însăși existența contractului și că simpla încheiere a unor contracte comerciale (indiferent de forma scrisă sau nescrisă), de către o societate comercială la care un consilier local deține funcții și calități, cu autoritatea administrației publice locale din care face parte, este necesară și suficientă pentru a putea constata situația de incompatibilitate, ipoteza normei legale instituite prin art. 90 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003 fiind întrunită.
Înalta Curte constată, raportat la situația de fapt reținută și dispozițiile legale în baza cărora a fost emis raportul de evaluare, că instanța de fond a reținut în mod greșit legalitatea actului administrativ contestat, nefiind întrunite elementele stării de incompatibilitate.
Potrivit dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, care se regăsesc în Capitolul III – Incompatibilități, Secțiunea a 4-a - Incompatibilități privind aleșii locali:
„Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective.”
Este de subliniat că, sesizată cu excepții de neconstituționalitate a dispozițiilor care reglementează incompatibilitățile funcției publice, Curtea Constituțională a arătat că incompatibilitatea stabilită prin dispozițiile legale „are ca finalitate garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice și se circumscrie înseși denumirii Legii nr. 161/2003, și anume constituie o măsură pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și sancționarea corupției” (Decizia nr. 445 din 31 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 384 din 5 iunie 2009).
Curtea Constituțională a reținut că „(...) incompatibilitatea de a încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective a fost instituită de legiuitor ținând cont de necesitatea prevenirii conflictelor de interese ale aleșilor locali. Astfel, dispozițiile de lege criticate dau expresie principiilor care stau la baza acestei preveniri, și anume: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, astfel cum rezultă din prevederile art. 71 din Legea nr. 161/2003.” (Decizia nr. 1076 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 603 din 26 august 2011).
Având în vedere că starea de incompatibilitate este prevăzută de lege în scopul asigurării transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru prevenirea și combaterea corupției, în condițiile în care regimul incompatibilității reprezintă a restrângere a exercițiului unor drepturi și libertăți prevăzute în Constituție, interpretarea și aplicarea dispozițiilor prin care se reglementează incompatibilitățile se realizează în contextul întregului act normativ, sunt de strictă interpretare și aplicare, și nu pot fi extinse și aplicate unor situații pe care legiuitorul nu le-a prevăzut.
Raportat la dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, având în vedere situația de fapt în cauză, rezultă că intenția legiuitorului a fost aceea că aleșii locali, consilierii locali, care au funcția de administrator, precum și calitatea de asociat la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective.
Starea de incompatibilitate poate fi stabilită numai prin raportare strictă la dispozițiile care o reglementează, la atribuțiile exercitate în calitate de ales local, respectiv la funcția de administrator și calitatea de asociat la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv la natura operațiunilor vizate, încheierea de contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere.
În materie contractuală, încheierea contractului se realizează prin exprimarea acordului de voință al părților. Încheierea contractelor comerciale, în sensul acestor dispoziții, de natură să atragă starea de incompatibilitate, presupune o participare din partea alesului local, căruia norma legală i se adresează, la încheierea respectivelor contracte, exprimarea unui acord, o manifestare de voință a acestuia pentru încheierea contractelor.
De principiu, pentru existența unui conflict de interese, persoana în cauză trebuie să ia o decizie care să influențeze un interes personal, iar pentru a se afla într-o situație de incompatibilitate nu trebuie să ia nicio decizie, fiind suficient faptul că ocupă concomitent două sau mai multe funcții al căror cumul este interzis de lege, astfel cum prevede chiar Ghidul privind incompatibilitățile și conflictele de interese emis de Agenția Națională de Integritate. În mod evident, având în vedere că funcțiile deținute în stare de incompatibilitate se influențează sau se pot influența reciproc, funcția publică nemaiputând fi exercitată în condiții de obiectivitate și imparțialitate, ocuparea acestor funcții implică faptul că persoana în cauză are cunoștință de ocuparea acestora, pentru a se manifesta diligent în exercitarea funcției de demnitate publică și a nu se afla în stare de incompatibilitate.
Starea de incompatibilitate în cauză nu rezultă din simpla ocupare a unor funcții, pentru că alesului local nu îi este interzis de legiuitor să dețină funcția de administrator și asociat la societățile comerciale, ci rezultă din încheierea de contracte comerciale de către acesta cu respectivele entități.
O altă interpretare a textelor de lege nu ar ține seama de finalitatea urmărită de legiuitor prin instituirea cazului de incompatibilitate, aceea de a preveni apariția unor situații în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcții de demnitate publică și în domeniul privat ar putea influența decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competențelor sale legale, reprezentând o garanție pentru exercitarea funcției publice în condiții de imparțialitate și transparență, cu scopul protejării interesului public.
Practic, în interpretarea intimatei-pârâte, ar deveni incompatibilitate simpla deținere a calității de administrator sau asociat, și nu încheierea de contracte. Dacă ar fi dorit astfel, legiuitorul ar fi optat pentru o altă formă a textului, care să lege interdicția de simpla deținere a funcției de consilier local și a calității de asociat sau administrator, fără a face referire la încheierea de contracte. De asemenea, în caz contrar, dispozițiile legale ar fi făcut trimitere în mod direct la interdicția de încheiere a contractelor și nu la încheierea contractelor de către alesul local.
Aceeași concluzie rezultă și din corelarea dispozițiilor art. 90 cu cele ale art. 92 din Legea nr. 161/2003, care prevăd, pe de o parte, „(2) Consilierii locali și consilierii județeni care au contracte încheiate cu încălcarea art. 90 au obligația ca, în termen de 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, să renunțe la contractele încheiate. Orice persoană poate sesiza secretarul unității administrativ-teritoriale.”, iar pe de altă parte „(1) Încălcarea dispozițiilor art. 90 atrage încetarea de drept a mandatului de ales local la data încheierii contractelor.”. Constatarea încetării mandatului de consilier local sau consilier județean se face prin ordin al prefectului, potrivit alin. (4) De altfel, conform alin. (6), prevederile alin. (1) nu se aplică dacă, până la emiterea ordinului de către prefect, se face dovada că încălcarea dispozițiilor art. 90 a încetat.
De altfel, la sintagma „încheiere de contracte” fac referire și dispozițiile art. 91 și 92 din Legea nr. 161/2003, în privința încetării de drept a mandatului de ales local „de la data încheierii contractului” și în privința termenului înlăuntrul căruia consilierii au obligația de a „renunța” la contracte.
Ori, în situația unor contracte în formă simplificată, cum este cazul în speță, care au presupus prestarea/oferirea unor servicii specifice de curățenie autovehicule, de tip take & pay, către diferite persoane din cadrul instituțiilor publice, la diferite momente, pe bază de factură, de la societatea la care consilierul local deține calitatea de asociat unic și funcția de administrator, nu există nici posibilitatea consilierului de a se conforma dispozițiilor art. 91 și 92.
Pentru prestarea acestor servicii de curățenie a autovehiculelor nu s-a probat implicarea și participarea consilierului local, manifestarea de voință a acestuia, de care nici nu a avut cunoștință și în raport de care nu a avut posibilitatea de se conforma, pentru a nu se afla în stare de incompatibilitate, așadar nu i se poate imputa acestuia o stare de incompatibilitate, cum eronat s-a reținut prin raportul de evaluare.
În concluzie, Înalta Curte apreciază că în prezenta cauză nu este dovedită încălcarea de către recurentul-reclamant a dispozițiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003, respectiv intenția acestuia de a-și crea, în virtutea funcției deținute, avantaje patrimoniale printr-un comportament neconform, sancționat de lege.
În ceea ce privește deciziile invocate de intimata-pârâtă cu titlu de practică judecătorească, aceasta nu sunt de natură să conducă la o altă concluzie. Este de reținut că în sistemul de drept românesc jurisprudența nu constituie izvor de drept, efectele lor neputând fi extinse la alte cauze, acestea fiind pronunțate ca urmare a aplicării normelor de drept material situației de fapt din cauza respectivă, în alte situații fiind pronunțate alte decizii (cu titlu de exemplu, Decizia nr. 2118 din 7 iunie 2017 și Decizia nr. 6236 din 5 decembrie 2019 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal).
În acest sens, în jurisprudența Curții Constituționale s-a reținut că „(...) stabilirea în concret a stării de incompatibilitate în cazul funcțiilor publice la care textele de lege criticate fac referire revine instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării contestației împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, analizează particularitățile fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului de asigurare a imparțialității, protejare a interesului public și evitare a conflictului de interese.” (Decizia nr. 167 din 17 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 418 din 12 iunie 2015).
2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamant, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va admite acțiunea și va anula Raportul de evaluare nr. x/G/II/06.06.2023 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Admite recursul formulat de reclamantul A împotriva Sentinței nr. 43 din 14 februarie 2024 a Curții de Apel Alba Iulia – Secția de contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința recurată și, în rejudecare:
Admite acțiunea formulată de reclamant și anulează Raportul de evaluare nr. x/G/II/06.06.2023 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 11 decembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.